EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 7 janvier 2020, la commission a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi n° 154 (2019-2020) visant à réformer le régime des catastrophes naturelles.
M. Hervé Maurey , président . - Mers chers collègues, je vous souhaite, en préambule, une bonne et heureuse année.
Nous examinons ce matin le rapport pour avis de la proposition de loi visant à réformer le régime des catastrophes naturelles présentée par Nicole Bonnefoy et les membres du groupe socialiste et républicain. Ce texte fait suite aux conclusions de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques et l'évolution de nos régimes d'indemnisation, présidée par Michel Vaspart et dont Mme Bonnefoy était rapporteure. Le rapport de la mission d'information a été adopté à l'unanimité. La proposition de loi, qui a malheureusement été renvoyée au fond à la commission des finances, sera examinée mercredi 15 janvier en séance publique. Nous avons reçu une délégation au fond pour les articles 4 et 5.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure pour avis . - Comme vient de le rappeler M. le président, cette proposition de loi, qui fait suite aux travaux de la mission d'information sur la gestion des risques climatiques, vise à traduire sur le plan législatif une quinzaine de propositions de ce rapport.
En préambule, permettez-moi de féliciter nos collègues pour la rigueur et la qualité du travail qu'ils ont mené dans le cadre de la mission d'information, et de les remercier d'avoir déposé ce texte, qui vise à remédier aux failles du régime de prévention et d'indemnisation des catastrophes naturelles alors mises en lumière.
Ceux d'entre vous qui ont déjà eu à gérer les conséquences d'une catastrophe naturelle savent à quel point le fonctionnement de ce régime est complexe, opaque, et source de désarroi pour les personnes sinistrées, qui ont souvent du mal à comprendre la façon dont les décisions de reconnaissance ou de non-reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sont prises, et donc à les accepter. Les maires se retrouvent souvent bien seuls lorsqu'il s'agit d'informer les sinistrés sur les démarches à mener et leur expliquer le sens des décisions ministérielles.
Le réchauffement climatique et la multiplication des aléas naturels qu'il engendre exacerbent ces difficultés, et appellent donc une réforme rapide du régime de prévention et d'indemnisation des catastrophes naturelles. Aussi, cette proposition de loi entend agir sur deux volets : la prévention des risques naturels majeurs, d'une part ; et celui de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et d'indemnisation des personnes sinistrées, d'autre part.
Concernant le volet « prévention », les articles 1 er et 3 ont pour objet de répondre au besoin d'investir davantage dans des actions de prévention des risques naturels majeurs, partant du constat que de telles actions permettent de diminuer l'exposition des biens aux risques et l'ampleur des sinistres et donc, in fine , de réduire les besoins d'indemnisation en cas de catastrophe.
Comme l'a rappelé la mission d'information dans son rapport, « pour un euro investi dans la prévention, ce sont sept euros économisés en matière d'indemnisation des dommages ».
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit « fonds Barnier », constitue aujourd'hui le principal outil de financement de la politique nationale de prévention des risques naturels. Financé par les assurés au travers d'un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles qu'ils acquittent au titre de la garantie « catastrophe naturelle », ce fonds soutient principalement des dépenses d'acquisition ou d'expropriation des biens menacés ainsi que des études et travaux de réduction de la vulnérabilité des biens aux risques naturels majeurs.
Jamais à court d'idées pour équilibrer son budget, le Gouvernement a, à l'occasion de la loi de finances pour 2018, plafonné le produit de la taxe affectée à ce fonds à 137 millions d'euros, ce qui représente un manque à gagner annuel de 70 millions d'euros pour le fonds et le conduit à devoir prendre sur sa trésorerie pour couvrir ses dépenses.
Ce plafonnement des recettes est triplement condamnable. Premièrement, il dévoie l'utilisation des recettes versées par les assurés pour financer des actions de prévention et non le budget de l'État. Deuxièmement, il est insoutenable à brève échéance et menace l'équilibre financier du fonds. Troisièmement, et surtout, il est en totale contradiction avec le besoin que j'évoquais à l'instant d'investir davantage dans des actions de prévention pour faire face aux conséquences du changement climatique.
Ce plafonnement illustre la totale cécité du Gouvernement face à la nécessité de se préparer aux catastrophes à venir. C'est pourquoi l'article 1 er le supprime, afin de redonner au fonds Barnier les marges de manoeuvre financières nécessaires.
Afin d'aider les particuliers à réaliser des travaux de réduction de la vulnérabilité de leurs biens aux risques naturels, la mission d'information a également recommandé de réorienter une partie des dépenses du fonds Barnier vers le soutien aux particuliers, qui n'ont représenté l'année dernière que 0,6 % des dépenses du fonds.
Ainsi, l'article 1 er de la proposition de loi permet aux particuliers de bénéficier de subventions du fonds même lorsque les études et travaux de prévention qu'ils réalisent ne sont pas rendus obligatoires par un plan de prévention des risques naturels (PPRN), une condition aujourd'hui nécessaire.
Toujours dans la même logique, l'article 3 vise à créer un crédit d'impôt pour la prévention des aléas climatiques (CIPAC), afin de permettre aux contribuables de déduire de leur impôt sur le revenu 50 % des dépenses engagées pour effectuer des travaux d'amélioration de la résilience du bâti aux effets des catastrophes naturelles.
Enfin, la proposition de loi vise à renforcer le rôle du conseil de gestion du fonds Barnier afin qu'il devienne une véritable autorité stratégique assurant le pilotage de l'attribution des aides à la prévention des risques naturels, alors qu'il n'a aujourd'hui qu'un rôle consultatif limité.
J'en arrive à la réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, le régime « CatNat », prévue par les articles 2, 4 et 5.
Ces articles tendent, tout d'abord, à rendre la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle plus transparente ; ensuite, à mieux protéger les assurés et, enfin, à mieux accompagner les communes lors de la survenance d'une catastrophe naturelle.
Le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles permet aux sinistrés dont les biens assurés ont été endommagés par un phénomène naturel intense de bénéficier d'une indemnisation. Pour qu'une telle indemnisation puisse être sollicitée, l'aléa naturel doit au préalable être reconnu comme « catastrophe naturelle » par un arrêté interministériel. Le maire de la commune touchée par un sinistre doit formuler une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, qui est ensuite instruite par une commission interministérielle chargée de se prononcer sur le caractère anormal ou non de l'aléa. Son avis est alors transmis aux ministres concernés, afin qu'ils procèdent ou non à la reconnaissance l'état de catastrophe naturelle par arrêté.
Comme l'a relevé la mission d'information, cette procédure de reconnaissance manque de transparence, ce qui affaiblit l'acceptabilité des décisions prises : à la complexité des critères retenus pour évaluer l'intensité des aléas, s'ajoute une certaine opacité dans le fonctionnement de la commission interministérielle, composée pour moitié de représentants susceptibles de défendre un point de vue financier - la direction du Budget, la direction du Trésor, et la Caisse centrale de réassurance - et dont les travaux et avis ne sont pas publiés.
C'est pourquoi l'article 4 inscrit l'existence de la commission interministérielle dans la loi et renvoie à un décret le soin de définir sa composition, afin que celle-ci puisse être plus équilibrée, et impose la publication des avis rendus par cette commission ainsi que des rapports d'expertise sur lesquels elle s'appuie pour rendre ses décisions.
La proposition de loi vise également à rendre le régime d'indemnisation plus protecteur pour les assurés.
Premièrement, elle allonge de deux à cinq ans le délai laissé aux assurés pour réclamer à leur assurance le règlement de l'indemnité qui leur est due. Le délai actuel de deux ans peut en effet s'avérer trop court pour que les sinistrés puissent engager la responsabilité contractuelle de leur assurance si les moyens mis en oeuvre pour réparer leur bien se révèlent insuffisants et que de nouveaux désordres apparaissent.
Deuxièmement, elle interdit toute modulation des franchises à la charge des assurés. Actuellement, le régime CatNat est assorti de franchises obligatoires, qui sont modulées en fonction du nombre de constatations de l'état de catastrophes naturelles intervenues pour le même risque au cours des cinq dernières années lorsque la commune concernée n'est pas couverte par un PPRN. Ces modulations pénalisent les sinistrés alors même qu'ils ne sont pas responsables du retard pris par les pouvoirs publics dans l'élaboration des PPRN, ce qu'ils vivent légitimement comme une injustice.
Troisièmement, pour remédier au problème des prises en charge insuffisantes et inefficaces qui peuvent être proposées aux sinistrés en vue de réparer leurs biens endommagés par un phénomène de sécheresse, les indemnisations dues à l'assuré « doivent garantir une réparation pérenne et durable, de nature à permettre un arrêt complet et total de désordres existants ».
Quatrièmement, enfin, la proposition de loi prévoit d'intégrer au sein de la garantie CatNat les frais de relogement d'urgence des personnes sinistrées pour une période limitée devant être définie par décret.
Par ailleurs, la proposition de loi vise à répondre à plusieurs préoccupations exprimées par les élus locaux.
Elle augmente tout d'abord de 18 à 24 mois le délai dont disposent les maires pour déposer une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, afin de tenir compte notamment du décalage qui peut exister entre le moment où un épisode de sécheresse survient et celui où les premiers désordres apparaissent, et qui conduit les sinistrés à saisir leurs élus tardivement.
En outre, elle donne la possibilité aux communes dont une demande de reconnaissance a été rejetée de soumettre une deuxième demande dès lors qu'elles sont en mesure de produire des données complémentaires résultant d'une étude de terrain. Une telle faculté contribuerait à une meilleure prise en compte des réalités locales et renforcerait l'acceptabilité des décisions de reconnaissance ou de non-reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Enfin, en vue de mieux accompagner les communes confrontées à une catastrophe naturelle, elle prévoit de créer, au sein de chaque département, une « cellule de soutien » composée d'élus locaux et de personnalités qualifiées.
Vous le voyez, ce texte comporte des dispositions attendues tant par les personnes sinistrées que par les élus. Je tiens à préciser que j'ai travaillé en liaison avec le rapporteur de la commission des finances, Jean-François Husson, pour arriver à une position d'équilibre sur ce texte. Les amendements que je vous présenterai dans un instant sont le fruit de ces échanges et visent, pour l'essentiel, à conforter et préciser les dispositions initiales de la proposition de loi.
M. Hervé Maurey , président . - Permettez-moi de vous féliciter, madame la rapporteure, pour la qualité de ce rapport.
M. Michel Vaspart . - Je félicite Nicole Bonnefoy en tant que rapporteure de la mission d'information et auteure de la proposition de loi. Au cours de la mission que j'ai eu l'honneur de présider pendant six mois, j'ai pu mesurer que les sinistrés de la sécheresse sont un peu les oubliés.
Je regrette vivement que notre commission n'ait pas été saisie sur le fond. Il y aura vraisemblablement des divergences de vues avec la commission des finances. J'appelle l'attention de tous mes collègues sur le travail réalisé pendant six mois par la mission d'information, qui était pluraliste. Comme cela a été rappelé, le rapport a été adopté à l'unanimité. Un débat en séance publique a été organisé sur les conclusions de la mission, à une heure extrêmement tardive, et nous avions rencontré à son issue des représentants de l'association « les oubliés de la canicule » qui étaient dans les tribunes.
Je le dis avec force, il n'est pas très convenable que la commission des finances recommence le travail que nous avons fait, car nous avons travaillé sérieusement avec tous les groupes politiques. Nous devons maintenir les positions que nous avons prises. Seule la proposition de mettre en place un crédit d'impôt est discutable, comme nous l'a fait remarquer, à juste raison, me semble-t-il, la commission des finances. En effet, seules les personnes imposables pourraient en bénéficier. Or sont confrontées aux plus grandes difficultés les personnes qui ont mis toutes leurs économies dans la construction de leur maison, laquelle ne vaut plus rien à cause des fissures, et qui ne sont pas reconnues comme étant en état de catastrophe naturelle. La plupart des régions de France sont concernées par ces drames.
Je vous prie de m'excuser d'être un peu long, mais tous ceux qui ont participé à cette mission ont été marqués par la légèreté avec laquelle la commission interministérielle définit les périmètres des catastrophes naturelles.
Mme
Nicole Bonnefoy
. - Cette proposition de loi résulte
d'un travail collectif, qui s'est déroulé sur six mois au cours
desquels nous avons pu examiner les différents aspects du
problème et rechercher des solutions
- certaines, nous le savons
bien, sont réglementaires, et c'est pourquoi nous attendons que le
Gouvernement prenne la main. Nous avons débattu en séance
plénière des conclusions de notre rapport, à des heures
trop tardives, cela a été dit. Les sinistrés qui ont
assisté à notre débat dans les tribunes ont, comme nous,
constaté que la ministre n'a guère repris nos propositions, en
dehors de l'annonce que Météo France allait se doter d'un super
calculateur capable de meilleures prévisions, et que le Gouvernement
allait demander un rapport d'information sur le fonds Barnier.
C'est la pierre d'achoppement avec la commission des finances : nous voulons rendre ce fonds aux sinistrés ; c'est indispensable à une véritable politique de prévention. Un euro de crédit de prévention, c'est sept euros d'économisés sur l'indemnisation, il faut en tenir compte : cela fait partie de la culture de la prévention que nous appelons de nos voeux. J'espère que nous trouverons en séance les moyens de faire reconnaître les travaux du Sénat, qui répondent aux attentes des élus et de nos compatriotes.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - Il y a le volet financier, certes, mais aussi les aspects administratifs : les élus et les sinistrés nous ont dit à quel point les dossiers de catastrophe naturelle sont complexes à monter ; il faut simplifier les procédures et aussi allonger les délais, car une catastrophe naturelle peut produire ses conséquences avec un décalage temporel important.
Mme Nadia Sollogoub . - À l'Assemblée nationale, une aide de 10 millions d'euros a été votée dans le cadre du projet de loi de finances en décembre pour la vallée de la Lys, c'est-à-dire pour le territoire... de Gérald Darmanin. Les habitants des autres territoires sinistrés ne comprennent pas ce traitement de faveur. Le Gouvernement en a profité pour annoncer qu'une mission d'étude serait lancée au début de cette année pour trouver des solutions pérennes en termes d'indemnisation et faire évoluer la réglementation actuelle : c'est exactement ce que nous avons fait.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - La secrétaire d'État ne manquera pas de nous l'opposer, alors que nous n'avons nul besoin d'attendre le résultat de nouveaux travaux puisque nous avons eu notre mission d'information.
J'irai présenter nos amendements demain en commission des finances. Le rapporteur, Jean-François Husson, m'a déjà fait comprendre que nous n'avons guère d'espoir à avoir - leur rejet en commission des finances du texte aura au moins l'avantage que nous pourrons discuter de nos propositions en séance plénière.
Nous avons avec nos collègues des finances un désaccord sur le fonds Barnier : ils proposent de porter le plafonnement de ses recettes de 137 à 180 millions d'euros alors que nous souhaitons un déplafonnement total.
Pour anticiper le rejet, je vous demanderai mandat de redéposer nos amendements en vue de la séance publique.
M. Hervé Maurey , président . - Je partage les regrets de Michel Vaspart sur le fait que nous n'ayons pas été saisis au fond, mais c'est la répartition classique, dès lors qu'il y a une dimension financière.
Mme Sollogoub nous apprend qu'une aide spécifique a été attribuée au territoire de Gérald Darmanin, et qu'on annonce une mission d'étude, comme si nous n'avions rien fait : le Gouvernement fait comme s'il devait partir d'une page blanche et ne fait même pas mine de s'intéresser à nos travaux, c'est tout bonnement insupportable.
EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LES ARTICLES POUR AVIS
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure pour avis . - Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le Sénat a adopté deux amendements identiques de nos collègues Nicole Bonnefoy et Michel Vaspart, supprimant plusieurs sous-plafonds de dépenses du fonds Barnier. Ces dispositions ont été conservées dans la loi promulguée, ce dont nous pouvons nous féliciter.
Mon amendement DEVDUR.1 en tire les conséquences et supprime les dispositions de l'article 1 er de la proposition de loi qui visent le même objectif.
L'amendement DEVDUR.1 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Mon amendement DEVDUR.2 supprime le sous-plafond de 5 millions d'euros applicable au financement des frais de démolition des locaux à usage d'habitation informels exposés à un risque naturel prévisible menaçant gravement des vies humaines dans les départements et régions d'outre-mer et des aides financières versées aux occupants de ces habitations, cette dépense du fonds Barnier ayant été prolongée jusqu'en 2024 par la loi de finances pour 2020.
L'amendement DEVDUR.2 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Mon amendement DEVDUR.3 précise que les études et travaux réalisés par les particuliers, lorsqu'ils ne sont pas rendus obligatoires par un PPRN, doivent, pour être éligibles au fonds Barnier, avoir pour effet de réduire la vulnérabilité de leurs biens à usage d'habitation ou de leurs biens professionnels aux risques naturels majeurs.
L'amendement DEVDUR.3 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Depuis les travaux de la mission d'information et le dépôt de la proposition de loi, un décret du 18 décembre 2019 a fusionné le Conseil de gestion du fonds de prévention des risques naturels majeurs avec le Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM), dont les missions ont été élargies.
Mon amendement DEVDUR.4 supprime les dispositions relatives au conseil de gestion du fonds Barnier et confie au nouveau conseil d'orientation issu de cette fusion le rôle d'assurer un pilotage stratégique du fonds et fixe un objectif pluriannuel de dépenses de ce fonds, conformément aux recommandations de la mission d'information sénatoriale.
L'amendement DEVDUR.4 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Cet article allonge de deux à cinq ans le délai de prescription laissé aux assurés pour réclamer à leur assurance le règlement de l'indemnisation qui leur est due en cas de dommages résultant de catastrophes naturelles.
Si cette prescription biennale est suffisante pour des dommages immédiats résultant d'aléas naturels comme les inondations, les séismes ou les avalanches, qui nécessitent des réparations urgentes, tel n'est pas forcément le cas des dommages résultant des phénomènes de sécheresse-réhydratation des sols, qui peuvent apparaître dans un temps plus long.
C'est pourquoi mon amendement DEVDUR.5 limite cet allongement du délai aux mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols.
L'amendement DEVDUR.5 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Plutôt que d'indiquer que les indemnisations versées aux assurés doivent garantir une réparation « pérenne et durable », une notion sujette à caution qui risquerait d'être source de contentieux, mon amendement DEVDUR.6 précise qu'elles doivent permettre un arrêt des désordres existants, en tenant compte de l'évolution de techniques de réparation. Les réparations réalisées à la suite d'un mouvement de terrain consécutif à un phénomène de sécheresse tiendront ainsi mieux compte des techniques disponibles, pour qu'elles soient le plus durable possible. C'est un amendement de compromis trouvé avec le rapporteur de la commission des finances, Jean-François Husson.
L'amendement DEVDUR.6 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Cet article intègre au sein de la garantie catastrophes naturelles, dite garantie CatNat, les frais de relogement d'urgence des personnes sinistrées.
Mon amendement DEVDUR.7 précise que cette prise en charge pourra être sollicitée lorsque le bien endommagé constitue la résidence principale du sinistré et que celle-ci est insalubre ou présente un danger pour la sécurité de ses occupants.
L'amendement DEVDUR.7 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Mon amendement DEVDUR.8 précise que le crédit d'impôt pour la prévention des aléas climatiques prévu à cet article pourra bénéficier aux propriétaires de biens d'habitation ou de bien utilisés dans le cadre d'activités de petites entreprises effectuant des études et travaux de prévention des risques naturels majeurs.
L'amendement DEVDUR.8 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS SUR LES ARTICLES DÉLÉGUÉS AU FOND
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - En lien avec les recommandations de la mission d'information, mon amendement COM-1 précise que la commission interministérielle CatNat doit comprendre au moins deux élus locaux pouvant participer aux délibérations avec voix consultative. Il supprime également la mention selon laquelle l'arrêté interministériel de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ne peut être pris que sur la base des travaux de cette commission. Il convient en effet de laisser la possibilité pour le Gouvernement, en cas d'urgence, de constater l'état de catastrophe naturelle sans que la commission interministérielle se soit réunie au préalable.
L'amendement COM-1 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Je vous propose également un amendement COM-2 rédactionnel.
L'amendement COM-2 est adopté.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Mon amendement COM-3 précise qu'en cas de refus de leur première demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle les communes disposent d'un délai de six mois pour présenter une nouvelle demande assortie d'éléments techniques complémentaires.
L'amendement COM-3 est adopté.
La commission proposera à la commission des finances d'adopter l'article 4 ainsi modifié.
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - Mon amendement COM-4 intègre les dispositions relatives aux cellules départementales de soutien aux maires au sein du code de l'environnement, et prévoit que ces cellules devront également comprendre des représentants de l'État.
L'amendement COM-4 est adopté.
La commission proposera à la commission des finances d'adopter l'article 5 ainsi modifié.
M. Michel Vaspart . - Il faudrait indiquer que la commission interministérielle comprend des représentants des collectivités territoriales, c'est-à-dire de l'Association des maires de France et l'Assemblée des départements de France a minima .
Mme Nelly Tocqueville , rapporteure . - C'est ce que prévoit mon amendement COM-1.
M. Hervé Maurey , président . - Nos amendements seront examinés demain par la commission des finances, à 10 heures.