B. LES RÉFLEXIONS DE VOTRE RAPPORTEUR À LA SUITE DU REPORT DE L'EXAMEN DU TEXTE SUR LA DÉPENDANCE
1. Votre rapporteur souhaite réaffirmer les principes qui ont guidé son analyse du texte et demande des dispositions transitoires concernant l'allocation compensatrice
a) Votre rapporteur souhaite réaffirmer les principes qui ont guidé son analyse du texte...
Votre rapporteur a, tout d'abord, veillé à préserver les équilibres financiers de l'Etat comme l'avenir des départements. Le report de ce texte prouve à l'évidence la justesse de son analyse. Il apparaissait difficile de créer une nouvelle prestation, si justifiée soit-elle, dans un contexte financier extrêmement difficile pour la protection sociale. Votre rapporteur a également approuvé le choix des départements comme collectivité devant servir et gérer cette nouvelle prestation dans la mesure où ils sont les mieux à même de mettre en oeuvre un dispositif de proximité. Par ailleurs, dans la mesure où ils assurent le financement de l'allocation compensatrice à destination des personnes âgées, il apparaîtrait difficile de leur retirer celui-ci pour le confier à des organismes de sécurité sociale. De plus, le choix à l'intérieur de la sécurité sociale entre la caisse nationale d'assurance maladie et la caisse nationale d'assurance vieillesse, pour gérer une prestation dépendance, apparaîtrait délicat à opérer.
Votre rapporteur avait également souhaité apporter des garanties financières aux départements pour le financement de la part complémentaire assumée par le Fonds de solidarité vieillesse. A cet égard, le plan du 15 novembre a apporté certains éclaircissements sur le financement de la future prestation sans toutefois, que toutes les précisions soient apportées. Ainsi, le FSV, comme votre rapporteur l'a déjà explicité, sera libéré de l'apurement de la dette des régimes de sécurité sociale contractée avant le 31 décembre 1993. Par ailleurs, dans le dossier de presse accompagnant le plan du 15 novembre 1995, il est mentionné que « le FSV se verra affecter des ressources nouvelles permettant de financer dès 1997 la part de la prestation d'autonomie relevant de la solidarité nationale ».
Votre rapporteur a pensé que ces garanties seraient mieux apportées aux départements si le système proposé n'était qu'un dispositif transitoire, n'engageant pas l'avenir et permettant de faire le point sur l'évolution de la montée en charge. C'est pourquoi il a posé le principe d'une « loi de basculement » de trois ans qui permettrait de passer d'un système mauvais qui a permis la dérive de l'allocation compensatrice à un nouveau système plus efficace.
Parallèlement, étant donné que ce n'était qu'une loi de basculement, il semblait opportun à votre rapporteur de conserver le plus possible les dispositions relatives à l'aide sociale pour simplifier la gestion des départements (département du domicile de secours au lieu du département de résidence, règles de l'aide sociale concernant les étrangers...).
Votre rapporteur, approuvé en cela fortement par votre commission, avait également souhaité lier l'intervention de la prestation en établissement à la mise en oeuvre d'une loi sur la réforme de la tarification des structures d'hébergement à destination des personnes âgées. Le délai d'un an proposé par votre commission a d'ailleurs été finalement accepté par le Gouvernement puisque lors de la présentation du plan du 15 novembre 1995, le Premier ministre a déclaré que la prestation d'autonomie serait mise en oeuvre en même temps à domicile et en établissement, au 1er janvier 1997.
Un autre principe important qui a guidé l'analyse de votre rapporteur, et qui a été souligné à nouveau par votre commission, est l'affirmation du rôle du département en tant que coordinateur de la politique en faveur des personnes âgées. Cela a conduit votre rapporteur à proposer un principe de conventionnement obligatoire entre les départements et les caisses de sécurité sociale non pas pour remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, mais pour dissuader les organismes de sécurité sociale de désengager. Ce qui a été dit précédemment à propos de la CNAVTS confirme la réalité de ce risque.
Enfin, constatant que, par le biais du contingent communal d'action sociale, les communes seraient sollicitées financièrement pour cette prestation d'autonomie, votre rapporteur a souhaité leur offrir un droit de regard sur l'examen des dossiers.
Votre rapporteur souhaite donc conserver les lignes de force qui ont conduit son analyse du texte pour le futur examen des articles de ce dernier. Il faut, en effet, rappeler que l'examen de ce texte à la Haute Assemblée a été arrêté le 9 novembre 1995 après la discussion générale.
b) ... et demande des dispositions transitoires concernant l'allocation compensatrice
En effet, le report de l'examen du texte sur la prestation d'autonomie laisse entier le problème de la dérive de l'allocation compensatrice et celui de son non-paiement en établissement de la part d'une vingtaine de départements. Ceux-ci continueront d'être condamnés par la juridiction administrative, ce qui, on le conçoit, n'est guère satisfaisant. Par ailleurs, subsiste le problème du non-financement des lits de cure médicale pourtant autorisés par les CROSS et qui finit par peser sur les départements.
Votre rapporteur suggère donc de prévoir des dispositions transitoires visant à solutionner ces problèmes. En effet, même si leur intervention a été un élément positif, les deux décrets, du 24 janvier 1995, relatifs à l'effectivité de l'aide et du 6 mai 1995 concernant la composition des COTOREP, n'ont pas résolu toutes les difficultés.
Votre commission, à cet égard, a souhaité le dépôt d'un amendement sur la deuxième partie de la loi de finances visant à renforcer le dispositif du contrôle de l'effectivité de l'aide et l'engagement de la part du ministre en charge du dossier que les places de cure médicale non encore financées le soient prochainement.
2. Selon votre rapporteur, il semble également nécessaire de prolonger les expérimentations
En effet, ces expérimentations dont le principe a été introduit dans la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, n'ont pas pu réellement donner leur pleine mesure et apporter tous les enseignements que l'on aurait été en droit d'attendre. Réalisées dans onze départements, et quelques cantons d'un douzième, la Savoie, elles n'ont été véritablement effectives qu'à partir de la signature des conventions précisant leurs modalités, soit le mois de mars 1995, alors qu'elles devaient entrer en vigueur le 1er janvier 1995. L'annonce d'un projet de loi sur la prestation d'autonomie en mai 1995 a quelque peu démobilisé l'ensemble des acteurs alors même que celle des modalités dudit projet en septembre a plutôt provoqué un accroissement des demandes relatives à la prestation expérimentale dépendance. Mais globalement, en partie du fait de l'annonce d'un projet de loi sans attendre les résultats de l'expérimentation en cours, la montée en charge du dispositif a été assez lente. De plus, l'annonce du projet de loi a également bouleversé le calendrier d'évaluation des expérimentations puisque l'étude sur ce point demandée au CREDOC a été effectuée en août 1995 alors qu'elle aurait dû être effectuée en fin d'année. Par ailleurs, le comité national d'évaluation installé par Mme Simone Veil, Ministre d'Etat, Ministre des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville, le 5 mai 1995, soit deux jours avant le deuxième tour de l'élection présidentielle, et où figuraient des parlementaires dont pour la Haute Assemblée, notre collègue, le questeur Lucien Neuwirth, n'a pas joué le rôle qui aurait pu être le sien dans l'élaboration du projet de loi. Il n'a, en fait, été réuni, pour la première fois, pour la présentation des résultats de l'enquête du CREDOC ( ( * )7) , que le jeudi 16 novembre 1995, soit le lendemain de l'annonce par M. Alain Juppé, Premier ministre, du report de l'entrée en vigueur de la prestation d'autonomie à domicile au 1er janvier 1997.
A cet égard, votre commission a été unanime, lors de l'examen du texte sur la prestation d'autonomie, pour regretter que les expérimentations n'aient pu être véritablement menées à leur terme.
C'est pourquoi votre rapporteur souhaite, en l'absence de dispositions entrant en vigueur en 1996, que les expérimentations soient confortées et prolongées pendant toute l'année 1996. Il estime, en effet, que, dans les départements expérimentaux, il ne doit pas y avoir rupture de droits dans la mesure où la prestation d'autonomie n'interviendra pas dès le 1er janvier 1996. Il pense également que le Comité national d'évaluation devrait jouer son rôle, dans la mesure où la mise en oeuvre de la prestation est reportée au 1er janvier 1997. C'est selon lui une chance supplémentaire pour que les dispositions du présent texte soient affinées, voire même complétées en fonction des résultats que donneront les expérimentations et des suggestions du Comité d'évaluation 1995 a vu la continuation de la mise en oeuvre de la réforme des retraites du régime général. Si une telle réforme ne donne pas encore les résultats escomptés, au moins a-t-elle été acceptée sans heurts. Parallèlement, les retraités ont bénéficié d'une hausse exceptionnelle de leurs pensions de 0,5 %, ce qui, dans les circonstances actuelles, est tout à fait considérable. Sur le plan de la dépendance, pour laquelle votre commission a beaucoup oeuvré, elle a pu regretter que celles-ci n'aillent pas véritablement à leur terme, du fait de l'annonce d'un projet de loi relatif à la création d'une prestation d'autonomie. Sur ce dernier texte dont elle était saisie en première lecture, votre commission a apporté de nombreuses inflexions dont le principe d'une loi de basculement valable trois ans. Consciente de la nécessité d'une telle prestation, mais aussi soucieuse des grands équilibres de la protection sociale, elle a tout à fait approuvé le report de l'entrée en vigueur de cette prestation au 1er janvier 1997. Toutefois, elle souhaite que des dispositions transitoires soient adoptées dans ce domaine, aussi bien concernant l'allocation compensatrice que la poursuite des expérimentations. Enfin, elle a approuvé l'ensemble des dispositions relatives aux personnes âgées et aux retraites contenues dans le plan du 15 novembre 1995, même si certaines mesures ont pu susciter quelques interrogations. C'est pourquoi, compte tenu de l'ensemble de ces remarques , votre commission a émis un avis favorable à l'adoption de crédits consacrés à la politique en faveur des personnes âgées.
* (7) Qui conclut d'ailleurs à un partenariat qui a généralement bien fonctionné entre les départements et les caisses de sécurité sociale