II. L'IMPACT DE LA NOUVELLE CARTE INTERCOMMUNALE SUR LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT
L'année 2017 sera marquée par l'application pleine et entière de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, avec notamment la mise en place, au 1 er janvier 2017, de la nouvelle carte intercommunale issue des travaux des commissions départementales de coopération intercommunale, et la poursuite des transferts de compétences entre départements et régions. Selon le Gouvernement, la mise en oeuvre de la réforme territoriale, sur la période 2016-2020, devrait générer des économies de fonctionnement, la loi NOTRe ayant mis en place ou renforcé plusieurs outils destinés à favoriser un partage efficace de compétences et/ou des mutualisations de services ou de moyens.
Il convient également de rajouter le report sine die de la réforme, pourtant nécessaire, de la dotation globale de fonctionnement, en vertu de l'article 59 du projet de loi de finances pour 2017, alors même que la mise en place de la nouvelle carte intercommunale rend encore plus indispensable un tel aggiornamento .
A. LES CONTOURS DE LA NOUVELLE CARTE INTERCOMMUNALE
Au 1 er janvier 2017, la France devrait comptait 1 269 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, regroupant une population de 68 308 456 habitants, contre 2 040 EPCI au 1 er janvier 2016, soit une baisse de 38 % du nombre de groupements. Par ailleurs, le profil des nouvelles intercommunalités est modifié : la population moyenne d'un EPCI augmente de 67,3 % entre 2016 et 2017 tandis que le nombre moyen de communes connaît une hausse moyenne de 60 %, passant de 18 en 2016 à 29 en 2017.
Le nombre d'EPCI à fiscalité propre dont la population est inférieure à 25 000 habitants passera de 1 544 au 1 er janvier 2016 à 605 au 1 er janvier 2017.
Aujourd'hui, la France compte douze métropoles de droit commun : Bordeaux (763 485 habitants) 7 ( * ) , Brest (213 171 habitants), Grenoble (440 494 habitants), Lille (1 145 501 habitants), Montpellier (449 026 habitants), Nancy (259 813 habitants), Nantes (625 118 habitants), Nice (542 891 habitants), Strasbourg (483 194 habitants), Rennes (438 526 habitants), Rouen (498 448 habitants) et Toulouse (748 149 habitants).
À ces métropoles de droit commun s'ajoutent deux métropoles à statut particulier - la métropole du Grand Paris (7 041 651 habitants) et la métropole d'Aix-Marseille-Provence (1 876 019 habitants) - et la métropole de Lyon , collectivité territoriale à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, qui regroupe 1 348 625 habitants.
Par ailleurs, l'article 41 du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain propose de modifier les critères fixés en 2014 par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, pour accéder au statut de métropoles :
- d'une part, en l'ouvrant aux EPCI à fiscalité propre de plus de 400 000 habitants sans plus exiger qu'ils abritent le chef-lieu de région, ce qui permettrait la transformation en métropoles de la communauté urbaine de Saint-Étienne-Métropole et celle de la communauté d'agglomération de Toulon-Provence-Méditerranée ;
- d'autre part, en créant un nouveau critère de métropolisation au bénéfice des EPCI à fiscalité propre centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants et comprenant le chef-lieu de région, ce qui autoriserait le passage au statut de métropole de la communauté d'agglomération Orléans Val de Loire et de la communauté urbaine du Grand Dijon.
Cet article a été supprimé par le Sénat lors de l'examen en première lecture du projet de loi. Au cours de la discussion, plusieurs amendements ont été déposés, sans être adoptés, au Sénat tendant à augmenter le nombre d'EPCI à fiscalité propre pouvant prétendre à ce nouveau statut.
Dans le cadre des schémas départementaux de la coopération intercommunale (SDCI) arrêtés au 31 mars 2016 en application de l'article 33 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, et selon les éléments transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales, deux communautés d'agglomération sont susceptibles d'évoluer au 1 er janvier 2017 en communauté urbaine : la communauté d'agglomération de Caen (qui fusionnera à la même date avec la communauté de communes Plaine Sud de Caen et la communauté de communes Entre Thue et Mue), et la communauté d'agglomération de Reims (qui fusionnera à la même date les communautés de communes de Vesle et Coteaux de la Montagne de Reims, du Nord Champenois, de Fismes Ardre et Vesle, de Champagne Vesle, de la Vallée de la Suippe, de Beine-Bourgogne et, enfin, des Rives de la Suippe).
En ce qui concerne les transformations en communauté urbaine à périmètre constant, ont vu le jour au 1 er janvier 2016 : Grand Paris Seine et Oise (409 552 habitants), Saint-Etienne (397 384 habitants), Angers (280 169 habitants) et Perpignan (266 611 habitants). Au 1 er janvier 2017, la communauté d'agglomération d'Orléans, dont le périmètre n'évolue pas dans le cadre du SDCI, se transformera également en communauté urbaine. Enfin, à La Réunion, un projet de fusion est envisagé, à l'horizon 2020, entre deux communautés d'agglomération, la communauté d'agglomération du Sud (CASUD) et la communauté intercommunale des Villes solidaires (CIVIS).
Outre les changements de catégories juridiques, les modifications de périmètres s'accompagnent de changements très importants et simultanés en matière de régimes fiscaux (diminution des EPCI à fiscalité additionnelle au profit de ceux à fiscalité professionnelle unifiée) ou de disparités sociales et territoriales.
On précisera que la fusion de plusieurs EPCI à fiscalité propre n'entraîne pas, de droit, un changement de catégorie juridique. En effet, l'accès d'une intercommunalité à la catégorie juridique supérieure nécessite le respect de certains critères, en application de l'article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, en particulier l'exercice effectif de compétences et un critère de population.
* 7 Population totale de la métropole en vigueur en 2016.