II. UN SECTEUR EN PROIE À DIVERSES INQUIÉTUDES
A. DES INTERROGATIONS SUR LE DEVENIR DU SOUTIEN PUBLIC
1. Les craintes liées à la baisse des subventions croisées
L'une des principales inquiétudes concerne le retrait des collectivités territoriales dans le financement de la culture , compte tenu de leur poids jusqu'alors en la matière.
En 2015, les collectivités territoriales, tous échelons confondus, ont pris en charge 70 % des dépenses culturelles en lien avec la création , soit 796 millions d'euros sur un total de dépenses publiques évalué à 1,14 milliards d'euros. Leur contribution est déterminante pour la mise en place des résidences, l'organisation des festivals ou le fonctionnement des différentes structures culturelles, qu'elles soient ou non labellisées, comme l'illustre le tableau ci-dessous.
Parmi les collectivités territoriales, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale financent près de la moitié des dépenses, puisque leur part s'élevait respectivement à 31 % et à 12 % en 2015. Viennent ensuite les régions, avec une prise en charge de 18 % en 2015, puis les départements, avec une part de 9 % en 2015.
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La répartition du soutien à la création de l'État et des collectivités territoriales entre les différentes disciplines artistiques Les données disponibles concernant l'année 2015 révèlent que les crédits des collectivités territoriales s'orientent en premier lieu vers la musique, qui concentre 35 % des crédits, tandis que les crédits de l'État se dirigent d'abord vers le théâtre, qui obtient 31 % des crédits. Dans les deux cas, les actions pluridisciplinaires, qui correspondent aux scènes nationales, aux festivals, aux scènes conventionnées et aux autres lieux pluridisciplinaires, arrivent en deuxième position. Le graphique ci-dessous fait apparaître la répartition des crédits de l'État et des collectivités territoriales entre les disciplines artistiques en 2015 :
Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
La tendance des collectivités territoriales au désengagement , observée depuis plusieurs années, constitue une préoccupation majeure des acteurs de la création, compte tenu des conséquences, parfois immédiates, qu'elle peut avoir sur le fonctionnement des équipements culturels et des projets développés. En germe dans les départements depuis 2008, elle touche désormais les autres échelons de collectivités territoriales. Ce désengagement a été une nouvelle fois confirmé par l'Observatoire des politiques culturelles, dans sa note de conjoncture portant sur les dépenses culturelles des collectivités territoriales (2015-2017), réalisée en collaboration avec le département des études, de la prospective et des statistiques du ministère de la culture. Même si certaines collectivités résistent à ce mouvement, l'enquête évoque un « affaiblissement de l'effort public territorial », avec une baisse des crédits consacrés à la culture de l'ordre de - 4 % pour les régions, de - 5 % pour les départements et de - 7 % pour les grandes villes entre 2015 et 2016. Elle souligne également que les domaines qui auraient le plus marqué le pas sont ceux concernés par le programme 131 , à savoir le spectacle vivant et la création artistique d'une part, et les festivals et évènements d'autre part. La note avance deux motifs pour justifier ces évolutions : d'une part, la baisse des dotations de l'État aux collectivités territoriales et, d'autre part, l'affaissement de l'ambition politique dans ce domaine , avec l'impression assez globale que « la culture n'a plus la même évidence dans les politiques territoriales ».
Si la baisse des dotations de l'État apparaît relativement irréversible, le développement du conventionnement constitue un enjeu essentiel pour préserver le soutien de l'État et des collectivités territoriales .
Ce peut être l'un des intérêts des contrats d'objectifs et de moyens des structures labellisées puisqu'ils peuvent porter sur une période pouvant aller jusqu'à quatre ans, apportant ainsi des gages de la préservation du soutien de l'État et, éventuellement, de la collectivité territoriale partenaire pendant cette période. Les autres structures ne sont pas en reste avec la possibilité de pouvoir désormais conclure avec l'État des conventions pluriannuelles d'une durée maximale de cinq ans pour la mise en oeuvre de leur programme.
Dépenses culturelles des collectivités territoriales en euros par habitant en 2014
Source : Atlas régional de la culture 2017, Département des études, de la prospective et des statistiques, ministère de la culture
La volonté de sanctuariser les budgets consacrés à la culture a été à l'origine de la création des pactes culturels . Leur mise en place, fin 2014, s'est imposée pour combattre la tentation des villes de réduire le montant des crédits qu'elles allouent à la culture. Ils sont conclus pour une durée de trois ans par l'État et une ville ou une intercommunalité sur la base d'un engagement respectif à maintenir le niveau de leurs subventions pendant cette période. D'après les chiffres communiqués à votre rapporteure pour avis, 76 pactes culturels avaient été signés à la fin du mois de juillet dernier, permettant de préserver 438 millions d'euros de dépenses annuelles des collectivités, pour un engagement de l'État à hauteur de 132 millions d'euros.
L'invention de nouvelles modalités de contractualisation et de partenariat reste, quoi qu'il en soit, indispensable pour l'avenir de la création artistique dans notre pays. Votre rapporteure pour avis a été informée qu'une réflexion serait actuellement conduite au sein du ministère chargé de la culture pour renouveler les modalités de la contractualisation avec les collectivités territoriales , dans l'optique, notamment, de proposer un dispositif adapté aux spécificités des régions, des départements et des métropoles.
Compte tenu du rôle central qu'elles jouent en matière culturelle, les collectivités territoriales sont elles aussi dans l'attente d'une remise à plat de leur partenariat avec l'État. De nombreux projets mis en place par les collectivités territoriales correspondent aux objectifs définis par le ministère de la culture en matière d'éducation artistique et culturelle. L'efficacité plaide pour que ces projets existants, qui remplissent les objectifs de la politique culturelle définis dans le cadre de la loi de finances, soient prioritairement soutenus, plutôt que de nouveaux projets soient développés sur la base des priorités édictées.
L'inscription du soutien dans la durée est un enjeu essentiel pour les acteurs de la création , compte tenu des contraintes liées à la programmation, qui nécessite de sécuriser les projets pour les saisons culturelles à venir. La question des dégels, des surgels et des annulations de crédits revêt pour eux une importance considérable. En 2017, le programme avait fait l'objet d'un dégel anticipé dès le mois de mars, de plus de 37 millions d'euros, pour accroître notamment les crédits d'intervention en fonctionnement consacrés à la création artistique et permettre un nouveau versement de 4 millions d'euros au fonds d'urgence. En 2018, le Gouvernement a indiqué que le taux de mise en réserve des crédits serait diminué de 8 % à 3 % pour favoriser une plus grande sincérité budgétaire, ce qui devrait aussi donner des marges de manoeuvre supplémentaire aux opérateurs et aux structures aidées. Même si elle devrait apporter un réel souffle, cette décision paraît éveiller la crainte des acteurs de de la création qu'en contrepartie elle ne bloque tout dégel de crédits en cours d'année, ce qui sera sûrement le cas.
2. Un besoin de clarification de la politique de la création
L'année passée a été marquée par une succession d'événements qui ont mis en évidence un besoin de clarification des objectifs poursuivis par la politique culturelle en matière de création.
Deux polémiques ont révélé l'existence de tensions assez fortes entre les opérateurs, dans un contexte budgétaire contraint. La première s'est cristallisée autour de la proposition de relancer la réflexion autour d'une maison commune de la musique par le biais d'un élargissement du rôle du CNV à l'ensemble de la filière musicale, formulée à l'automne 2016 par la ministre chargée de la culture de l'époque, Audrey Azoulay. La seconde a porté sur les suites susceptibles d'être données au rapport de René Bonnell sur le fonctionnement du fonds géré par l'Association de soutien au théâtre privé. Ces deux épisodes ont éveillé des questions autour de l'exercice des missions d'intérêt général .
Dans la foulée, la priorité donnée, au sein de la mission « Culture », à l'éducation artistique et culturelle, comme l'attention particulière prêtée aux questions de diffusion au sein du programme « Création », ont suscité des interrogations sur la place et la fonction assignée à l'artiste au regard de ces orientations budgétaires. Certains y voient le risque d'une évolution d'un rôle de créateur vers un rôle de simple médiateur.
Ce contexte met en lumière l'urgence à disposer d' éléments plus précis de connaissance et d'évaluation du secteur . L'article 48 de la loi du 7 juillet 2016 a jeté les bases d'un observatoire de la création artistique , dont la mise en place se fait encore attendre. D'après les informations recueillies par votre rapporteure pour avis, son installation serait prévue pour juillet 2018, sa composition devant encore être définie d'ici cette date.
Placé auprès du ministre de la culture, il sera chargé d'exploiter les données économiques et sociales qui lui seront transmises par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les professionnels, y compris celles portant sur le chiffre d'affaires lié à la billetterie et la fréquentation des spectacles. Il devrait ainsi permettre à la fois de mieux comprendre les évolutions sociologiques, économiques et sociales du spectacle vivant et des arts visuels, mais aussi d'évaluer l'impact des politiques publiques dans ce secteur.
Cette instance présentera aussi l'avantage de rassembler autour d'une même table des représentants de l'État, des collectivités territoriales et des acteurs professionnels.