Projet de loi de finances pour 2018 : Juridictions administratives et juridictions financières

II. UN BUDGET INSUFFISANT AU REGARD DE LA MONTÉE EN PUISSANCE DES NOUVELLES MISSIONS DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » concerne la Cour des comptes et les dix-huit chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) ^{17 ( * )} . L'essentiel de l'activité de ces juridictions est constitué par le jugement des comptes publics, le contrôle des finances publiques, le contrôle de la gestion des administrations et organismes publics ainsi que l'évaluation des politiques publiques. À ces missions s'ajoutent l'assistance au Parlement et au Gouvernement, ainsi que l'information des citoyens et le suivi des recommandations formulées à l'occasion des contrôles.

Carte des chambres régionales et territoriales des comptes

Source : Cour des comptes

A. UN BUDGET EN LÉGÈRE AUGMENTATION QUI TRADUIT UNE VISION DE TRÈS COURT TERME DES BESOINS DES JURIDICTIONS

1. Une progression limitée des crédits...

Le montant des crédits alloués à la Cour des comptes et aux autres juridictions financières par le projet de loi de finances pour 2018 est en hausse de 1,9 % par rapport à l'année précédente (+ 0,5 % entre 2016 et 2017). Il s'élève à 218,1 millions d'euros en crédits de paiement.

Évolution des crédits du programme 164

« Cour des comptes et autres juridictions financières »

Titre et catégorie	Autorisations d'engagement				Crédits de paiement
	LFI 2017	PLF 2018	Progression	Progression	LFI 2017	PLF 2018	Progression	Progression
			(en millions d'euros)	(en %)			(en millions d'euros)	(en %)
TOTAL	219,3	219,5	+ 0,2	+ 0,1 %	214,1	218,1	+ 4,0	+ 1,9 %
Titre 2 - Dépenses de personnel	188,5	192,8	+ 4,3	+ 2,3 %	188,5	192,8	+ 4,3	+ 2,3 %
Autres titres	30,8	26,8	- 4,0	- 13,0 %	25,6	25,3	- 0,3	- 1,2 %
Dont titre 3 - Dépenses de fonctionnement	29,7	25,7	- 3,9	- 13,5 %	24,5	24,3	- 0,2	- 0,8 %
Dont titre 5 - Dépenses d'investissement	1,1	1,0	- 0,1	- 9,1 %	1,1	1,0	- 0,1	- 9,1 %
Dont titre 6 -Dépenses d'intervention	0,1	0,1	0,0	0,0 %	0,1	0,1	0,0	0,0 %

Source : commission des lois à partir des données
du projet annuel de performances 2018

Cette augmentation concerne principalement le titre 2 (dépenses de personnel), alors même que le plafond d'emplois reste stable à 1 840 ETPT (voir infra ). Elle s'explique notamment par :

- la poursuite de la politique de revalorisation des emplois et d'adaptation des compétences à l'évolution des juridictions financières ;

Évolution des catégories d'emplois du programme 164
(en ETPT)

Catégorie d'emplois	Plafond autorisé 2014	Plafond autorisé 2015	Plafond autorisé pour 2016	Plafond autorisé pour 2017	Plafond demandé pour 2018	Variation 2017/2018
Catégories A + et A	1 200	1 263	1 275	1 285	1 295	+ 10
Catégorie B	350	317	311	305	303	- 2
Catégorie C	290	260	254	250	242	- 8
TOTAL	1 840	1 840	1 840	1 840	1 840	0

Source : services de la Cour des comptes

- la réforme du régime indemnitaire des magistrats financiers qui vise à renforcer la modulation des primes afin de mieux prendre en compte, dans la rémunération, l'investissement professionnel et la qualité des travaux rendus ;

- la poursuite de la mise en oeuvre du protocole interministériel relatif aux « parcours professionnels, carrières et rémunérations » ;

- la revalorisation de l'indemnité mensuelle de technicité ^{18 ( * )} .

Les dispositions visant à fluidifier le déroulement des carrières
au sein de la Cour des comptes

Pour la Cour des comptes, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a créé deux nouveaux emplois de conseiller référendaire chaque année : tout d'abord, un rapporteur extérieur en fonction à la Cour depuis plus de trois ans est désormais nommé chaque année conseiller référendaire, après examen des candidatures par une commission ; en outre, le nombre de magistrats de CRTC pouvant être nommés dans le grade de conseiller référendaire à la Cour a été porté de 1 à 2 par an.

Ces modifications, appliquées depuis 2017, ont pour objet de rééquilibrer le corps des magistrats de la Cour et de renforcer ses effectifs du milieu de carrière.

Cependant, plusieurs personnes rencontrées par votre rapporteur ont estimé que ces mesures étaient insuffisantes pour répondre à la problématique de « pyramide des âges inversée » qui touche les effectifs de la Cour des comptes.

Ce phénomène serait lié à la répartition actuelle des recrutements au tour extérieur qui représentent plus de postes de conseillers maîtres que de postes de conseillers référendaires, entraînant par là même un blocage de l'avancement des conseillers référendaires et un vieillissement du corps.

Pour résoudre ce problème, votre rapporteur estime qu'une réflexion devrait être engagée pour inverser la proportion des recrutements au tour extérieur de conseillers maîtres et de conseillers référendaires .

Hors titre 2, les crédits de paiement diminuent de 1,2 % en raison d'économies sur les loyers des chambres régionales des comptes, à la suite de la réforme territoriale et de la révision des conventions d'utilisation en 2015.

Selon le Premier président de la Cour des comptes, entendu par votre rapporteur, le niveau des crédits de fonctionnement des juridictions financières est critique, dans un contexte où toutes les économies possibles de fonctionnement ont d'ores et déjà été réalisées par les juridictions.

Il a par ailleurs rappelé que le budget alloué au programme 164 ne prenait pas en compte le programme immobilier de la Cour, car celle-ci finance ses travaux avec les recettes des missions de commissariat aux comptes qu'elle réalise à l'international, auprès de l'UNESCO ou du programme alimentaire mondial par exemple, qui représentent un flux annuel d'environ 600 000 euros.

Enfin, de même que les années précédentes, les conditions d'exécution du présent programme sont relativement favorables. En effet, pour garantir l'indépendance de la Cour des comptes, aucune mise en réserve de précaution en début de gestion n'affecte les crédits ouverts au titre du programme 164.

De même, les mesures d'annulation des crédits ouverts en loi de finances initiale doivent recueillir l'accord préalable de la Cour. Ainsi, en 2016, le budget du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » a connu des annulations de crédits à hauteur de 6,85 millions d'euros en autorisations d'engagement (contre 2,75 millions d'euros l'année précédente) et 7,35 millions d'euros en crédits de paiement (contre 3,35 millions d'euros en 2015), dont 4,33 millions d'euros sur le titre 2. Au cours de l'année 2017, le programme a fait l'objet d'une annulation de crédits d'un montant de 5 millions d'euros en autorisations d'engagement et d'un million d'euros en crédits de paiement (uniquement hors titre 2).

2. ...qui permet seulement d'atteindre le plafond d'emplois stabilisé depuis 2010

En 2016, alors que le plafond était fixé à 1 840 ETPT, seuls 1 727 ETPT ont été employés. Cette situation résulte du gel des recrutements intervenu en 2015 , dans la perspective de la réforme de la carte des juridictions financières, afin de favoriser le reclassement des agents concernés.

Prévision et exécution des dépenses du titre 2 pour 2016

	LFI 2016	Exécution 2016	Taux de réalisation
Titre 2 en millions d'euros	185,6	180,4	97 %
Plafond d'emplois en ETPT	1 840	1 727	94 %

Source : services de la Cour des comptes

Pour l'exercice 2017, le taux d'exécution prévisionnel des crédits du titre 2 devrait dépasser 99 % en raison du rattrapage durant l'exercice 2017 des recrutements non réalisés en 2015 et 2016.

Comme l'a indiqué le Premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, lors de son audition par votre rapporteur, l'augmentation des crédits du titre 2 dans le projet de loi de finances pour 2018 vise seulement à permettre de payer les personnes recrutées au cours de l'exercice 2017 , dans la limite du plafond d'emplois. Aucun recrutement supplémentaire ne sera possible dans l'enveloppe allouée, alors même que les juridictions financières font face à une augmentation continue de leur charge d'activité.

Si le budget 2018, dans la continuité des exercices précédents, permet encore aux juridictions, certes avec difficultés, de remplir leurs fonctions, à terme, avec la montée en puissance potentielle des nouvelles missions confiées, elles pourraient se trouver dans l'impossibilité de fonctionner correctement. Or, ce regard extérieur de l'institution suprême de contrôle est important pour le fonctionnement démocratique de nos institutions.

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* ¹⁷ 13 chambres régionales des comptes et 5 chambres territoriales des comptes situées outre-mer.

* ¹⁸ En application de l'arrêté du 10 mai 2017 fixant le montant de l'indemnité mensuelle de technicité des magistrats et fonctionnaires des juridictions financières.