B. LE PORT ET APRÈS... DÉVELOPPER LE TRANSPORT DES MARCHANDISES EN PROVENANCE ET À DESTINATION DES PORTS
Malgré sa façade maritime exceptionnelle, la France reste un acteur de second rang du transport maritime . Un chiffre, rappelé par le Président de la République, François Hollande, lors des Assises de la Mer de novembre 2016 en témoigne : « un conteneur sur deux à destination de la France ne passe pas par un de nos ports ». Or, le développement du trafic de marchandises dans les grands ports maritimes est essentiellement lié à la mise en place d'une desserte fiable et efficace de ces derniers et de l'hinterland . D'ailleurs, votre rapporteur rappelait déjà lors des débats sur le projet de réforme portuaire de 2008, cet adage des professionnels du secteur, selon lequel « la bataille maritime se gagne à terre » . En effet, la compétitivité des ports s'apprécie au regard du cumul de plusieurs critères :
- l'offre maritime ;
- les performances du port, notamment de ses équipements, l'efficacité des entreprises de manutention et la situation sociale ;
- l'offre logistique ;
- la qualité et le coût des dessertes terrestres.
1. La desserte de l'hinterland : un recours encore privilégié à la filière routière
La réforme portuaire de 2008 et le plan de relance des ports devaient permettre une amélioration des dessertes routières, fluviales et ferroviaires. La stratégie nationale portuaire allait même plus loin, puisque l'un de ses objectifs était de rendre les modes massifiés plus compétitifs pour développer le report modal, et notamment doubler la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports. Or, force est de constater que la route en France reste le moyen privilégié de transport des marchandises arrivées par voie maritime. L'une des explications peut se trouver dans le fait que, depuis 2013, et malgré une volonté affichée du Gouvernement de promouvoir le fret, l'État ne verse pas la totalité des montants de la « compensation fret » « par laquelle l'État finance une partie du coût direct d'utilisation imputable au fret pour éviter aux entreprises de subir une hausse élevée des péages qui les détournerait de ce mode de transport » 4 ( * ) . Le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer a toutefois indiqué à votre rapporteur lors de son audition dans le cadre du présent avis budgétaire que l'État tiendra ses engagements sur ce point en 2018.
En ce qui concerne le mode fluvial qui avait cru en 2008, ce dernier connaît une baisse continue depuis 2015 . Le niveau d'acheminement à destination ou en provenance des ports est ainsi revenu à son niveau de 2007, soit 10 % des marchandises (hors celles transportées par oléoducs et gazoducs). Votre rapporteur ne peut que constater l'absence d'effets sur la part de marché de ce mode de transport, malgré les plans de relance, la stratégie nationale portuaire, et les autres engagements de l'État en ce sens. Lors de son audition par votre rapporteur, Voies navigables de France (VNF) a notamment souligné que la question de la fiabilité de ce mode de transport se posait. Ainsi, plusieurs chargeurs sur l'axe Seine préfèrent avoir recours à un transport routier, plutôt qu'au fluvial, en raison de l'état critique de l'écluse de Méricourt. Il y a en effet un risque qu'elle se mette en panne. Si, d'importants travaux sont prévus pour la moderniser, de manière générale, pour VNF, un investissement supplémentaire annuel de 100 millions d'euros pendant 10 ans serait nécessaire pour sécuriser et régénérer l'ensemble des aménagements fluviaux , afin de permettre un report modal significatif. La régularité des départs est également importante. En effet, une marchandise arrivée par camion peut poursuivre son acheminement immédiatement. En outre, le transport fluvial doit être suffisamment régulier et significatif pour pouvoir offrir la même prestation. Le port de Fos, comme la plupart des ports, donne la priorité au déchargement et chargement des navires maritimes sur les navires fluviaux. Dès lors le chargement d'un navire fluvial peut être retardé, réduisant ainsi le nombre de rotations qu'il peut faire en une semaine . Cela à des conséquences importantes sur une filière à l'équilibre budgétaire fragile . D'ailleurs, un opérateur a décidé de supprimer un de ses bateaux, pour des raisons financières. En conséquence, certains jours, aucun bateau ne circule entre Fos et Lyon. Aussi, une marchandise arrivant en retard dans le port maritime de Fos et ratant la correspondance avec la navette fluviale pour Lyon, se retrouvera bloquer au port pendant plus de vingt-quatre heures. Or, rien n'est pire pour un transporteur que de savoir sa marchandise bloquée dans un port. Il risque de décider, pour prévenir tout risque de blocage, de recourir directement au transport routier, entraînant ainsi une diminution du transport fluvial, et par conséquent la suppression d'une liaison fluviale supplémentaire.
Le bilan du fret ferroviaire est plus décevant encore. La part de marché du mode ferroviaire continue à diminuer en 2016 à moins de 12 %, et fait suite à la baisse déjà constatée entre 2011 et 2012 (-2,5 points par rapport à 2011). Élisabeth Borne, Ministre des Transports a ainsi souligné devant votre commission qu'aujourd'hui, « on ne sait pas tracer un sillon qui traverse notre territoire de façon satisfaisante ». Votre rapporteur ne détaillera pas ici l'état du fret ferroviaire français qui fait l'objet d'une analyse par notre collègue Gérard Cornu, dans le cadre de son avis budgétaire. Il souhaite toutefois rappeler un chiffre symbolique qui lui a été transmis, lors de son audition, par Jean-Michel Genestier, Directeur général adjoint de SNCF Logistics : « aujourd'hui, sur un trajet de 1 000 km, 98,5 % des camions arrivent à l'heure prévue, à un quart d'heure près. Pour le fret ferroviaire, 70 % des trains arrivent à l'heure prévue, à la demi-journée près . »
Votre rapporteur insiste ainsi sur la nécessité d'une fiabilité et d'une qualité du transport que les chargeurs sont en droit d'attendre.
Au contraire, sur la même période, la part du marché routier progresse de plus de cinq points depuis 2007, pour atteindre en 2016 78,1 % des marchandises hors celles transportées par oléoducs et gazoducs.
Les chiffres fournis par l'administration permettent de constater une différence majeure avec l'Allemagne. En effet, d'après la stratégie nationale portuaire allemande, les pré et post acheminements portuaires dans ce pays se faisaient à 29 % par le mode ferroviaire et 37 % par le mode fluvial en 2010. Le tonnage de marchandises transportées par mode routier devait croître entre 2011 et 2013 de 17 %, celui du mode ferroviaire de 24 % sur la même période, et de 20 % pour le mode fluvial.
La situation est également très variable selon les ports . Ainsi, Dunkerque est le port dans lequel la part modale non routière est la plus élevée : elle atteint presque 50 %. Au contraire, cette part est inférieure à 10 % dans les ports de Bordeaux et Nantes.
Source : questionnaire budgétaire
La forte part du modal non-routier à Dunkerque s'explique par l'existence d'un réseau ferré portuaire, constitué de plus de 200 km de voies permettant de desservir l'ensemble des terminaux portuaires. À l'opposé, le port de La Rochelle n'est que peu propice au report modal : en effet, l'activité de ce port repose sur des trafics essentiellement à rayonnement régional, pour lesquels l'emploi de moyens massifiés de pré ou post acheminement est moins pertinent. Toutefois, ce port, qui ne dispose pas d'accès fluvial, mène depuis quelques années une politique active en matière de développement ferroviaire. L'augmentation de la part modale de trafic non-routier en témoigne.
2. Des investissements trop limités
Comme le souligne le document de politique transversale relatif à la politique maritime, « les GPM sont situés à l'interface de routes maritimes et de réseaux de transports multimodaux, au coeur de la chaîne logistique d'approvisionnement des territoires. Dans ce contexte géographique, la desserte ferroviaire et fluviale des ports est essentielle pour assurer la compétitivité des ports français face à leurs concurrents européens » .
Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur le développement du multimodal en France et les investissements faits pour des alternatifs aux transports maritimes. Comme il le notait dans le rapport sur l'attractivité maritime et portuaire des ports de l'axe Seine, coécrit avec notre collègue députée Valérie Fourneyron, « sur la période 2006-2014, les ports maritimes de la Seine, Le Havre et Rouen, ont investi 740 millions d'euros. Pendant la même période, les ports concurrents de Belgique ont réalisé 1,28 milliard d'euros d'investissements subventionnés à 100 % par le gouvernement flamand ». Enfin, votre rapporteur rappellera la construction aux Pays-Bas de la ligne ferroviaire de 150 kilomètres de long, et intégralement dédiée au transport de marchandises - dite Betwuteroute. Elle a été financée en partie par l'État allemand et relie depuis 2007 le port de Rotterdam à la frontière germano-hollandaise.
Le tableau ci-après reprend les opérations d'investissement en cours dans les grands ports maritimes, financés principalement dans le cadre des CPER 2015-2020. La plupart de ces opérations sont presque toutes inférieures à 20 millions d'euros , seuil à partir duquel elles sont prises en comptabilisation par l'indicateur « écart entre les réalisations et les prévisions de coûts pour les opérations mises en service » du projet annuel de performance du programme 203. La dernière grande réalisation reste la plateforme multimodale du port du Havre en 2015 (part de l'État : 136 millions d'euros).
Or, comme le soulignait le Premier ministre lors des Assises de l'économie de la mer de 2017, il est nécessaire « d'améliorer la fluidité du passage portuaire. [...] les ports ont besoin de la mer. Ils ont aussi besoin de la terre, plus précisément du rail et des fleuves ».
Votre rapporteur se réjouit de l'augmentation du budget de l'AFITF en 2018. Toutefois, ce budget reste insuffisant pour répondre à l'ensemble des besoins en matière d'infrastructures . Votre rapporteur a d'ailleurs été surpris d'apprendre, à l'occasion de l'audition de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, que l'AFITF ne perçoit pas la totalité des centimes additionnels sur la TICPE pourtant votés en compensation de l'abandon de l'écotaxe. Ainsi, seul deux-tiers des sommes collectées sont versés à l'AFITF, le reste va au budget général de l'État : en effet, les centimes additionnels ne sont pas une taxe affectée à l'AFITF.
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Port |
Principales opérations en cours en 2017 dans les grands ports maritimes français (part État à engager) |
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Dunkerque |
Terminal des Flandres (20M€) |
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Le Havre |
Réhabilitation du terminal croisière (12 M€) Modernisation des écluses Tancarville (15 M€) et François 1 er (13,3 M€) |
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Rouen |
Amélioration des accès nautiques (23,5 M€ dans le CPER précédent +50 M€) Reconversion du site ex-Pétroplus (20 M€) Aménagement de la plateforme logistique RVSL Amont (14,5 M€) |
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Nantes Saint-Nazaire |
Hub logistique (2,9M€) Restructuration du site industriel de Saint-Nazaire (3,4 M€) |
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La Rochelle |
Poursuite de la modernisation du réseau ferroviaire portuaire (1M€) Démarrage du développement du terminal chef de baie (5 M€) |
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Bordeaux |
Amélioration des accès nautiques (12M€) Développement des filières industrielles (15,6M€) |
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Marseille |
Réorganisation des terminaux passagers (14M€) Aménagement du pôle Corde-Maghreb (7M€) |
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Guadeloupe |
Grand projet de port (6M€) |
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Martinique |
Extension de la pointe des Grives (2,5M€) Modernisation des terminaux (7,3M€) Développement logistique et transition énergétiques (2M€) |
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Guyane |
Modernisation des terre-pleins et de l'outillage (3M€) |
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La Réunion |
Extension du port Est (3M€) |
Source : Programme annuel de performance - programme 203
Conscients de l'importance du multimodal et de la desserte de l'hinterland, les grands ports maritimes français ont entrepris des travaux de modernisation, notamment en matière de desserte ferroviaire. En effet, l'article 9 de la loi du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire permet aux ports de devenir propriétaires des voies ferrées portuaires , ainsi que de leurs équipements et accessoires, situés à l'intérieur de leur circonscription ou dans leurs limites administratives, et participant à la desserte de la zone portuaire, à l'exception des installations terminales.
Le port de Dunkerque a engagé un programme d'amélioration de son accessibilité ferroviaire, dans le cadre du contrat de projet État-région. Le barreau de Saint-Georges a été électrifié améliorant l'accès aux embranchements du Port Ouest. En outre, de manière concomitante, SNCF Réseau a entrepris la remise à niveau et l'électrification de la voie Calais Dunkerque. De nouveaux projets sont à l'étude, notamment une liaison directe vers Calais et le tunnel sous la Manche depuis les terminaux du port Ouest. Des travaux ont également été menés sur la desserte fluviale de ce port, afin de trouver une solution pérenne au surcoût de manutention fluvial . Ce dernier n'est plus désormais supporté par les seuls opérateurs fluviaux, mais lissés auprès de l'ensemble des armateurs.
En ce qui concerne le GPM de Nantes/Saint-Nazaire , un projet d'offres de services fluvial sur l'estuaire de la Loire a été initié en 2013. Nantes Métropole, Saint Nazaire agglomération et le port de Nantes Saint Nazaire ont constitué un groupement de commande visant à désigner un opérateur. Le futur service, dénommé Flexiloire sera opérationnel à partir de janvier 2018. En outre, le port de Saint-Nazaire a engagé des travaux pour améliorer sa desserte ferroviaire, en créant de nouveaux embranchements. Par ailleurs, il est entré au capital de l'opérateur ferroviaire du port de La Rochelle , permettant de le rendre plus compétitif. Ce port a d'ailleurs réalisé d'importants travaux pour améliorer sa desserte ferroviaire (12 millions d'euros).
Le port de Marseille , pour sa part, a entrepris l'aménagement du terminal de transport combiné de Mourepiane, afin de renforcer la desserte ferroviaire des bassins Est et ainsi favoriser l'exploitation du terminal à conteneurs. Une deuxième et troisième phases de travaux sont déjà prévues pour améliorer les accès ferroviaires aux bassins Est et Ouest.
3. Se préparer à l'ouverture de nouvelles voies de passage
Comme votre rapporteur le soulignait dans l'avis budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2017, la fréquentation des routes maritimes mondiales répond aux évolutions du commerce mondial. L'année 2016 a été marquée par l'ouverture du 3 ème jeu d'écluses du canal de Panama, permettant le passage de navires de très grande taille. Dès lors, les investissements sont importants pour permettre aux ports de se développer et d'être prêts à accueillir ces nouveaux bateaux. D'ailleurs, l'un des enjeux des GPM de Guadeloupe et de Martinique, était de profiter de cet élargissement du canal de Panama. Des travaux de modernisation des infrastructures portuaires sont donc nécessaires, notamment pour accueillir les navires « néo-panamax ». Sur ce point, une partie des travaux de modernisation des infrastructures portuaires permettant aux ports de Guadeloupe et de Martinique , de profiter de l'ouverture du 3 ème jeu d'écluses du canal de Panama, s'est achevée. L'un des principaux enjeux pour 2018, concernant les Antilles, consiste à conforter la hausse du trafic de transbordement de conteneurs, ce qui nécessite de poursuivre les travaux de modernisation.
En France métropolitaine, les ports des façades Manche/Mer du Nord et atlantique doivent se préparer dès à présent à l'ouverture du canal Seine-Nord Europe . Comme le soulignait le Premier ministre lors des Assises de l'économie de la mer, au sujet de cet ouvrage, « l'important, c'est d'en faire un succès pour nos ports, pour nos fleuves et pour nos territoires ». En effet, si cette construction représente une opportunité pour permettre aux marchandises en provenance ou en partance des ports français de Dunkerque, Rouen, et Le Havre en reliant plus facilement l'Ile-de-France, le Nord de la France et au-delà l'Europe centrale, elle peut également constituer un risque dans la mesure où, en l'absence de toute anticipation, il facilitera le transit des marchandises entre ces régions et les ports allemands et néerlandais. Au final, sans anticipation de la part des ports français et de l'État, l'ouverture du canal Seine-Nord Europe pourrait se traduire par une baisse de trafic dans les ports français des façades Manche/Mer du Nord et Atlantique.
À ce titre, le GIE HAROPA, regroupant les ports du Havre, de Rouen et Paris a engagé une démarche avec SNCF Réseau, afin de mieux comprendre les potentialités des différents trafics (combinés, céréales,...) et d'étudier les capacités du réseau ferré. En outre, le Grand port du Havre poursuit la modernisation de son réseau ferré portuaire. Un faisceau de soutien à Port 2000, apte à recevoir des trains de grande longueur, ainsi qu'une modernisation des voies et équipement ont également été financés. De même, le port de Rouen, dans le cadre du CPER 2007-2017, a procédé à une modernisation et un agrandissement de son réseau portuaire. Ces actions doivent être consolidées dans le cadre du CPER 2015-2020.
Toutefois, l'amélioration des seules lignes ferroviaires portuaires n'aura que peu d'effets, si, la desserte ferroviaire n'est pas assurée une fois sortie du port. Votre rapporteur ne peut que souligner la détérioration des réseaux existants, comme l'a rappelé notre collègue Gérard Cornu dans l'avis budgétaire consacré au transport ferroviaire. C'est la raison pour laquelle, il salue la déclaration d'utilité publique de la modernisation et l'électrification de la ligne Serqueux-Gisors, avec une mise en service prévue pour mi-2020. En effet, l'itinéraire Le Havre-Rouen-Paris - sur lequel circulent près de 180 trains en direction des ports - ne permet pas l'absorption de trains supplémentaires. Le trajet via Serqueux-Gisors - sur une ligne modernisée - permettrait de conserver un temps de parcours sensiblement similaire à celui de la ligne historique, et de réduire d'une demi-journée à une journée, en contournant les noeuds ferroviaires de Rouen et de Mantes-la-Jolie. Pour la chambre de commerce et d'industrie de Normandie, cette ligne pourrait à terme « permettre de nouvelles opportunités de dessertes vers le Nord et l'Est via Amiens/Lille, Metz/Mannheim et Strasbourg », avec potentiellement « une redistribution des flux et un basculement du taux d'approvisionnement de Paris, aujourd'hui favorable au port d'Anvers, au profit des ports de la vallée de la Seine ».
En outre, ces grands ports français sont engagés depuis plusieurs années dans une amélioration de l'accès fluvial.
Ainsi, à Rouen , des travaux ont été entrepris afin d'approfondir le chenal, et permettre d'ici 2018 l'accueil des vraquiers de nouvelles générations dans des meilleures conditions de sécurité. D'autres travaux en cours - 180 millions d'euros cofinancés par l'Union européenne, l'État et la région via le CPER, la métropole Rouen Normandie et le Port de Rouen - , visent à augmenter les créneaux horaires et les tirants d'eau, permettant ainsi un gain de temps d'une à deux heures.
Le GPM du Havre et le GIE HAROPA entreprennent une modernisation des écluses François 1 er , permettant l'accès à la zone industrielle portuaire du Havre, et de Tancarville, point de passage obligé pour le trafic fluvial en provenance ou à destination du port du Havre. Échelonnés sur la période 2014-2019, ces travaux doivent permettre une modernisation des différentes portes et un renforcement de leur fiabilité. Les travaux, estimés à 15 millions d'euros, sont cofinancés par l'État et la région. En outre, votre rapporteur réaffirme son engagement depuis de nombreuses années pour la création de la « chatière », permettant un accès fluvial direct à Port 2000 - le port à conteneurs du Havre accessible depuis la mer. En 2015, les deux tiers des conteneurs du port du Havre ont transité par les terminaux de Port 2000.
La DGITM a indiqué lors de son audition, à votre rapporteur, le travail en cours au sein de l'AFITF afin de revoir la réglementation applicable aux barges fluviales . Il s'agirait ainsi de les autoriser à passer en zone maritime, de manière constante - aujourd'hui, elles peuvent seulement le faire, si elles ont obtenu une autorisation dérogatoire et temporaire. Selon la DGITM, cette solution permettrait, 99 % du temps, un approvisionnement direct sur les barges - le pourcentage restant étant dû aux jours où la houle est trop forte. Pour votre rapporteur, il ne peut s'agir que d'une solution temporaire, en attente de la construction de la chatière.
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« La chatière » du Port du Havre Il s'agit de créer une nouvelle digue entre la digue sud du port historique et la digue nord du site Port 2000, afin de permettre à tout type de bateaux fluviaux d'accéder aux terminaux, indépendamment des conditions météorologiques. Une étude préliminaire a été lancée en 2013, afin de vérifier la faisabilité de cette opération et réfléchir à la trajectoire de cette dernière, ainsi qu'aux impacts socio-économiques d'un tel ouvrage. Une deuxième étude portant sur les aspects techniques, environnementaux et socio-économiques est actuellement en cours. Les premiers résultats doivent être connus pour la fin 2017. Elle a été cofinancée par l'Union européenne, l'État et la région. Le montant de l'investissement nécessaire pour réaliser cet ouvrage est estimé à 100 millions d'euros. Source : CCI de Normandie |
Enfin, pour fluidifier le transport de marchandises dans la zone portuaire, un terminal multimodal a été construit en 2013. L'exploitant de ce dernier a toutefois rencontré un certain nombre de problèmes financiers. Le GPM du Havre a dû devenir propriétaire de la plateforme multimodale, en contradiction avec la réforme portuaire de 2008. Si l'année 2016 correspond à une mise effective en activité de cette plateforme, cette dernière est loin d'avoir atteint sa capacité de traitement des conteneurs. Ainsi, le GPM du Havre espère traiter via cette plateforme 80 000 conteneurs par an en 2017, contre 200 000 à 300 000 par an prévus au début du projet.
* 4 Avis budgétaire n° 145 (2016-2017) sur le projet de loi de finances pour 2017, transports ferroviaires, collectifs et fluviaux, Louis Nègre, déposé le 24 novembre 2016.