II. L'ÉVOLUTION DES SERVICES STRATÉGIQUES ET TRANSVERSAUX DU PREMIER MINISTRE
Comme les années précédentes, votre rapporteur s'est attaché à suivre l'évolution de l'activité des services du Premier ministre dont les missions intéressent particulièrement votre commission des lois : le secrétariat général du Gouvernement (SGG), le secrétariat général des affaires européennes (SGAE), le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), le service d'information du Gouvernement (SIG) et la direction de l'information légale et administrative (DILA).
A. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DU GOUVERNEMENT CONFRONTÉ AUX EFFETS DE L'INFLATION LÉGISLATIVE EN FIN DE LÉGISLATURE
Outre l'exigence de sobriété et d'exemplarité gouvernementales , qui se poursuit en 2016 et dans le projet de loi de finances pour 2017 et que votre rapporteur avait saluée dès son avis sur le projet de loi de finances pour 2013, le souci d' améliorer l'efficacité du travail gouvernemental et interministériel caractérise également de façon permanente l'action du Gouvernement et de son secrétariat général.
S'agissant du processus d'élaboration des textes normatifs , l'année 2015 a connu une légère remontée du nombre global de textes, après plusieurs années de baisse continue, comme l'illustre le tableau ci-après, parallèlement à la remontée du nombre de textes présentés en conseil des ministres depuis 2014. Il conviendra de vérifier en 2017 s'il s'agit d'une inflexion de tendance.
Textes suivis par le secrétariat général du Gouvernement
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Textes soumis au conseil des ministres
|
237 |
211 |
181 |
192 |
151 |
210 |
238 |
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Textes publiés au Journal officiel dont lois (hors conventions internationales) dont ordonnances |
34 563 |
34 498 |
34 810 |
32 631 |
31 831 |
31 425 |
32 196 47 66 |
Source : secrétariat général du Gouvernement
Les années 2015 et 2016 ont vu la poursuite de l'effort de maîtrise du nombre de réunions interministérielles, dont une part importante s'est tenue de façon dématérialisée 15 ( * ) , au profit d'un travail collaboratif entre ministères concernés par préférence à une demande d'arbitrage du Premier ministre.
Nombre de réunions suivies par le secrétariat général du Gouvernement
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 16 ( * ) |
|
|
Réunions interministérielles dont dématérialisées |
1091 |
1454 |
1389 |
1461 |
1589 |
1154 |
1369 |
891
125
|
1031
320
|
634
124
|
|
Conseils des ministres |
48 |
50 |
46 |
49 |
47 |
48 |
50 |
50 |
49 |
30 |
Source : secrétariat général du Gouvernement
Lors de son audition, le secrétaire général du Gouvernement s'est particulièrement inquiété devant votre rapporteur de l' accroissement du volume des lois lors de l'examen parlementaire , évoquant pour les textes récents un « coefficient multiplicateur » de 3 à 4 du nombre d'articles. À titre d'exemples, selon le secrétaire général, les textes les plus caractéristiques de ce phénomène sont la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé (coefficient de 3,98), la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires (coefficient de 3,60) et la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue (coefficient de 4,22).
Toutefois, les statistiques globales transmises à votre rapporteur par le secrétariat général du Gouvernement font plutôt apparaître un coefficient moyen annuel variant entre 1,68 et 2,17 au cours de la présente législature, certes avec une augmentation de ce coefficient au long de la législature. Ce coefficient est légèrement plus marqué pour les projets de loi par rapport aux propositions de loi, variant entre 1,72 et 2,29 avec la même évolution au long de la législature.
Le secrétaire général du Gouvernement a fait état d'un effort pour limiter le volume initial des textes, mais a estimé que le Gouvernement, du fait de la nouvelle procédure législative , mise en oeuvre en 2009, disposait d'une moindre maîtrise du processus des amendements, pouvant expliquer ce phénomène.
Cependant, par rapport aux législatures précédentes, la différence ne réside pas dans le coefficient moyen, globalement comparable (entre 1,55 et 2,23 selon les années depuis 2002), mais dans son niveau élevé pendant les deux années consécutives 2015 et 2016, ce qui pèse davantage sur l'activité normative du SGG comme sur celle du Conseil d'État.
À cet égard, votre rapporteur rappelle que le Premier ministre, dans sa circulaire du 12 septembre 2014 sur la méthode de travail du Gouvernement puis dans celle du 30 octobre 2015 sur l'organisation du travail interministériel, a insisté sur la nécessité de « limiter le gonflement excessif des textes ». Si votre rapporteur ne peut que souscrire à cet objectif, force est de reconnaître que le Gouvernement est en partie responsable de cette situation , tant par le volume et l'hétérogénéité du texte initial d'un certain nombre de projets de loi récents, qui peuvent dès lors susciter un grand nombre d'amendements parlementaires, que par le nombre des amendements que le Gouvernement suscite ou présente lui-même en cours de discussion. Il est évident qu'une telle situation nuit à la qualité de l'examen parlementaire comme à la qualité de la loi.
Les deux dernières années se caractérisent par l'examen de projets de loi particulièrement volumineux. Ainsi, la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques est passée de 106 à 308 articles, soit un coefficient de 2,90, et la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, en cours d'examen par le Conseil constitutionnel, de 57 à 169 articles, soit un coefficient de 2,96.
S'agissant des ordonnances, le secrétaire général du Gouvernement a constaté un accroissement du nombre des habilitations, parallèle à celui du volume des lois. Votre rapporteur rappelle que les habilitations ne peuvent être que d'origine gouvernementale : leur multiplication n'est donc pas de la responsabilité des parlementaires.
Le nombre et le volume des lois, en fin de législature de l'Assemblée nationale, rendent plus difficile l'élaboration rapide des textes d'application , en dépit d'un suivi régulier de l'application des lois et d'un pilotage renforcé par le Premier ministre sous l'égide du secrétaire général du Gouvernement. Votre rapporteur rappelle qu'un bilan de l'application des lois est présenté chaque mois en conseil des ministres, depuis 2015, traduisant la mobilisation du Gouvernement sur cette question, et qu'un comité interministériel de l'application des lois se réunit régulièrement.
Après une chute en 2014, le taux d'application des lois a progressé , selon les évaluations du SGG, de 59 % au 31 décembre 2014 à 72 % au 30 juin 2015, 87 % au 31 décembre 2015 et 84 % au 1 er octobre 2016. Toutefois, l'adoption en 2015 et 2016 de nombreuses lois d'un volume important rend cet effort plus difficile pour les années 2016 et 2017, quand bien même le travail de préparation des textes d'application est souvent engagé en amont de l'adoption définitive de la loi, sous l'impulsion du SGG, en particulier pour les textes les plus importants et volumineux. Au 1 er octobre 2016, il restait un stock d'environ 400 mesures réglementaires et 150 ordonnances à prendre sur des lois promulguées depuis le début de la législature.
Le taux d'application des lois visé en fin de la présente législature est de 85 à 90 % selon le secrétaire général du Gouvernement, étant précisé que les derniers textes seront vraisemblablement adoptés en février 2017 par le Parlement.
S'agissant des effectifs des cabinets ministériels , l'année 2016 aura vu leur accroissement significatif , en raison d'un nombre plus important de membres du Gouvernement, avec 39 cabinets au 1 er août 2016 contre 34 au 1 er août 2015, représentant une hausse des effectifs de 13,7 %. La moyenne du nombre de membres par cabinet reste cependant stable (14,4 contre 14,5). Comme en 2014 puis en 2015, l'évolution des effectifs des cabinets en 2016 correspond donc à la seule évolution de la composition du Gouvernement. Les effectifs des fonctions support connaissent quant à eux une hausse bien plus limitée, de 3,68 %.
Votre rapporteur rappelle que le Premier ministre a fixé un plafond de 15 membres de cabinet pour les ministres et de 10 pour les ministres délégués ou secrétaires d'État 17 ( * ) , hors personnels affectés aux fonctions support. Il peut cependant accorder des dérogations ponctuelles.
Hors cabinet du Premier ministre, l'effectif maximal théorique est ainsi de 470 en 2016 pour un nombre effectif de 496, soit un dépassement de 5,5 %, comparable à celui des années précédentes 18 ( * ) . Les dérogations accordées par le Premier ministre sont donc fréquentes, comme les années précédentes . Ainsi, au 1 er août 2016, 10 ministres sur 18 et 5 secrétaires d'État sur 20 dépassaient le plafond fixé par le Premier ministre. Votre rapporteur relève spécialement le cas de la secrétaire d'État chargée des relations internationales sur le climat et de la biodiversité, dont le cabinet ne comptait pas moins de 14 membres au 1 er août 2016, soit presque autant qu'un ministre de plein exercice et, en pratique, autant que la ministre de la fonction publique et plus que le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, alors que le cabinet de sa ministre de tutelle comportait déjà 18 membres.
En outre, alors que votre rapporteur avait salué la modération dans les effectifs du cabinet du Premier ministre en 2014 et 2015, il constate une forte augmentation cette année, revenant au niveau moyen des années 2007 à 2013, avec 67 membres en 2016, contre 59 en 2015, soit une augmentation de 13,5 %.
Effectif des membres des cabinets
ministériels
19
(
*
)
depuis 2007
et effectif des membres du Gouvernement depuis 2013
|
1
er
sept.
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1 er août 2015 |
1 er août 2016 |
|
553 |
652 |
652 |
616 |
511 |
525 |
565 |
461 |
495 |
563 |
|
38 |
32 |
34 |
39 |
Effectif des fonctions support
20
(
*
)
des cabinets
ministériels depuis 2007
|
1
er
sept.
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1 er août 2015 |
1 er août 2016 |
|
2 411 |
2 696 |
2 678 |
2 853 |
2 520 |
2 378 |
2 471 |
2 306 |
2 334 |
2420 |
Effectif des membres du cabinet du Premier
ministre
21
(
*
)
depuis
2007
|
1
er
sept.
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
juillet
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1
er
août
|
1 er août 2015 |
1 er août 2016 |
|
69 |
70 |
70 |
67 |
63 |
63 |
67 |
55 |
59 |
67 |
Votre rapporteur salue l'effort de transparence sur les effectifs et la rémunération des cabinets ministériels réalisé par le Gouvernement depuis le début de la législature, effort accru l'année dernière par la publication de chiffres sur la position statutaire des membres des cabinets.
Enfin, le secrétariat général du Gouvernement assurera la continuité de l'administration de l'État , en 2017 , en permettant au Gouvernement qui sera nommé après l'élection présidentielle de se mettre en place rapidement et d'appliquer son programme, notamment législatif.
* 15 Visioconférence, audioconférence ou concertation dématérialisée.
* 16 Chiffres au 31 juillet 2016.
* 17 Cette règle a été rappelée par la circulaire du Premier ministre du 12 septembre 2014. Sous le précédent Gouvernement, une circulaire du 16 novembre 2010 avait fixé le plafond à 20 pour un ministre, 15 pour un ministre placé auprès d'un ministre et 6 pour un secrétaire d'État.
* 18 Le dépassement de l'effectif théorique était de 6,3 % en 2015, 4,1 % en 2014 et de 5,3 % en 2013.
* 19 Incluant le cabinet du Premier ministre.
* 20 Ces fonctions support regroupent la protection du ministre, la sécurité des bâtiments, l'assistance et le secrétariat, l'intendance et la logistique.
* 21 Incluant le cabinet militaire du Premier ministre. Les données statistiques antérieures à 2012 fournies par le Gouvernement ne distinguent pas le cabinet militaire de l'ensemble du cabinet.