EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 29 novembre 2023, sous la présidence de Mme Catherine Dumas, vice-présidente, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du rapport de MM. Christian Cambon et Patrice Joly sur les programmes 110, 209, 365 et 370 de la mission « Aide publique au développement ».
M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, pour la première fois depuis 7 ans, les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne vont pas augmenter. Ils restent ainsi stables à 5,9 milliards d'euros en crédits de paiement. Il faut toutefois rappeler que ces crédits étaient de 2,6 milliards d'euros en 2017 : ils ont donc plus que doublé entretemps !
La mission APD ne représente qu'un tiers environ de notre aide totale, qui comprend également 738 millions d'euros issus de la TTF et de la taxe sur les billets d'avions, mais aussi les dépenses de prise en charge des réfugiés et les frais de scolarité des étudiants en provenance des pays pauvres. Selon les derniers chiffres disponibles, l'APD française totale se montait ainsi à 15,3 milliards d'euros, soit 0,56% du RNB, contre seulement 10 milliards d'euros en 2017.
Nous prenons acte de cette stabilisation des crédits budgétaires dans une situation actuelle compliquée sur le plan économique. Faire une pause peut nous permettre de nous concentrer davantage sur l'évaluation de l'impact de l'aide, ce qui est indispensable compte tenu de l'importance des montants en jeu et des résultats pas toujours probants, je pense bien entendu au Sahel. L'essentiel reste d'ailleurs pour nous acquis, avec un niveau de dons-projets élevé par rapport au passé, à environ 1 milliard d'euros.
Par ailleurs, nos préoccupations, inlassablement répétées au fil des années, ont fini par porter, au moins sur un certain nombre de sujets :
-après une période de croissance exponentielle, les engagements annuels de l'AFD, qui ont quadruplé en quelques années, ont été plafonnés depuis deux ans à 12 milliards d'euros. Le contrôle des tutelles sur l'AFD et son intégration à l'équipe France ont été renforcés, avec notamment pour l'ambassadeur un « droit d'initiative » sur les subventions du don-projet de l'AFD et même un avis conforme sur les projets proposés par les agences locales.
Autre satisfaction pour nous, la Chine, qui était encore en 2019 notre 6ème récipiendaire d'APD, est passée à la neuvième place l'année suivante avant de disparaître définitivement ensuite de la liste des 20 premiers bénéficiaires. La Turquie a connu à peu près le même sort.
Toutefois, à côté de ces points positifs, nous avons été surpris par certaines décisions du conseil présidentiel du développement de mai dernier et du comité interministériel de la coopération et du développement (CICID) de juillet. Certaines semblent en effet incompatibles avec la loi d'orientation et de programmation votée à l'unanimité à l'été 2021 par les deux assemblées.
La notion de « pays prioritaires » de l'aide française a ainsi été purement et simplement supprimée. Il y a à mon sens deux raisons à cette suppression. D'une part peut-être, la volonté de ne pas afficher des résultats peu satisfaisants. Nous avons reçu confirmation que l'aide programmable à destination de ces pays les plus pauvres stagne autour de 13% du total de notre APD alors que la loi de 2021 prévoyait qu'elle s'élève à 25% en 2025. Le CICID a inauguré un nouvel objectif : 50% de l'effort financier de l'Etat doit aller en direction PMA et des « pays vulnérables ». Les PMA sont une catégorie bien connue qui regroupe une cinquantaine de pays pauvres. Les « pays vulnérables » sont en cours de définition par le Gouvernement. Selon nos informations, il pourra s'agir de pays à revenu intermédiaire particulièrement menacés par le changement climatique, comme des États insulaires. Or aujourd'hui, c'est déjà 43% de notre effort financier qui va aux seuls PMA : il est évident que si nous y ajoutons les pays dits vulnérables, nous serons vite à 50%. De l'art de remplacer un objectif difficile à atteindre par un objectif qui l'est déjà !
D'autre part, le remplacement des pays prioritaires par un ensemble plus vaste et en partie indéterminé permettra de faire varier les bénéficiaires en fonction des priorités politiques du Gouvernement. Il est certes utile de ne pas donner l'impression que l'aide constitue une rente. Mais il faut aussi prendre garde à ne pas la politiser à l'excès. Cette politique publique vise avant tout à lutter contre la pauvreté extrême, contre la faim, pour l'amélioration de la santé publique, pour l'éducation et la formation dans les pays qui en ont le plus besoin. S'il nous faut tirer une leçon de ce qui s'est passé cet été en Afrique de l'Ouest, c'est bien que la politique sécuritaire ne peut se dispenser d'une politique de développement. Ne laissons pas le champ libre aux entrepreneurs religieux extrémistes pour ouvrir des écoles et des centres de santé !
Enfin, les PMA étant au nombre d'une cinquantaine, alors que les pays prioritaires n'étaient que 19, il y a un risque majeur de saupoudrage d'une aide en dons qui n'est déjà pas si abondante.
Autre disposition de la loi non encore mise en oeuvre : la Commission d'évaluation de l'aide publique au développement. Les représentants de la direction générale du Trésor ont évoqué une prochaine sortie de crise mais nous attendons de voir !
Enfin, depuis l'attaque terroriste du Hamas, des questions ont été posées sur l'utilisation de l'aide au développement, notamment française et européenne, dans les territoires palestiniens. Nous avons demandé au Quai d'Orsay et à l'AFD de nous fournir tous les éléments sur les contrôles qui existent en la matière, que ce soit en amont ou pendant l'exécution des projets. Les éléments que nous avons reçus sont plutôt rassurants - nous les tenons d'ailleurs à votre disposition - mais nous allons poser un certain nombre de questions supplémentaires pour aller plus loin.
Voilà les principales observations que je souhaitais faire ; sous les réserves émises je vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission.
M. Patrice Joly, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, mes chers collègues, mon co-rapporteur est déjà revenu sur la non-atteinte de l'objectif fixé par la loi du 4 août 2021 pour l'aide aux pays prioritaires. Je souhaiterais compléter cette information en évoquant les deux autres indicateurs que notre commission avait introduits dans la loi.
Premièrement : la cible de 65% minimum d'aide bilatérale sur la période 2022-2025, afin de rééquilibrer une aide multilatérale jugée trop importante. Nous n'y sommes pas encore mais les choses s'améliorent : la part bilatérale devrait s'élever à 60% de notre aide en 2023 et 62% en 2024.
Deuxièmement, s'agissant de la part minimale des dons par rapport aux prêts, la loi a fixé une cible de 70%, en réalité très peu ambitieuse compte tenu de son mode de calcul. Celle-ci est donc, logiquement, déjà largement dépassée.
Il faut cependant surtout retenir que, là également, la situation s'améliore. Ceci est dû à l'accroissement des crédits en dons de la mission APD et à la stagnation des prêts de l'AFD, deux axes que notre commission a régulièrement soutenus.
Il faut ajouter que le contexte économique international que nous connaissons oblige à tendre, plus encore, vers une diminution des prêts et une augmentation des dons au sein de notre APD.
En effet, deux facteurs doivent être impérativement pris en compte:
D'abord, la question de la dette. Au début des années 2000, une crise de la dette a frappé de nombreux pays en développement, dont beaucoup sur le continent africain. L'initiative internationale « pays pauvres très endettés » avait permis d'annuler une grande partie de cette dette.
Aujourd'hui, cet endettement excessif est de retour et entrave fortement les efforts pour lutter contre la grande pauvreté. Selon le FMI, en 2013, 22% des pays à faible revenu étaient classés en risque élevé de surendettement. En juin dernier, ils étaient 52%. Il faut souligner que le surendettement crée un cercle vicieux pour de nombreux pays en développement, souvent plus exposés au dérèglement climatique, et dans l'incapacité de financer des mesures d'adaptation à cette situation.
Le Quai d'Orsay et la direction du trésor nous ont fait valoir que cette fois, les créanciers souverains et les banques de développement multilatérales ou bilatérales comme l'AFD ont peu de responsabilité dans le phénomène. La dette est en effet surtout détenue par les acteurs privés et par la Chine.
Néanmoins, cette nouvelle crise a eu deux conséquences. D'abord, la France vient de revoir sa doctrine de prêts, dans le sens d'une plus grande prudence. Ensuite, en novembre 2020, les membres du Club de Paris et du G20 ont adopté un « Cadre commun pour les traitements de dette », en s'efforçant, avec un certain succès, d'impliquer la Chine. Dans ce cadre, la France n'accorde plus d'annulation de dette comme par le passé mais uniquement des rééchelonnements. Cela a été le cas au Suriname et à l'Argentine en 2022, et il est envisagé de faire de même en 2024 en faveur de la Zambie, de l'Éthiopie, du Ghana et du Sri Lanka.
Dans le même ordre d'idées, le sommet de Paris sur un nouveau pacte financier mondial de juin dernier visait à répondre aux attentes des pays du Sud tant en matière de réforme de l'architecture financière internationale que d'accroissement des financements pour le développement. En effet, les besoins sont immenses : il faudrait environ 2 400 milliards de dollars pour atteindre les objectifs de l'Agenda 2030 des Nations unies. Ce sommet n'a pas permis d'avancées décisives. Néanmoins, quelques résultats intéressants ont été obtenus, comme le rééchelonnement de la dette de la Zambie ou la mobilisation de 100 Mds de dollars de droits de tirage spéciaux (DTS) pour les pays vulnérables. Par ailleurs la France, aux côtés de différents partenaires, s'est engagée à insérer dans ses prêts des clauses de suspension de la dette en cas de catastrophe climatique.
Deuxième élément essentiel lié au contexte économique mondial : la hausse des taux d'intérêt a fait exploser le coût pour le budget des prêts bonifiés de l'AFD. Ainsi, les autorisations d'engagement du programme 110, permettant à l'agence de faire ces prêts, sont passées de 1,1 milliard d'euros en 2022 à 2 milliards au sein du PLF 2024. Bref, les prêts nous coûtent beaucoup plus cher qu'avant. Ceci questionne la préférence française pour les prêts, l'Etat devant désormais payer plus pour générer un même montant d'aide publique au développement avec cet instrument.
Cependant il faut noter que le recours aux prêts présente l'avantage de mobiliser des sommes importantes et donc d'apporter une réponse aux besoins financiers considérables des pays en développement dans un contexte de fortes contraintes budgétaires. Les projets financés par des prêts mobilisent, selon Coordination SUD, des montants en moyenne 13 fois plus élevés que les projets financés par dons et donc sur leur taille et leur nature.
Ceci n'est pas sans incidences sur la ventilation géographique et sectorielle de l'APD française.
A cet égard, le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE a indiqué dans son évaluation de 2021 que la France devait augmenter sensiblement son aide bilatérale pilotable sous forme de dons. Ce qui se comprend aisément puisque les dons sont indispensables pour assurer le renforcement des services sociaux de base, notamment la santé, l'éducation, l'eau, assainissement et hygiène (EAH) et la protection sociale. Ces services, essentiels à la réalisation des droits fondamentaux de toutes et tous, devraient pourtant être une des priorités de l'APD française.
Je voudrais enfin relayer deux préoccupations légitimes des organisations de la société civile (OSC), dont je rappelle qu'elles sont au plus près des besoins des communautés et qu'elles jouent un rôle important dans la mise en oeuvre de notre aide publique au développement :
- d'abord une préoccupation sur les effets de la suspension de l'aide française au Mali, au Burkina Faso et au Niger. Le portefeuille de l'AFD au Niger comprenait 52 projets en cours d'exécution, pour 725 millions d'euros d'engagements, dont 224 millions € de reste à verser. Un total de 29 OSC françaises et environ 50 OSC locales étaient financées par ce biais. Plusieurs projets de développement économique et agricole ou d'accès à la santé et à l'eau sont ainsi arrêtés, ce qui pénalise davantage les populations concernées que les putchistes. Les OSC demandent donc que, comme cela était le cas par le passé, une différenciation soit appliquée entre l'aide directement versée aux gouvernants, dont il semble cohérent qu'elle soit suspendue, et celle qui arrive au plus près du terrain via les OSC, qui pourrait être maintenue ;
- en second lieu, les OSC sont favorables à une hausse de la part de la taxe sur les transactions financières (TTF) bénéficiant à l'aide au développement. J'y suis également favorable. Nous ne pouvons pas déposer un amendement sur ce sujet car il enfreindrait l'article 40. Je déposerai donc pour la séance avec mon groupe un amendement demandant un rapport du Gouvernement pour appréhender les conséquences d'un déplafonnement de la TTF dans son volet portant sur la solidarité internationale. Compte tenu du rendement dynamique de la TTF et des objectifs qui avaient inspiré sa création, il est surprenant de maintenir, année après année, le plafonnement à 528 millions d'euros de ses recettes affectées au Fonds de solidarité pour le développement. Cette piste qui pourrait d'ailleurs se combiner avec des mesures connexes telles que l'élargissement de l'assiette de la TTF ou le relèvement de son taux.
Au total, en raison des points négatifs évoqués comme le non-respect de certaines orientations de la loi du 4 août 2021, mon groupe s'abstiendra sur ces crédits de la mission « APD » pour 2024. En séance, nous voterons contre l'adoption de la mission si l'amendement de la commission des finances, qui prévoit de « raboter » 200 millions d'euros, est adopté. En effet, cette réduction des crédits va peser sur les dons versés par l'AFD, ce qui nous paraît contre-productif au moment où les pays bénéficiaires risquent de voir les financements en prêts se réduire du fait de la crise de la dette. Je vous remercie.
M. Rachid Temal. - Nous étions défavorables à la création d'un Conseil présidentiel du développement et nous avions vu juste : le dernier conseil a effacé la loi de 2021. Il faut que nous puissions faire une mission flash pour montrer tous les points sur lesquels la loi n'est pas respectée. Quant à la commission d'évaluation, elle visait à mieux contrôler l'AFD. Au départ, nous étions contre le rattachement à la Cour des comptes, mais maintenant qu'elle l'est, il est normal qu'elle soit présidée par son Premier président. Notre commission ne doit pas faire de nouvelle proposition de loi mais simplement demander l'application du texte. Troisième point, l'AFD est une banque, il ne faut donc pas s'étonner qu'elle prête aux pays émergents. Il faut séparer organiquement l'activité bancaire de prêts et l'activité de dons. Il faudrait enfin que la prochaine loi de programmation commence à être travaillée dès maintenant, sinon elle va encore être très décalée.
M. Alain Joyandet. - En tant que membre du conseil d'administration de l'AFD, je suis heureux d'entendre que l'agence se conforme à certaines orientations souhaitées par la commission. En 2024, elle organisera un événement permettant de mieux expliquer aux parlementaires ce que fait l'AFD dans le monde. Si la commission d'évaluation existait et travaillait, les parlementaires disposeraient d'éléments pour évaluer l'action de l'agence. Les échanges de courriers entre le président de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et le président de la Cour des comptes sont surréalistes. Nous devrions rappeler les interlocuteurs à la dignité. Cela ne me gêne pas que le président de la Cour des comptes préside la commission. S'agissant des pays où l'aide a été suspendue, je suis totalement d'accord avec ce qu'a dit Patrice Joly sur le fait qu'il faut distinguer entre les financements qui vont directement aux gouvernements et ceux qui arrivent aux populations sur le terrain, aussi longtemps bien sûr qu'il n'y a pas de risque pour la sécurité de nos agents. Enfin, je regrette que l'on plafonne les prêts de l'AFD à 12 milliards d'euros. Ce n'est pas de l'argent budgétaire. Lorsqu'on fait un prêt à la Chine, on fait du bénéfice et on est sûr d'être remboursés. Cela nous permet de prêter à des pays qui ne vont pas si mal et cela permet aux entreprises françaises de participer aux travaux d'infrastructures liées à ces prêts. Cela fait partie de l'influence de la France. Pour certains pays, on va être obligés de refuser d'aider alors que faire des prêts permet aussi d'avoir des marges pour faire des dons.
M. Roger Karoutchi. - Malgré mon estime pour les rapporteurs et pour le représentant du Sénat au conseil d'administration de l'AFD, je voterai contre ce budget. À la commission des finances, j'avais demandé que nous auditionnions le directeur général de l'AFD. C'est un Etat dans l'Etat, et aucun autre organisme n'a un tel budget sans être totalement intégré à l'administration française. Il n'y a pas de moyen réel de contrôle et d'évaluation de son action. J'avais posé une question à M. le Drian, qui m'avait indiqué qu'une structure de contrôle vertical allait être mise en place pour assurer le contrôle de l'AFD par le ministre. Cela n'a pas été fait. Lorsqu'on demande à Olivier Véran s'il y a un contrôle de l'aide à Gaza, pour lesquels nous sommes les premiers donateurs, il répond que non. 15 milliards d'APD, ce n'est pas rien pour un pays endetté comme le nôtre. Je suis favorable à ce qu'on aide les pays les plus pauvres. En revanche un prêt à la Chine ou à la Turquie parce qu'ils savent rembourser, ce n'est pas l'objectif de l'aide au développement. Tant qu'on ne réforme pas complètement l'AFD, je ne voterai pas les crédits de l'aide au développement.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Il nous faut auditionner le directeur général de l'AFD. Au-delà de la présentation préparée par l'auditionné, les questions-réponses permettent d'avoir des éclaircissements.
Mme Michelle Gréaume. - Il est curieux que l'Outre-mer soit financée par l'AFD. Ce devrait être comme la métropole. Je suis d'accord sur ce qui a été dit sur la suspension des aides, notamment en matière d'adduction d'eau.
M. Christian Cambon, rapporteur. - Sur la commission d'évaluation, j'ai proposé, pour sortir de cet imbroglio, que le président de la Cour des comptes désigne un vice-président qui pourrait être élu par les membres de la commission. Concernant les OSC, nous avons reçu Coordination Sud, il n'est pas raisonnable de suspendre toutes les aides parce que nous avons été chassés de trois pays d'Afrique. Ce sont les populations qui souffrent les premières. Sur l'AFD, dès l'origine la Caisse centrale de coopération économique était une banque, qui a gardé cette vocation de banquier. L'AFD, ce sont deux compétences : une banque de développement et une agence de dons. L'idéal serait de mieux séparer les deux activités. Par ailleurs, 12 milliards, ce sont des prêts, ce n'est pas le budget de l'AFD. Le budget en dons n'est que de 2 milliards d'euros. En réalité, l'AFD, par sa puissance financière, permet au chef de l'Etat d'annoncer des aides dans les rencontres internationales. Je souhaite que ce budget soit voté mais que les objections soient faites en séance. Par ailleurs, il nous faut mieux nous coordonner avec la commission des finances.
M. Patrice Joly, rapporteur. - Sur la commission d'évaluation, on a affaire à une compétition au sein de l'aristocratie de la fonction publique. S'agissant des OSC, elles ne se sentent pas globalement en insécurité au sein des pays concernés. S'agissant de l'AFD, le dernier contrat d'objectifs et de moyens a été signé à la fin de la période considérée. Il faut accélérer pour le prochain COM, sinon il sera difficile de contrôler les choses.
La commission émet un avis favorable aux crédits de la mission « Aide publique au développement » au sein du PLF 2024.