B. DES MOYENS INSUFFISAMMENT CIBLÉS SUR CERTAINS BESOINS ESSENTIELS
1. La nécessaire remise à niveau du parc immobilier
La mission de la PJJ requiert des moyens immobiliers importants et de natures très variées : immeubles de bureau pour les directions déconcentrées, ateliers et salles de classe pour les activités de jour et d'insertion, locaux des établissements de placement. Les moyens consacrés à l'immobilier sont répartis en deux catégories de dépenses selon que le patrimoine immobilier utilisé par la PJJ appartient ou non à l'État.
Le tableau ci-après présente l'évolution des moyens alloués aux dépenses du propriétaire et aux dépenses de l'occupant entre 2017 et 2018 :
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en millions d'euros |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation 2017-2018 |
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AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Immobilier - Dépenses du propriétaire |
14,11 |
10,63 |
16,75 |
11,08 |
18,7% |
4,2% |
|
Immobilier - Dépenses de l'occupant |
43,85 |
34,92 |
50,87 |
37,13 |
16% |
6,3% |
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
Pour les opérations immobilières se rattachant au patrimoine immobilier dont la PJJ est propriétaire, on constate une relative stabilité entre les crédits de paiement ouverts par la LFI 2017 et le PLF 2018, mis à part les crédits nécessaires pour adapter les unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC) à la diversification des prises en charge.
14,3 millions d'euros d'AE seront consacrés en 2018 au lancement et à la programmation de nouveaux projets de rénovation et de réhabilitation , en particulier d'établissements de placement. Cependant, l'essentiel des CP (8,6 millions d'euros) sera consacré à la poursuite d'opérations initiées les années précédentes à Valence, Évreux, Niort et Béthune.
En ce qui concerne les dépenses au titre de locaux que la PJJ occupe sans en être propriétaire, le PLF 2018 intègre les coûts relatifs aux augmentations de surfaces dues aux renforts d'effectifs ainsi que les besoins récurrents pour l'entretien courant.
Le parc immobilier de la PJJ est très hétéroclite. Il présente la particularité de subir des dégradations volontaires nécessitant des réparations rapides et onéreuses. Un montant de 6 millions d'euros est donc mobilisé en 2018 pour donner de la réactivité face aux dégradations mais aussi pour programmer un entretien préventif des bâtiments. Si ce montant affiche la volonté de la PJJ d'enrayer la détérioration de ses locaux, il n'apparaît pas suffisant pour répondre aux besoins d'un parc immobilier dispersé et dégradé.
Les représentants syndicaux entendus par votre rapporteure ont insisté sur la nécessité d'une revalorisation sensible des moyens affectés à l'immobilier. Ils ont rappelé l'importance de disposer d'équipements adaptés aux missions confiées, singulièrement la mission éducative de la PJJ. Ils ont en outre souligné que la vétusté des locaux avait pour effet de rendre le recrutement mais surtout la fidélisation du personnel plus difficile, en particulier dans le secteur public.
Ainsi, l'effort consenti en fonctionnement et en investissement, s'il permettra de rénover certaines unités, ne semble pas à la hauteur des besoins. Comme l'a souligné la directrice de la PJJ lors de son audition, l'état de l'immobilier est très souvent corrélé au bon fonctionnement des unités éducatives qu'il accueille et doit donc faire l'objet d'une attention particulière.
Votre rapporteure salue malgré tout la croissance des crédits alloués à la politique immobilière de la PJJ en 2018. Elle note que celle-ci n'apparaît pas encore suffisante pour maintenir le patrimoine de la PJJ à niveau. L'optimisation de ce patrimoine, par l'aliénation des biens immobiliers qui ne lui sont plus nécessaires (15 % du parc immobilier remis à France Domaine entre 2009 et 2013), n'a pas entraîné une hausse conséquente des moyens alloués au patrimoine conservé. Cet effort d'adaptation des locaux pourrait être prolongé, afin de mieux concentrer les moyens et de se séparer des bâtiments inadaptés.
2. Une légère amélioration des relations financières avec le SAH
Partenaire historique de la PJJ, le secteur associatif habilité (SAH) a connu, à compter de 2008, une diminution importante de sa dotation budgétaire. Celle-ci est passée de 307 millions d'euros en 2008 à 223,9 millions d'euros en 2016. Cette évolution s'explique en partie par le recentrage des activités de la PJJ sur le secteur pénal, les services du SAH assurant auparavant plus de la moitié des mesures civiles confiées à la PJJ. La poursuite de cette tendance a eu pour effet, ainsi que le relevait notre collègue Cécile Cukierman dans son avis budgétaire portant sur le projet de loi de finances pour 2017, d'appauvrir le panel de mesures offertes aux magistrats.
Il convient donc de saluer le redressement, pour la deuxième année consécutive, des crédits alloués au SAH. L'enveloppe consacrée au SAH est ainsi de 230,94 millions d'euros, contre 229,24 millions en 2017, soit une hausse de 0,7 %.
Crédits affectés au secteur associatif habilité de 2012 à 2014
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CP |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
PLF 2018 |
|
LFI |
307 |
277,4 |
261 |
240 |
242,0 |
249,8 |
234,3 |
225,4 |
223,9 |
229,2 |
230,9 |
En millions d'euros
Source : commission des lois du Sénat sur la base des réponses au questionnaire budgétaire
Cependant, cette hausse apparaît limitée et n'apportera pas de marge de manoeuvre substantielle s'agissant de l'accompagnement et de la prise en charge des mineurs sous mandat judiciaire. Elle aura, en effet, principalement pour objet d'intégrer des dépenses liées aux personnels et notamment la progression de 1 % du glissement vieillesse technicité (GVT) ainsi que l'inflation, à hauteur de 1 %.
Si ces crédits devraient permettre de maintenir l'activité des structures à un niveau comparable à celui des années précédentes, ils ne tiennent pas suffisamment compte des difficultés rencontrées par le secteur associatif habilité dans la réalisation de ses missions. D'autant que l'évaluation des besoins est complexe, dans la mesure où les magistrats prennent leurs décisions indépendamment des considérations budgétaires, ce qui peut induire des écarts importants entre la prévision d'activité (déterminée par l'enveloppe disponible) et sa réalité en fin d'année.
En outre, parmi les 16,8 millions d'euros de crédits de paiement annulés en 2017 3 ( * ) sur le programme 182 « Protection judiciaires de la jeunesse », 10 millions relevaient du secteur associatif habilité conjoint (financé par l'État par les conseils départementaux). Ces éléments risquent de nuire à la relation partenariale avec le SAH, laquelle nécessiterait un dialogue renouvelé et des moyens substantiellement réévalués.
Votre rapporteure appelle donc à une hausse des moyens affectés au SAH, afin de poursuivre sur la voie de l'individualisation et de la diversification de la prise en charge des mineurs délinquants.
Le 30 janvier 2015, une charte d'engagements réciproques signée entre la DPJJ et les fédérations associatives (UNIOPSS, FN3S, CNAPE et Citoyens & justice) a formalisé les principes et valeurs fondamentaux structurant les relations entre le secteur public et le secteur associatif habilité. Une évaluation de l'impact de sa mise en oeuvre est prévue en 2018. Il conviendra en particulier de s'assurer de la qualité de la concertation entre les fédérations associatives et la DPJJ, au travers du cadre dessiné par la charte d'engagements réciproques.
3. Un budget de transition avant des évolutions plus ambitieuses
Après deux quinquennats marqués par des orientations opposées tant sur le plan budgétaire que sur celui de l'évolution des missions confiées, se pose la question de la direction à donner à la PJJ. Les choix budgétaires à venir devront répondre à ces interrogations. La loi de programmation quinquennale de la justice, annoncée pour 2018, sera l'occasion de tracer cette direction. Il est d'ores et déjà possible d'en deviner certains contours.
En effet, conformément à une promesse de campagne du Président de la République, M. Emmanuel Macron, la création de nouveaux centres éducatifs fermés (CEF) a été annoncée (voir infra ). Au nombre de vingt, ils relèveront pour cinq d'entre eux du secteur public et pour les quinze autres du secteur associatif. Lors de son audition par votre rapporteure, la directrice de la PJJ a confirmé que les premiers crédits seraient inscrits au budget pour 2019. La création de ces 20 nouveaux CEF sera échelonnée jusqu'en 2022.
Dans le même temps, Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, a fait de la « diversification des modes de prise en charge des mineurs délinquants » l'axe principal de la politique qu'elle souhaite inscrire dans la loi de programmation pour la justice.
Votre rapporteure sera donc attentive aux traductions budgétaires de ce double objectif, dont la mise en oeuvre concomitante ne lui semble pas assurée.
L'année 2018 constitue donc une année de transition. Les années à venir devront marquer une hausse des moyens et des effectifs, en lien avec la création des nouveaux CEF et la volonté de diversifier l'offre. Votre rapporteure a souhaité anticiper ces évolutions en évaluant les enjeux de la création des nouveaux CEF.
* 3 Par le décret n° 2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.