N° 145
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) sur le projet de loi de finances pour 2017 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VII
POLITIQUE DES TERRITOIRES
Par M. Rémy POINTEREAU,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; MM. Alain Fouché, Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Mme Gélita Hoarau, M. Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-François Rapin, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, M. Michel Vaspart . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833
Sénat : 139 et 140 à 146 (2016-2017)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le présent avis porte sur les crédits de la politique des territoires, figurant au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », et au programme 162 « Interventions territoriales de l'État », ainsi que sur le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale ».
Pour le cinquième et dernier budget de l'actuelle législature, les crédits de la politique des territoires connaissent une évolution contrastée. Deux nouveaux dispositifs contractuels, le pacte État-métropoles et les contrats de ruralité, conduisent à une évolution du périmètre de la mission et à une augmentation globale des crédits.
Inspirés d'une proposition sénatoriale, les contrats de ruralité sont une initiative très tardive de la présente majorité. Si la contractualisation des crédits en partenariat avec les élus locaux peut améliorer la cohérence des actions autour d'un projet de territoire, la mise en oeuvre de ce dispositif devra être examinée avec vigilance au cours de l'année 2017.
Par ailleurs, ces changements de périmètre ne sauraient dissimuler la baisse des crédits budgétaires à périmètre constant, qui prolonge l'érosion observée les années précédentes pour plusieurs mécanismes utiles au développement des territoires.
Au total, l'effort net en faveur des territoires dans le périmètre du présent avis se limite à 11,4 millions d'euros en crédits de paiement pour 2017, soit une progression très limitée par rapport aux difficultés et aux attentes.
Lors de sa réunion du 23 novembre 2016, suivant son rapporteur, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'en est remis à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits relatifs à la politique des territoires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017.
I. UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR 2017
A. LA BAISSE DES MOYENS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DES TERRITOIRES S'INTERROMPT EN 2017
1. Une augmentation globale des crédits budgétaires en 2017, nuancée par des changements de périmètre
Les crédits demandés dans le projet de loi de finances (PLF) initiale pour 2017 au titre de la mission « Politique des territoires », hors politique de la ville, s'élèvent, à 286,4 millions d'euros (M€) en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 4 % par rapport aux 275 M€ prévus en loi de finances initiale (LFI) pour 2016.
Les autorisations d'engagement (AE) demandées pour 2017 s'élèvent à 478,7 M€, soit une hausse de 106 % par rapport aux 232,1 M€ votés en LFI pour 2016.
L'ampleur de cette hausse doit toutefois être nuancée par le transfert de 33,2 M€ en CP et de 235,7 M€ en AE, qui correspond à deux changements de périmètre , au niveau du programme 112 ( cf. II.A. ).
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES »
(EN MILLIONS D'EUROS)
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Programme budgétaire |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire |
210,0 |
249,1 |
447,8 |
256,1 |
113% |
3% |
|
162 - Interventions territoriales de l'État |
22,1 |
25,9 |
30,9 |
30,3 |
40% |
17% |
|
Total |
232,1 |
275,0 |
478,7 |
286,4 |
106% |
4% |
Source : PLF 2017.
En neutralisant ces modifications, les crédits des deux programmes augmentent de 10,9 M€ en AE et baissent de 21,8 M€ en CP. L'évolution positive en AE est limitée, au vu des montants modestes de la mission, et d'efforts bien plus significatifs décidés en faveur d'autres missions du budget de l'État pour 2017. Quant à l'évolution des CP, elle correspond à une diminution de près de 8 % des crédits examinés par le présent avis.
Par ailleurs, votre rapporteur souhaite rappeler que l'évolution à périmètre courant des crédits pour 2017 ne fait qu'interrompre la forte contraction des crédits constatée depuis plusieurs années : diminution de 3 % en AE et de 6 % en CP en 2016, de 18 % des AE et de 5 % des CP en 2015, de 6,8 % en AE et de 8 % en CP en 2014. En réalité, l'érosion de plusieurs éléments stables de la mission se prolonge en 2017.
2. Le montant des dépenses fiscales reste supérieur à celui des crédits en 2017
On recense 20 dépenses fiscales rattachées au programme 112, dont 17 portant sur des impôts d'État et 3 portant sur des impôts locaux, pour un coût total estimé à 429 M€ , en légère baisse par rapport à 2015 (442 M€). Comme les années précédentes, ces dépenses fiscales représentent un montant nettement supérieur aux CP du programme 112.
Les dépenses fiscales relatives à la Corse représentent un montant total de 263 M€, soit 61 % du total . La principale de ces dépenses correspond aux taux particuliers de TVA applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, dont le coût est estimé à 175 M€.
La deuxième dépense fiscale, par son importance, est l' exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se créent dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, ou dans les zones d'aide à finalité régionale . Son coût est estimé à 110 M€ pour 2017.
Sur ces 20 dépenses fiscales rattachées, 10 ont un coût inférieur à 5 millions d'euros ou non chiffrable .
Comme les années précédentes, votre rapporteur constate un manque d'informations relatives à l'efficacité de ces dépenses fiscales , qui représentent pourtant un coût pour les finances publiques supérieur aux dépenses en CP du programme. Le rattachement de ces dépenses fiscales à la mission ne s'accompagne pas d'un suivi précis sur leur impact en termes d'aménagement du territoire.
À cet égard, votre rapporteur regrette que la demande formulée par le Commissariat général à l'égalité des territoires au cours de l'année 2016 de ne voir rattacher au programme 112 que les dépenses fiscales qui concernent des dispositifs suivis par le programme, soit 8 dépenses fiscales, n'ait pas été suivie. Cette proposition est pourtant de nature à améliorer la cohérence et la lisibilité de la mission.