PREMIÈRE PARTIE - LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 2018 DANS LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE
I. LES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES DES FINANCES SOCIALES
Dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, le Gouvernement a prévu de ramener le déficit structurel à 0,8 % du PIB potentiel et le déficit effectif à 0,2 % du PIB en 2022 , contre respectivement 2,5 % du PIB potentiel et 3,4 % du PIB en 2016.
Objectif d'évolution du déficit nominal et du déficit structurel entre 2017 et 2022
(en % du PIB, en % du PIB potentiel)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Déficit nominal |
- 2,9 |
- 2,6 |
- 3,0 |
- 1,5 |
- 0,9 |
- 0,2 |
|
Déficit structurel |
- 2,2 |
- 2,1 |
- 1,8 |
- 1,6 |
- 1,2 |
- 0,8 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
L'effort de redressement des comptes publics reposerait exclusivement sur la maîtrise de la dépense publique , compte tenu de la baisse des prélèvements obligatoires prévue au cours de la période.
Évolution prévisionnelle de la part des prélèvements obligatoires et de la dépense publique dans la richesse nationale
(en % du PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2017-2022 |
|
|
Prélèvements obligatoires |
44,7 |
44,3 |
43,3 |
43,6 |
43,6 |
43,6 |
- 1,1 |
|
Dépense publique (*) |
54,6 |
53,9 |
53,3 |
52,5 |
51,8 |
50,9 |
- 3,7 |
Note : (*) hors crédits d'impôts
Source : commission des finances du Sénat (d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022)
Dans ce cadre, la trajectoire des administrations de sécurité sociale revêt une importance décisive , dans la mesure où elles constituent le principal acteur de la dépense publique , devant les administrations centrales et la sphère locale.
Part des différents sous-secteurs des
administrations dans la
dépense publique en 2016 (hors crédits
d'impôts et transferts)
(en %)
Source : commission des finances du Sénat (à partir de : Insee, comptes nationaux, 2016)
Afin de respecter les orientations pluriannuelles des finances publiques, le taux de croissance moyen de la dépense publique serait significativement infléchi : il s'établirait à 0,5 % en volume entre 2018 et 2020, puis à 0,1 % au cours des deux dernières années du quinquennat.
Objectif d'évolution de la dépense
publique des sous-secteurs
des administrations publiques
(taux de croissance en volume)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Dépense publique hors crédits d'impôts |
0,8 |
0,5 |
0,6 |
0,4 |
0,2 |
0,1 |
|
dont APUC |
1,0 |
0,1 |
0,8 |
1,2 |
0,7 |
0,2 |
|
dont APUL |
0,7 |
0,3 |
0,7 |
- 0,3 |
- 1,6 |
- 0,6 |
|
dont ASSO |
0,6 |
0,9 |
0,4 |
0,1 |
0,6 |
0,4 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
La déclinaison de l'objectif d'évolution de la dépense publique entre les différents sous-secteurs est toutefois insuffisante pour apprécier l'ampleur des efforts d'économies demandés et leur répartition. Pour ce faire, il est nécessaire de comparer l'objectif d'évolution de la dépense publique à la croissance tendancielle de cette dernière « à politique inchangée » .
Or, le Gouvernement a jusqu'à présent refusé d'indiquer son estimation de la croissance tendancielle de la dépense publique pour l'ensemble des administrations publiques, ainsi que sa déclinaison entre les différents sous-secteurs.
Ce choix apparaît d'autant plus critiquable qu'il entre en contradiction avec l'article 31 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 , qui impose au Gouvernement de présenter au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances, ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense publique des différents sous-secteurs.
En retenant les hypothèses d'évolution tendancielle de la dépense publique publiées en juin dernier par la Cour des comptes 2 ( * ) , il peut néanmoins être estimé que le respect de la trajectoire de dépense du Gouvernement implique la mise en oeuvre d'un plan d'économies d'environ 80 milliards d'euros au cours du quinquennat, dont 36 milliards d'euros pour les administrations de sécurité sociale .
Répartition des économies à
réaliser au cours du quinquennat reconstituée
à partir
du tendanciel d'évolution de la dépense publique de la Cour des
comptes
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir du rapport de la Cour des comptes précité)
La part des économies portée par les ASSO (45 %) serait donc en ligne avec leur poids dans la dépense publique (46,5 %).
Du côté des recettes , l'amélioration de la conjoncture exercerait un effet dynamique sur les cotisations sociales et les prélèvements sociaux, qui sont principalement assis sur la masse salariale du secteur privé.
Évolution prévisionnelle du PIB et de la masse salariale entre 2017 et 2022
(en %)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
PIB |
1,2 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
|
Masse salariale du secteur privé |
2,4 |
3,3 |
3,1 |
3,2 |
3,6 |
3,8 |
3,8 |
Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2018
Sous le double effet de la maîtrise de la dépense sociale et du dynamisme des recettes, le solde des administrations de sécurité sociale retrouverait l'équilibre dès 2017, avant de devenir fortement excédentaire à compter de 2018 .
Trajectoire de solde effectif des administrations de sécurité sociale
(en % du PIB)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
0,2 |
0,5 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
Il est toutefois difficile d'apprécier la crédibilité de cette trajectoire .
En effet, le Gouvernement n'a pas souhaité transmettre au Parlement une déclinaison de l'évolution du solde au niveau des principaux régimes et organismes relevant du champ social , en comptabilité nationale 3 ( * ) .
En outre, la trajectoire inclut une « contribution du secteur des ASSO à la réduction du déficit de l'État, sous forme de transfert, dès 2019 », pour un montant que le Gouvernement n'a pas souhaité communiquer aux parlementaires. L'excédent des ASSO est ainsi plafonné à 0,8 % du PIB sur la période 2019-2022.
En procédant à de tels transferts, le Gouvernement entend s'assurer que les excédents de la sphère sociale ne seront pas recyclés sous forme de hausses des dépenses mais contribueront au désendettement de l'ensemble des administrations publiques.
Si cet objectif est louable, il serait préférable de mobiliser ces excédents pour anticiper le désendettement de la sphère sociale, dans la mesure où la dette sociale est significativement plus exposée que la dette de l'État à une remontée des taux d'intérêt 4 ( * ) .
* 2 La Cour des comptes estime que les dépenses publiques augmenteraient tendanciellement au cours du quinquennat de 3,3 % en valeur par an, dont 3,2 % pour l'État et les ODAC, 3,5 % pour les APUL et 3,4 % pour les ASSO, avec une hypothèse d'inflation de 1,7 %. Cf. Cour des comptes, « La situation et les perspectives des finances publiques », juin 2017, pp. 121-124.
* 3 La décomposition suivante avait été demandée : r égime général, fonds de réserve pour les retraites, Caisse d'amortissement de la dette sociale, assurance chômage, régimes de retraite complémentaires, autres régimes de sécurité sociale, hôpitaux et autres organismes dépendant des assurances sociales.
* 4 Voir sur ce point : « La dette publique de la France : un poids du passé, un défi pour l'avenir », rapport d'information n° 566 (2016-2017) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, 31 mai 2017.