Projet de loi de finances pour 2024 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense

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N° 130

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

TOME V

DÉFENSE

Environnement et prospective de la politique de défense
(Programme 144)

Par M. Pascal ALLIZARD et Mme Gisèle JOURDA,

Sénateur et Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Cédric Perrin, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Mmes Hélène Conway-Mouret, Catherine Dumas, Michelle Gréaume, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Jean-Baptiste Lemoyne, Akli Mellouli, Philippe Paul, Rachid Temal, vice-présidents ; M. François Bonneau, Mme Vivette Lopez, MM. Hugues Saury, Jean-Marc Vayssouze-Faure, secrétaires ; MM. Étienne Blanc, Gilbert Bouchet, Mme Valérie Boyer, M. Christian Cambon, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Olivier Cigolotti, Édouard Courtial, Jérôme Darras, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Guillaume Gontard, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, André Guiol, Ludovic Haye, Loïc Hervé, Alain Houpert, Patrice Joly, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Ronan Le Gleut, Claude Malhuret, Didier Marie, Thierry Meignen, Jean-Jacques Panunzi, Mme Évelyne Perrot, MM. Stéphane Ravier, Jean-Luc Ruelle, Bruno Sido, Mickaël Vallet, Robert Wienie Xowie.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

Le projet de loi de finances 2024 inscrit 2,2 Mds€ en autorisations d'engagement (+ 209 M€) et 1,97 Md€ en crédits de paiement (+ 61 M€) au titre du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense ».

Pour la troisième année consécutive, les crédits de paiement (CP) consacrés aux études amont dépasseront le milliard d'euros, passant de 1 016 M€ en 2023 à 1 017 M€ en 2024.

Entre 2019 et 2024, premières années de mise en oeuvre des deux dernières lois de programmation militaire (LPM), les CP consacrés à ces études auront ainsi connu une progression de plus de 34 %. Les rapporteurs considèrent que cette évolution va dans le bon sens et devra se poursuivre dans les années à venir au regard des enjeux.

Une enveloppe de 130 M€ est inscrite au PLF au titre du financement des démonstrateurs d'envergure dont le développement est prévu dans la nouvelle LPM. Il s'agit d'un effort bienvenu au regard de l'utilité de ces instruments qui permettent, d'une part, d'accélérer les projets en disposant d'emblée d'une vision d'ensemble de l'architecture, et non brique par brique, et d'autre part, aux opérationnels de confirmer le cas d'usage et de proposer, le cas échéant, les incréments nécessaires.

Les moyens consacrés aux analyses stratégiques et à la diplomatie de défense connaîtront également une progression, qui était nécessaire au regard de la dégradation du contexte stratégique.

En dépit de ce satisfecit global tant sur les moyens inscrits au PLF que sur les priorités poursuivies, plusieurs points de vigilance doivent être mentionnés :

- hors dissuasion, les crédits d'études amont connaîtront une diminution de 15 M€ par rapport à 2023. Cette baisse résulte notamment d'une contraction des moyens consacrés au dispositif RAPID (régime d'appui à l'innovation duale), les PME semblant privilégier l'accès à la commande publique plutôt qu'aux subventions. Pour autant, l'Agence de l'innovation de défense (AID) n'est, à l'heure actuelle, pas en mesure d'évaluer le niveau global de financements à destination des PME et des start-ups du secteur de la défense. Les rapporteurs appellent par conséquent à la mise en place d'indicateurs permettant de mesurer l'effort public en faveur de ces entreprises, maillons indispensables de la BITD ;

- l'effort en matière d'innovation devra être sensiblement accentué dans les années à venir afin de satisfaire l'ensemble des besoins identifiés dans la LPM dont le montant s'élève à 7,5 Mds€ sur la durée de la programmation ;

- l'application du code de la commande publique à certaines opérations demeure un point bloquant. Les rapporteurs ne peuvent que réitérer la position constante de la commission qui appelle depuis de nombreuses années à réduire au maximum les contraintes pesant sur l'acheteur public en matière de marchés de défense ainsi qu'à identifier et à revenir sur les surtranspositions du droit européen. Ils seront mobilisés sur ce sujet pour que des réponses soient rapidement apportées.

S'agissant de la problématique de l'accès au financement privé des entreprises de défense, la réintroduction à l'Assemblée nationale du fléchage d'une partie de l'encours du livret A vers la base industrielle et technologique de défense doit être saluée. Ce dispositif, introduit en commission mixte paritaire lors de l'examen de la LPM 24-30, qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel, permettra d'apporter une solution aux difficultés mises en exergue de longue date par la commission, ainsi qu'un renforcement du lien Armée-Nation.

Enfin, en ce qui concerne l'action n° 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France », avec 476 M€ de crédits de paiement programmés pour 2024 les crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, restent au même niveau que ceux de l'année 2023. C'est en personnels et en autorisations d'engagement que se matérialise la trajectoire d'augmentation des moyens dédiés au renseignement dont le total des besoins programmé doit atteindre 5 Mds€ sur la période 2024-2030.

Le mercredi 22 novembre 2023, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense ».

I. DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'INNOVATION STABILISÉS EN 2024, UN EFFORT QUI DEVRA CEPENDANT ÊTRE ACCENTUÉ DANS LES ANNÉES À VENIR POUR RÉPONDRE AUX BESOINS PROGRAMMÉS DANS LA LPM 24-30

A. DES CRÉDITS CONSACRÉS AUX ÉTUDES AMONT STABLES EN 2024

Pour la troisième année consécutive, les crédits de paiement (CP) de la sous-action 07.03 « Études amont » dépasseront le milliard d'euros, passant de 1 016 M€ en 2023 à 1 017 M€ en 2024.

Entre 2019 et 2024, premières années de mise en oeuvre des deux dernières lois de programmation militaire, les CP consacrés aux études amont auront connu une progression de plus de 34 %.

Ce niveau de crédits devrait permettre la poursuite de l'effort en matière d'innovation - dont le rôle est clé pour garantir la supériorité opérationnelle de nos armées - engagé sous la précédente programmation, mais également de stimuler l'écosystème des PME de la base industrielle et technologique de défense (BITD).

Une enveloppe de 190 M€ en autorisations d'engagement (AE) est en outre prévue au titre du développement de démonstrateurs. Sur ce montant, 60 M€ seront consacrés aux démonstrateurs dont la réalisation était prévue avant le vote de la LPM (démonstrateurs de briques technologiques notamment) et 130 M€ seront fléchés vers les démonstrateurs d'envergure inscrits dans la nouvelle programmation.

Les rapporteurs ne peuvent que saluer l'effort en faveur des « grands » démonstrateurs, lequel était appelé de ses voeux par la commission^1(*). Il était en effet regrettable que le recours aux grands démonstrateurs se soit raréfié depuis la réalisation du démonstrateur de drone de combat furtif européen nEUROn, il y a une dizaine d'années, alors que ces instruments permettent, d'une part, d'accélérer les projets en disposant d'emblée d'une vision d'ensemble de l'architecture et non brique par brique, et d'autre part, aux opérationnels de confirmer le cas d'usage et de proposer, le cas échéant, les incréments nécessaires.

Plusieurs personnes entendues en audition se sont cependant interrogées sur le montant de l'enveloppe consacrée aux démonstrateurs en 2024 au regard du coût élevé de certains de ces projets. S'il est difficile de mesurer l'adéquation entre les moyens engagés et les besoins financiers, 2024 constituant la première année de mise en oeuvre de la LPM et le financement de ces projets s'opérant sur une base pluriannuelle, il s'agit d'un sujet auquel vos rapporteurs pour avis seront attentifs dans les années à venir.

L'augmentation des crédits consacrés aux études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO), dont le montant devrait atteindre 27,5 M€ en 2024 en augmentation de 5 M€ par rapport à 2023, bien que limitée, doit également être saluée. En effet, ces études, placées sous la responsabilité de la division cohérence capacitaire (COCA) de l'état-major des armées, sont déterminantes dans la définition de l'expression du besoin, la conceptualisation des architectures et l'orientation des programmes.

En dépit de ce satisfecit global, plusieurs points de vigilance doivent être mentionnés.

En premier lieu, hors dissuasion (222 M€), les crédits d'études amont connaîtront une diminution de 15 M€ par rapport à 2023. Différents facteurs peuvent expliquer cette évolution :

1) la répartition des crédits dédiés aux études amont varie d'année en année entre les différents domaines d'innovation et opérations budgétaires ;

2) s'agissant du domaine terrestre, NRBC (nucléaire, radiologique, biologique et chimique) et santé, d'importants engagements ont eu lieu en 2023, en particulier concernant la partie française du char lourd, engagements qui n'ont pas à être reconduits en 2024 ;

3) s'agissant de l'opération budgétaire « technologies transverses », la diminution des crédits correspond à une baisse de l'enveloppe consacrée au fonds innovation défense ;

4) une baisse marquée des crédits consacrés au dispositif RAPID (régime d'appui à l'innovation duale). Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, le ministère des armées explique cette évolution par la diminution du recours à ce dispositif par les PME, lesquelles privilégient l'accès à la commande publique plutôt qu'aux subventions, pour des questions d'affichage de trésorerie notamment. Pour autant, l'Agence de l'innovation de défense (AID) n'est, à l'heure actuelle, pas en mesure d'évaluer le niveau global de financements à destination des PME et des start-ups du secteur de la défense, alors qu'à l'initiative du Sénat, la LPM 24-30 prévoit désormais que « les moyens consacrés aux études amont devront notamment bénéficier aux PME et ETI ». Les rapporteurs appellent par conséquent à la mise en place d'indicateurs permettant de mesurer l'effort public en faveur de ces entreprises, maillons indispensables de la BITD.

En second lieu, la LPM 24-30 programme un niveau de besoins au titre des études amont hors dissuasion atteignant 7,5 Mds€. Selon le directeur de l'AID, une inflexion devrait intervenir à compter de 2026. Ce point fera l'objet d'une vigilance particulière des rapporteurs.

L'effort en matière d'innovation devra être sensiblement accentué dans les années à venir afin de satisfaire l'ensemble des besoins identifiés dans la LPM.

B. DES CHANTIERS VISANT À ACCÉLÉRER L'INNOVATION ET À FAVORISER LE PASSAGE À L'ÉCHELLE QUI COMMENCENT À PORTER LEURS FRUITS, UN EFFORT QUI DOIT ÊTRE PROLONGÉ

Le ministère des armées a engagé plusieurs chantiers destinés à accélérer l'innovation et à favoriser le passage à l'échelle, tels que l'évolution du guichet unique mis en place par l'AID ou encore le recours aux appels à projets, aux appels à manifestation d'intérêt ainsi qu'aux « challenges ». Le bilan des appels à projet Colibri et Larinaé lancés en 2022 dans le domaine des munitions téléopérées confirme la pertinence de ces nouveaux modes de captation de l'innovation, le contrat d'acquisition de premières capacités devant être passé dès l'an prochain par la Direction générale de l'armement (DGA).

Dans le cadre de la démarche Perseus, lancée par la marine nationale, ou de l'exercice interarmées Orion, des partenariats intéressants ont par ailleurs été mis en oeuvre avec les industriels en permettant à ces derniers d'expérimenter, en conditions réelles, certains matériels ou équipements. De telles démarches gagneraient à être généralisées et à inclure davantage les PME et les ETI.

Une enveloppe a en outre été identifiée au sein des programmes 146 « Équipement des forces » (10 M€) et 178 « Préparation et emploi des forces » (10 M€) afin de financer l'étape clé du passage à l'échelle. Ce dispositif semble donner satisfaction, 12 projets ont ainsi été soutenus en 2022 contre 2 ou 3 par an avant la création de ce dispositif. Pour autant, la faiblesse de l'enveloppe contraint à se concentrer sur les projets d'ampleur modeste. À cet égard, l'augmentation des moyens dévolus à cet instrument prévue dans le projet de loi de finances 2024, à hauteur de 24 M€, va dans le bon sens.

Au cours des auditions, plusieurs recommandations ont été formulées visant à prolonger ces efforts entrepris par le ministère, telles que l'identification, au sein des programmes d'armement, d'une enveloppe financière spécifiquement dédiée à l'incrémentation d'innovations. Les rapporteurs considèrent que cette recommandation pourrait être utilement mise en oeuvre dans les futurs projets de technologie de défense.

L'application du code de la commande publique à certaines opérations demeure un point bloquant.

Des pistes de travail ont en outre été présentées aux rapporteurs en matière d'évolution de la commande publique telles qu'un recours facilité au partenariat d'innovation, qui demande actuellement d'importants investissements en temps et ressources humaines, ou encore la modification de la réglementation française en matière de marchés de défense qui exclut actuellement l'acquisition d'équipements alors que cela n'est pas prévu par le droit européen. Au total, les rapporteurs ne peuvent que réitérer la position constante de la commission qui appelle depuis de nombreuses années à réduire au maximum les contraintes pesant sur l'acheteur public en matière de marchés de défense ainsi qu'à identifier et à revenir sur les surtranspositions du droit européen. Ils seront mobilisés sur ce sujet pour que des réponses soient rapidement apportées.

II. L'ONERA, « PÉPITE » FRANÇAISE QU'IL CONVIENT DE CONSOLIDER

Créé en 1946, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), constitue l'un des tout premiers centres de recherche dans le domaine aérospatial en Europe et dans le monde. L'ONERA possède ainsi le plus important parc européen de souffleries de grandes dimensions qui voient passer l'ensemble des grands programmes aéronautiques, qu'ils soient civils ou militaires.

L'Office est également pionnier dans certaines technologies de pointe. Dans le domaine quantique, par exemple, la marine française devrait être la première marine en Europe, voire au monde, à être dotée d'un gravimètre quantique, technologie développée par l'ONERA.

Au cours des dernières années, cette « pépite » française a cependant été mise en difficulté du fait de la logique de rigueur qui prévalait sous le précédent contrat d'objectifs et de performance (COP). Cette page semble désormais en partie tournée, le nouveau COP, qui couvre la période 2022-2026, prévoyant une croissance des activités de l'opérateur sur la période se traduisant notamment par une réévaluation du montant de la subvention pour charge de service public (SCSP).

Ainsi, en 2024, la SCSP de l'Office s'élèvera à 117,5 M€ (+ 4 M€ par rapport à 2023), soit un écart de + 7,5 M€ par rapport au montant prévu dans le cadre de son contrat d'objectifs et de performance 2022-2026 (110 M€). Cette augmentation doit notamment permettre à l'opérateur de faire face à la hausse de ses coûts de fonctionnement liés à l'inflation. Par ailleurs, une subvention pour charges d'investissement à hauteur de 31,4 M€, contre 2,6 M€ en 2023, devrait bénéficier à l'Office, afin notamment d'accompagner le financement du regroupement de ses sites parisiens sur le site de Palaiseau.

Les rapporteurs ne peuvent que se féliciter de la consolidation des moyens de l'Office, qui répond à une demande de la commission. Au moins trois problématiques appellent cependant une attention particulière :

1) une difficulté à fidéliser ses effectifs en raison notamment de rémunérations peu attractives ;

2) un niveau d'association parfois insuffisant à certains projets phares tels que le développement du lanceur Ariane 6 ;

3) un plafond d'emplois en hausse mais grevé par la prise en compte des doctorants au prorata du montant de la rémunération financée par l'opérateur. Cette situation se traduit par une possible concurrence entre doctorants et salariés en CDI, une « externalisation » de la rémunération des doctorants conduisant, à terme, à priver l'ONERA de la maîtrise de la stratégie scientifique et un moindre attachement du doctorant à l'ONERA, alors que les doctorants constituent le premier vivier de recrutement des scientifiques employés par l'Office. Les rapporteurs recommandent par conséquent de revoir cette règle de prise en compte des doctorants dans les effectifs de l'ONERA en les comptabilisant en « hors plafond » ;

4) une valorisation insuffisante des travaux de l'ONERA en externe à laquelle il conviendrait de remédier.

III. UN RENFORCEMENT BIENVENU DES MOYENS CONSACRÉS AUX ÉTUDES ET À LA DIPLOMATIE DE DÉFENSE

A. DES ÉTUDES STRATÉGIQUES INSUFFISAMMENT VALORISÉES EN INTERNE COMME EN EXTERNE

Le PLF 2024 prévoit une progression des crédits consacrés à l'analyse stratégique de 26 % en AE et de 11 % en CP. Cette augmentation permettra en particulier de renforcer le soutien à la recherche stratégique et l'innovation, le développement des mesures de soutien direct à la recherche universitaire, la consolidation du modèle économique des think tanks, l'internationalisation et la mobilisation des acteurs français de la recherche.

Si l'analyse stratégique joue un rôle majeur dans la connaissance et l'anticipation des évolutions de l'environnement international, les rapporteurs ne peuvent que constater qu'en dépit d'un potentiel très important, les études stratégiques financées par la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) demeurent insuffisamment exploitées tant au sein du ministère des armées qu'à l'extérieur. En audition, la DGRIS a notamment cité l'exemple de recherches portant sur l'influence, qui demeurent, dans une large mesure, méconnues, alors que celle-ci a été érigée en fonction stratégique par la revue nationale stratégique (RNS) de 2022.

Il conviendrait par conséquent que la DGRIS s'attache à mieux valoriser ces travaux en interne comme en externe.

B. UN RENFORCEMENT DU RÉSEAU ET DES MOYENS DES MISSIONS DE DÉFENSE RENDU NÉCESSAIRE PAR LA DÉGRADATION DU CONTEXTE GÉOSTRATÉGIQUE

Après une contraction du réseau des missions de défense (MDD), les moyens qui leur sont consacrés devraient progresser dans les années à venir. Leurs effectifs devraient ainsi passer de 343 ETP en 2023 à 373 en 2026. Le réseau comporte actuellement 91 MDD, 3 représentations militaires (auprès de l'OTAN, de l'Union européenne et de l'ONU) et couvre 167 pays.

Les rapporteurs saluent cette évolution qu'ils estiment nécessaire au regard de la dégradation de l'environnement stratégique. Les attachés de défense (AD) sont en effet le pivot de la diplomatie de défense (cf. encadré ci-après).

Les missions des attachés de défense

Sous l'autorité de l'ambassadeur, l'attaché de défense relève du ministre des Armées et, à ce titre, assure la représentation des différentes autorités du ministère dans son ou ses pays d'accréditation.

L'attaché de défense est chef de la mission de défense, laquelle est composée au minimum d'un officier et d'un sous-officier.

La mission de défense contribue dans son ou ses pays d'accréditation, à la préservation, au développement et à la promotion des intérêts français du domaine de la défense, tant auprès des autorités locales que des représentations des pays tiers ou organisations agissant localement.

De manière générale, elle couvre les trois grands domaines d'une relation de défense que sont:

- les échanges en matière de politique de défense ;

- la coopération militaire ;

- les relations en matière d'armement.

Source : ministère des armées

L'introduction de l'influence en tant que fonction stratégique par la RNS s'est en outre traduite par une évolution de leur rôle. Les AD sont ainsi appelés à devenir des relais de l'action de la France dans les pays où ils sont en poste en multipliant les contacts avec des leaders d'opinion : think tanks, élus locaux comme nationaux, etc. et, plus généralement, en prenant davantage en compte le champ des perceptions dans les actions menées à l'international.

Au regard du rôle clé joué par les attachés de défense, la création d'une véritable « filière » internationale au sein du ministère des armées s'impose afin de mieux valoriser cette étape de carrière au sein des parcours militaires.

C. UNE RENÉGOCIATION DU TRAITÉ DE COOPÉRATION AVEC DJIBOUTI DEVANT ABOUTIR AVANT LA FIN AVRIL 2024

Conclu pour une durée de 10 ans, le traité de coopération en matière de défense (TCMD) avec la République de Djibouti arrive à échéance le 30 avril 2024. Des échanges avec les autorités djiboutiennes ont eu lieu en février 2021, lors de la visite du Président djiboutien à Paris, afin d'évaluer le périmètre des évolutions à apporter au TCMD. Ces discussions ont donné lieu à la conclusion d'une déclaration d'intention relative au partenariat de défense mutuel signée entre les Présidents français et djiboutien, qui pose les bases des négociations. La renégociation du TCMD a débuté à l'occasion de la rencontre entre les ministres de la défense et des affaires étrangères français et djiboutiens, qui s'est tenue à Paris le 30 mai 2023.

Sans entrer dans le contenu des négociations, les rapporteurs ne peuvent que rappeler l'absolue nécessité de maintenir la présence française à Djibouti compte-tenu de son importance stratégique bien comprise de nos compétiteurs.

Le PLF pour 2024 prévoit une dotation de :

- 26,5 € destinée au financement de la contribution forfaitaire versée au gouvernement de la République de Djibouti au titre de l'implantation de forces permanentes françaises sur son territoire (+ 400 000 €) ;

- 2 M€ permettant d'abonder le fonds de soutien à la modernisation des forces armées djiboutiennes à hauteur de 2 M€ (+1 M€).

IV. LES DIFFICULTÉS D'ACCÈS AU FINANCEMENT PRIVÉ DES ENTREPRISES DE LA BITD : UN DIAGNOSTIC DÉSORMAIS GLOBALEMENT PARTAGÉ, UNE ACTION QUI DOIT ÊTRE AMPLIFIÉE

Dès juillet 2020^2(*), la commission alertait sur les difficultés de financement, notamment bancaire, rencontrées par les entreprises de la défense.

Dans le prolongement de ces premiers travaux^3(*), dans le cadre de la préparation de l'examen de la LPM 24-30, la commission relevait que, si une prise de conscience s'était opérée tant au sein de l'État que des établissements bancaires, ces difficultés persistaient et résultaient de la prise en compte de deux risques principaux : un risque juridique, lié à l'application ou à la surinterprétation de règles en matière d'environnement, de règles sociales ou de gouvernance (ESG) et un risque « réputationnel ». La commission estimait en outre que ces difficultés s'étaient étendues aux investisseurs privés ainsi qu'à d'autres secteurs (assurance, hébergeurs web, voire bailleurs). Face à cette situation, différentes mesures ont été prises par les pouvoirs publics (développement d'instruments financiers à destination des PME notamment, développement des échanges entre groupes bancaires et entreprises de la défense, mise en place d'une « médiatrice du crédit » au sein de la Direction générale de l'armement) et les établissements bancaires (mise en place de référents défense notamment).

Les rapporteurs regrettent que les recommandations qui ont été formulées dans le rapport de mai 2023 précité n'aient pas été mises en oeuvre par le Gouvernement : mise en place d'un label « souveraineté », évolution de la politique interne de la Banque européenne d'investissement (qui interdit, à l'heure actuelle, le financement de projets dans le secteur de la défense et de la sécurité), renforcement de la communication interne au sein des groupes bancaires, ou encore établissement d'une cartographie des ONG et lobbies actifs, notamment au niveau européen, sur les thématiques liées à l'environnement, aux questions sociales et de gouvernance, dont les sources de financement et les objectifs qu'ils poursuivent peuvent être équivoques. Certaines figurent pourtant dans le rapport annexé à la LPM 24-30.

Lors de l'examen de la LPM 24-30, le Sénat avait souhaité franchir une étape supplémentaire en votant la création d'un produit d'épargne dédié au financement des entreprises de la BITD.

Dans le prolongement des recommandations de la commission, lors de l'examen de la loi de programmation militaire 2024-2030, le Sénat avait adopté un amendement tendant à créer un « livret d'épargne souveraineté » destiné au financement des entreprises de la défense.

En commission mixte paritaire, face aux réticences du ministère de l'économie, un dispositif alternatif avait été retenu consistant en un fléchage d'une partie de l'encours « non-centralisé » du livret A, et donc non-destiné au financement du logement social, vers les entreprises de la BITD, en particulier les PME et les ETI. De manière surprenante, ce dispositif avait toutefois été censuré par le Conseil constitutionnel au titre de l'article 45 de la Constitution. À l'initiative de nos collègues députés Thomas Gassilloud, Jean-Louis Thiériot et Christophe Plassard, un amendement repris à l'article 49 quindecies dans le présent projet de loi de finances considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, a réintroduit ce dispositif.

Les rapporteurs pour avis ne peuvent que saluer la réintroduction de ce dispositif dans le PLF. Ils considèrent en effet qu'outre une solution aux difficultés mises en exergue de longue date par la commission, ce dispositif permettra un renforcement du lien Armée-Nation en permettant aux Français de contribuer via leur épargne au financement de leur défense.

V. RENSEIGNEMENT : UNE PREMIÈRE ANNÉE D'APPLICATION DE LA LPM 2024-2030 QUI NE SE MATÉRIALISE PAS ENCORE EN AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Avec 476 M€ de crédits de paiement programmés pour 2024 à l'action n° 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France », ces crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, ne progressent pas - leur montant est identique à l'année 2023 - contrairement à la tendance d'une augmentation de 60 % des crédits de renseignement pour atteindre au total 5 Mds€ sur la période de la LPM 2024-2030. Ce constat s'analyse différemment selon la répartition des crédits entre la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) qui, avec 425 M€ en CP enregistre une progression de 1,9 % par rapport à 2023 (417 M€). Cette annuité 2024 s'inscrit dans une trajectoire de croissance depuis 2019, qui est confortée jusqu'en 2030 avec la nouvelle LPM.

En revanche, la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), dotée de 50,9 M€ pour 2024 (dont 27 M€ dédiés au nouveau bâtiment du siège situé au Fort de Vanves), voit ses crédits de paiement se réduire de 14 % (59,2 M€ en 2023). Cette diminution de crédits n'est pas imputable à l'activité « métiers » de ce service, qui va continuer à progresser (avec près de 480 000 demandes d'enquêtes administratives fin 2023 contre 390 000 en 2022), mais à la finalisation des travaux immobiliers. En phase d'achèvement, ce projet mobilisera donc moins de dépenses en CP pour 2024.

C'est en autorisations d'engagement (AE) que l'effet de la LPM 2024-2030 se concrétise en termes d'augmentation des besoins programmés pour le renseignement avec 540 M€ prévus pour 2024, contre 467 M€ en 2023 (soit + 15,6 %), répartis entre 509 M€ pour la DGSE et 31 M€ pour la DRSD.

Si la trajectoire annoncée par le Président de la République de doublement des budgets de la Direction du renseignement militaire (DRM) et de la Direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) ne se matérialise donc pas encore en crédits de paiement, il convient de signaler que, pris globalement avec les dépenses de personnels de titre 2 (lesquelles relèvent du programme 212), le total des crédits de paiements hors titre 2 et titre 2 s'établit pour la DGSE et la DRSD à 988 M€ contre 934 en 2023, soit une progression de 5,8 %. Celle-ci est retracée par une augmentation tangible des plafonds d'emplois à hauteur de 7 652 équivalent temps plein travaillé (ETPT)^4(*) répartis ainsi qu'il suit :

· 5 987 ETPT pour la DGSE (+264 par rapport à 2023) pour 562,8 M€ en 2024 contre 516,5 M€ en 2023 ;

· 1 665 ETPT pour la DRSD (+55 par rapport à 2023) pour 146,48 M€ en 2024 au lieu de 138,6 M€ en 2023.

Cette perspective de croissance d'effectifs retracée en ETPT est fortement nuancée par les services car cet indicateur, publié en annexe du PLF 2024, ne rend pas compte des effectifs physiques : s'agissant de la DRSD, le niveau des effectifs physiques s'établirait à 1661, soit un niveau en réalité inférieur à l'effectif terminal de 1669 prévu pour 2023. La même remarque est formulée pour la DGSE, l'augmentation d'effectif étant de 78 postes pour une cible globale fixée à 728 postes supplémentaire en 2030.

Recommandation : compléter la présentation des données en ETPT faite dans les prochains projets annuels de performances du programme 212 par une analyse des effectifs physiques en phase avec la gestion concrète des services.

Cette première année d'application de la nouvelle LPM jette ainsi les bases des développements futurs de ces services :

· S'agissant de la DGSE, la priorité est donnée au déménagement vers le Fort Neuf de Vincennes pour lequel la notification du marché va intervenir avant la fin de l'année 2023, pour un démarrage du chantier en 2025 et une livraison en 2030. L'enjeu ne se limite pas à une opération immobilière car il doit permettre de regrouper et d'optimiser en un lieu unique et plus fonctionnel l'ensemble des moyens humains et technique de cette direction. Ce projet porte notamment une grande ambition sur l'attractivité et la fidélisation des personnels. À ce stade, le coût de l'opération est estimé à 1,34 milliard d'euros dont un dépassement de 184 millions d'euros d'ores et déjà imputé à l'inflation.

· S'agissant de la DRSD, certaines problématiques communes de conditions de travail devraient se résorber dans la livraison en 2024 d'un nouveau bâtiment au siège historique du Fort de Vanves. Sur le plan technologique, les principaux objectifs pour 2024 concernent le déploiement d'une nouvelle base de souveraineté (SIRCID), l'optimisation du traitement des avis d'habilitation par une automatisation des processus d'analyse de données et la création d'un centre de veille, de suivi et de traitement des incidents cyber au profit des entreprises de défense (CERT-ED^5(*)) en direction principalement des TPE, PME et ETI qui ne dépendent pas du périmètre de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

Le principal point d'attention porté par les services concerne les difficultés de recrutement et de fidélisation des ressources humaines principalement dans le domaine cyber et, dans une moindre mesure dans la spécialité du renseignement.

Le constat de la pénurie de techniciens et d'ingénieurs cyber touche toutes les composantes des armées au même titre que le marché de l'emploi civil. Plusieurs problèmes sont soulevés : l'attractivité des rémunérations, le développement d'une concurrence entre services et l'évaporation des compétences. Concernant la DGSE, il a été indiqué lors de l'audition qu'une politique de recrutement proactive (présence dans les écoles, sur les salons et les réseaux sociaux) portait ses fruits. Sur la fidélisation des personnels, des efforts importants ont été réalisés sur la rémunération (alignement sur la grille mise en place par la DINUM du ministère des Armées), sur la formation et la valorisation des parcours professionnels. Cette politique a permis de réduire significativement le nombre des démissions, y compris sur les métiers en tension.

On note également une évolution des conditions de recrutement. Ainsi, le ratio entre les emplois militaires et civils qui était traditionnellement de 30 % de militaires et de 70 % de civils à la DGSE tend progressivement vers une répartition 20/80 du fait de la raréfaction du vivier notamment des sous-officiers dans lequel puise le service. La DGSE, s'est dite attachée à la préservation de son double ADN civil et militaire et, pour y remédier, la solution du recrutement d'officiers sous contrats, a été mise en pratique. Cela renvoie à la question plus générale de la politique de recrutement des armées abordée dans le cadre du programme 212.

Recommandation : coordonner la politique de ressources humaines des services de renseignement et l'harmonisation des politiques de rémunération autour de grilles et de critères communs, sous l'égide du coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 15 novembre 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Cédric Perrin, président, a procédé à l'examen du rapport de M. Pascal Allizard et Mme Gisèle Jourda, sur les crédits « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense ».

M. Cédric Perrin, président. - Nous commençons par l'examen du rapport pour avis de Pascal Allizard et Gisèle Jourda sur le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2024.

Mme Gisèle Jourda, rapporteure pour avis. - Je vais commencer en vous donnant lecture de l'intervention de mon collègue co-rapporteur Pascal Allizard qui est actuellement à Erevan pour participer aux travaux de l'assemblée parlementaire de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE)

La loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030 que nous avons votée cet été consacre l'innovation en tant qu'axe prioritaire d'effort pour les sept années à venir.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2024, première année de sa mise en mise, devrait permettre de consolider les acquis de la programmation précédente dans ce domaine.

Ce projet de budget contient indéniablement des motifs de satisfaction.

En premier lieu, pour la troisième année consécutive, les crédits consacrés aux études amont dépasseront le milliard d'euros. 1,017 milliard d'euros sont ainsi inscrits au titre de ces études qui, je le rappelle, jouent un rôle clé dans la détermination des capacités futures de nos armées et donc du maintien de leur supériorité opérationnelle. Ces crédits permettront de lancer ou de poursuivre des études dans les 10 domaines prioritaires identifiés dans la LPM parmi lesquels les armes à énergie dirigée, l'hypervélocité, l'intelligence artificielle, les nouvelles technologies de l'énergie ou encore le quantique.

En deuxième lieu, une enveloppe de 190 millions d'euros en autorisations d'engagement est prévue au titre du financement de démonstrateurs, en particulier de projets d'envergure. Il s'agit d'une avancée notable, qui était appelée de ses voeux par la commission.

Les armées que nous avons interrogées nous ont indiqué que les priorités tant en matière d'études amont que de démonstrateurs, les deux étant évidemment liés, répondaient à leurs besoins ainsi qu'aux défis posés par les grandes ruptures technologiques à venir.

En troisième lieu, les crédits consacrés à l'analyse stratégique et à la diplomatie de défense seront également en progression. Cette évolution était évidemment plus que nécessaire au regard de la dégradation du contexte stratégique.

Nous donnons donc acte au Gouvernement de sa volonté de poursuivre l'effort engagé depuis 2019 dans ces différents domaines.

Plusieurs points de vigilance doivent cependant être relevés.

Tout d'abord, il est prévu une diminution des crédits consacrés aux études amont hors dissuasion de l'ordre de 15 millions d'euros. Cette baisse est certes justifiée par le ministère par la variation de la répartition des crédits d'une année sur l'autre ou encore la prise en compte des niveaux d'exécution du dispositif RAPID et du Fonds innovation défense, les entreprises privilégiant, semble-t-il, les appels à projets aux subventions. Nous serons cependant attentifs à l'évolution de cet indicateur, tant le soutien à nos entreprises de défense, notamment les plus petites d'entre elles, est clé, j'y reviendrai.

Le deuxième point de vigilance concerne l'enveloppe consacrée aux démonstrateurs. Certains de nos interlocuteurs se sont en effet interrogés sur ce niveau de crédits au regard du coût, parfois très élevé, de plusieurs de ces projets. Nous devrons donc être attentifs à ce que l'ensemble des 15 démonstrateurs d'envergure prévus dans le cadre de la programmation soient bien réalisés ou, s'ils ne le sont pas, que leur abandon soit justifié par une évolution documentée des besoins.

Le troisième point de vigilance est lié aux deux premiers. La LPM programme un niveau de besoin en matière d'études amont hors dissuasion s'élevant à 7,5 milliards d'euros d'ici 2030. Avec 795 millions d'euros inscrits dans le présent PLF, l'effort dans ce domaine devra donc être significativement accentué dans les années à venir. La chronique d'évolution des crédits d'études retenue dans le cadre de la LPM prévoit une inflexion à partir de 2026. Nous serons par conséquent vigilants à ce que cela soit bien le cas, tant les besoins sont importants.

Enfin, le dernier point de vigilance concerne l'accès au financement des entreprises du secteur de la défense, sujet sur lequel la commission a été précurseur. Nous constatons que si le diagnostic est désormais globalement partagé et que des initiatives publiques et privées ont été engagées pour lever un certain nombre de freins, des difficultés persistent. L'article 49 quindecies du présent PLF, qui reprend un amendement de nos collègues députés Thomas Gassilloud, Jean-Louis Thiériot et Christophe Plassard, réintroduit le dispositif que nous avions voté dans la LPM de fléchage d'une partie de l'encours du livret A vers les entreprises de la base industrielle et technologique de défense, dispositif qui avait été, de manière surprenante, censuré par le Conseil constitutionnel. Il s'agit d'une avancée notable que nous soutenons.

J'en viens maintenant aux principaux constats et recommandations concernant les moyens de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et de la Direction du renseignement et de la sécurité de défense (DRSD) dont les crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention relèvent du programme 144.

Je précise à ce stade que les crédits de personnel de ces deux directions entrent dans le champ de compétence du programme 212, mais nous pourrons évoquer et donc porter un regard croisé sur certains constats relatif à l'évolution des effectifs et leur composition particulière en termes de répartition entre emplois militaires et emplois civils contractuels. Les sujets de recrutement, d'attractivité et de fidélisation nécessitent évidemment des réponses coordonnées.

Pour en revenir aux crédits proprement dit, je dois ici commencer par remarquer que cette première année d'application de la LPM 2024-2030 ne reflétera pas l'effort très important annoncé pour les besoins programmés du renseignement. Je rappelle que la LPM que nous avons adoptée prévoit plus de 5 milliards d'euros pour la période 2024-2030, contre 3,5 milliards d'euros pendant la précédente LPM.

Or, avec 476 millions d'euros de crédits de paiement programmés pour 2024 les crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, resteront au même niveau que ceux de l'année 2023. Pour autant, la DGSE comme la DRSD que nous avons auditionnées nous ont dressé le tableau d'une activité opérationnelle en progression, qu'il s'agisse soit de la réforme de leur organisation pour la DGSE, dans un contexte de bouleversement des zones géographiques prioritaires en Afrique et en Europe orientale, ou de projets structurants sur la durée de la LPM. En voici quelques exemples.

S'agissant de la DGSE, la priorité est donnée au déménagement vers le Fort Neuf de Vincennes pour lequel la notification du marché va intervenir avant la fin de l'année 2023, pour un démarrage du chantier en 2025 et une livraison en 2030. L'enjeu ne se limite pas à une opération immobilière car il doit permettre de regrouper et d'optimiser en un lieu unique et plus fonctionnel l'ensemble des moyens humains et technique de cette direction. Ce projet porte notamment une grande ambition sur l'attractivité et la fidélisation des personnels. À ce stade, le coût de l'opération est estimé à 1,34 milliard d'euros dont un dépassement de 184 millions d'euros d'ores et déjà imputé à l'inflation.

S'agissant de la DRSD, certaines problématiques communes de conditions de travail devrait se résorber dans la livraison en 2024 d'un nouveau bâtiment au siège historique du Fort de Vanves et, surtout, sur le plan technologique, d'une nouvelle base de souveraineté, dénommée SIRCID, ainsi qu'un programme d'automatisation du traitement des demandes d'enquêtes administratives dont le nombre, 390 000 en 2023, devrait atteindre 480 000 dès la fin 2024.

Ces quelques exemples permettent d'illustrer le fait que l'activité de ces services ne va pas se stabiliser en 2024. Simplement, la temporalité de ces projets, qui s'inscrit sur toute la durée de la LPM, fait que ce sont d'abord les crédits en autorisations d'engagement (AE) qui vont augmenter dès 2024 de plus 15,6 % avec 540 millions d'euros contre 467 millions d'euros en 2023.

C'est par ailleurs davantage en termes d'effectifs que l'effort de la LPM doit être porté dès 2024. Ainsi, en intégrant les crédits de titre 2 (dont je rappelle qu'ils relèvent du programme 212), le total des crédits de paiements s'établit pour la DGSE et la DRSD à 988 millions d'euros contre 934 millions d'euros en 2023, soit une progression de 5,8 %. Celle-ci est retracée par une augmentation tangible des plafonds d'emplois à hauteur de 7 652 équivalents temps plein travaillé (ETPT) répartis ainsi qu'il suit : 5 987 ETPT pour la DGSE (+ 264 par rapport à 2023) et 1665 ETPT pour la DRSD (+ 55 par rapport à 2023).

Mais là encore, il s'agit d'une prévision qui sera ne sera atteinte qu'au prix d'une évolution des conditions de recrutement, notamment dans le domaine de spécialité cyber, et dans le ratio d'emplois militaires et civils. Ainsi, ce ratio qui était traditionnellement de 30 % de militaires et de 70 % de civils à la DGSE tend progressivement vers du 20 % de militaires et 80 % de civils du fait de la raréfaction du vivier notamment des sous-officiers dans lequel puise le service.

Par ailleurs, le constat de la pénurie de techniciens et d'ingénieurs cyber touche toutes les composantes des armées au même titre que le marché de l'emploi civil. C'est un sujet qui est traité au cas par cas en termes d'attractivité des rémunérations, au risque de créer une concurrence entre les différentes directions. C'est une problématique d'évaporation des compétences mais aussi de préservation de la confidentialité des travaux.

À cet égard, je ne peux que réitérer la recommandation que mon prédécesseur, Yannick Vaugrenard, avais déjà formulée en faveur d'une coordination entre services sur une grille et une politique de rémunération des services de renseignement du premier cercle sous l'égide du coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme (CNRLT).

Sous bénéfice de ces observations propres au programme 144, avec mon collègue Pascal Allizard, j'aurai donc à me prononcer favorablement sur les crédits de la mission « Défense », sous réserve des observations de nos collègues rapporteurs des autres programmes.

M. Cédric Perrin, président. - Lors du vote de la LPM au mois de juillet dernier, nous avons insisté sur la nécessité de flécher une partie des crédits d'études amont vers les PME et les ETI, partant du constat qu'il y avait un problème de financement vers ces entreprises. Il est en effet difficile d'identifier les flux qui concernent ces entreprises et ceux qui bénéficient aux sept grands industriels. Sans pouvoir mentionner un montant, notre objectif était de tendre vers 10 % des crédits d'études amont. La Direction générale de l'armement ou l'Agence de l'innovation de défense estiment ne pas disposer à l'heure actuelle des outils pour quantifier ces flux, mais je crois nécessaire de rappeler dans ce rapport notre vigilance quant au fléchage d'une partie des crédits vers les 4 000 PME et ETI du secteur de la défense. Par ailleurs, nous devons rappeler dans ce rapport notre vigilance concernant les sources de financement des organisations non-gouvernementales qui font pression sur les conseils d'administration de certaines banques, notamment françaises. J'ai encore eu l'exemple cette semaine d'une entreprise fabriquant des munitions et qui ne parvient pas à obtenir des financements pour développer son activité.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense ».

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mercredi 20 septembre 2023 :

- Visite de la Direction du renseignement militaire (DRM) ;

Mardi 7 novembre 2023 :

- M. le directeur de l'administration de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) ;

Jeudi 9 novembre 2023 :

- M. Marwan Lahoud, président de l'activité « Private Equity » et Mme Audrey Hood, Tikehau Capital ;

- Général de division aérienne Cédric Gaudillière, chef de la division « cohérence capacitaire », capitaine de frégate Claude Barthélémy et ingénieur en chef de l'armement Frédéric Sakochian, État-major des armées ;

- Mmes Alice Rufo, directrice générale, Pauline Roux, Patricia Lewin et Laure Bansept, Direction générale des relations internationales et de la stratégie ;

Lundi 13 novembre 2023 :

- Contre-amiral David Desfougères, sous-chef « plans-programmes », capitaine de vaisseau Rémi Thomas et capitaine de vaisseau Vincent Guéquière, État-major de la marine ;

Mardi 14 novembre 2023 :

- Général de corps d'armée Philippe Susnjara, directeur du renseignement et de la sécurité de défense ;

Mercredi 15 novembre 2023 :

- Ingénieur général de l'armement Patrick Aufort, directeur, ingénieur en chef de l'armement David Foricher et Mme Maud Pichard, responsable des relations institutionnelles, Agence de l'innovation de défense ;

Jeudi 16 novembre 2023 :

- MM. Bruno Sainjon, président-directeur général, et Jacques Lafay, conseiller du président, ONERA ;

- Général de brigade aérienne Vincent Chusseau, sous-chef d'état-major « plans-programmes », colonel Richard Désumeur et ingénieure en chef de l'armement Natacha Bonnemains, État-major de l'armée de l'air et de l'espace ;

- Général de division Alain Lardet, sous-chef d'état-major « plans et programmes », colonel Rémi Pellabeuf, lieutenant-colonel Jean-Marc Soulier et Mme Jade Gellenoncourt, État-major de l'armée de terre ;

- MM. Lionel Mestre, associé, et David Lebain, directeur-associé, Weinberg Capital.

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* ¹ Projet de loi de finances pour 2023 : Défense : Environnement et prospective de la politique de défense, avis n° 117 (2022-2023) de MM Pascal Allizard et Yannick Vaugrenard, tome V, déposé le 17 novembre 2022.

* ² L'industrie de défense dans l'oeil du cyclone, rapport d'information n° 605 (2019-2020) de MM. Pascal Allizard et Michel Boutant, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 8 juillet 2020.

* ³ Renseignement et prospective : garder un temps d'avance, conserver une industrie de défense solide et innovante, rapport d'information n° 637 (2022-2023) de MM. Pascal Allizard et Yannick Vaugrenard déposé le 24 mai 2023.

* ⁴ Source : Projet annuel de performances du programme 212 de la mission Défense du PLF 2024.

* ⁵ CERT-ED (Computeur Emergency Response Team) : centre de réponse à incident cyber - entreprises de défense.