B. FACE À CETTE SITUATION D'URGENCE, UNE STABILITÉ EN TROMPE-L'oeIL DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DÉDIÉS À L'OUTRE-MER
Face à la persistance de cette inquiétante situation, qui n'a connu aucune inflexion notable depuis les émeutes de 2009, votre rapporteur relève que la mobilisation affichée des pouvoirs publics en direction des outre-mer ne se traduit pas par un effort financier qui serait enfin à la hauteur des enjeux. Pire, si le Gouvernement annonce une légère hausse des crédits de la mission, cet affichage ne résiste pas à une analyse attentive de leur répartition ; en réalité, c'est même une baisse sensible de leur montant qui est proposée pour 2017 .
En 2017, les crédits de la mission « Outre-mer » devaient s'élever, en application du présent projet de loi, à 2,14 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,08 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , soit une augmentation apparente, respectivement, de + 2,8 % et de + 0,8 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2016.
Les travaux de la commission des finances de notre assemblée ont cependant permis de mettre en évidence des transferts de crédits très importants depuis la mission « Enseignement scolaire » (86,65 millions d'euros en AE et 76,89 millions en CP) et la mission « Travail et emploi » (à hauteur de 19,9 millions d'euros). Ces mouvements expliquent en large partie l'évolution inédite à la hausse des crédits portés par le programme 123 relatif aux « Conditions de vie outre-mer ».
Au total, c'est plutôt une baisse sensible des crédits qui est à enregistrer pour 2017, avec - 2,2 % en autorisations d'engagement et - 3,9 % en crédits de paiement . L'année 2017 marquera donc la fin de la sanctuarisation budgétaire des crédits dédiés à l'outre-mer.
Votre rapporteur souligne par ailleurs que cette baisse inédite sur le quinquennat intervient après plusieurs années d'atonie budgétaire , l'évolution des crédits en faveur des outre-mer étant à l'arrêt depuis 2013. Après une augmentation notable des crédits dans la LFI pour 2013 (+ 4,5 % en AE et + 5 % en CP par rapport à 2012), la décélération est en effet sensible depuis lors, avec -1,9 % et + 1,05 % en 2013, -2,4 % et + 0,3 % en 2015, et -0,6 % et + 0,06 % en 2016.
Surtout, votre rapporteur souligne que la réduction notable du niveau des autorisations d'engagement sur les trois dernières années signe un retrait de l'effort d'investissement de l'Etat sur ces territoires , ce qui ne peut que constituer un signal négatif pour l'avenir.
Évolution prévue des crédits de la mission Outre-mer entre 2016 et 2017
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution |
|
|
Mission « Outre-mer » |
2 078 |
2 137 |
2,84 % |
2 061 |
2 079 |
0,84 % |
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Programme 138
|
1 360 |
1 288 |
-5,31 % |
1 360 |
1 291 |
-5,08 % |
|
Programme 123
|
718 |
849 |
18,26 % |
701 |
788 |
12,34 % |
Source : Projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2017
La mission « Outre-mer », qui retrace les crédits correspondant à des mesures propres aux territoires ultramarins et mis en oeuvre par le ministère de l'outre-mer, représente 0,49 % du budget général de l'État pour 2017 (contre 0,51 % les années précédentes).
Les outre-mer bénéficient cependant par ailleurs d'une partie des crédits portés par d'autres missions du budget général de l'Etat 5 ( * ) , et qui concernent l'ensemble des politiques publiques et collectivités françaises. Ces crédits, détaillés dans un document de politique transversale (DPT) retraçant pour chaque mission les crédits destinés à l'outre-mer ainsi que les prélèvements sur recettes qui leur sont dévolus, permettent d'estimer l'effort budgétaire et financier global de l'Etat en direction des territoires ultramarins .
Pour 2017, l'effort budgétaire global pour les outre-mer s'élève à 16,6 milliards d'euros en AE et 16,4 milliards en CP , soit un montant en légère augmentation par rapport aux années précédentes (15,8 milliards en AE comme en CP dans la LFI pour 2015, après 14,6 milliards en AE et 14,4 milliards en CP pour le budget 2014 exécuté).
Comme les années passées, la commission des affaires sociales regrette par la voix de son rapporteur que règne une certaine confusion autour des dispositifs budgétaires dont bénéficie l'outre-mer, ce qui rend malaisée l'évaluation des crédits associés dans le cadre du débat parlementaire . Le document de politique transversale présente en effet des montants près de sept fois plus importants que ceux inscrits dans la mission « Outre-mer ». Si l'on y ajoute le montant des dépenses fiscales pour 2017 (4,1 milliards d'euros), le rapport est de près de un pour neuf. La mission « Outre-mer » ne retrace ainsi que très imparfaitement l'importance globale de l'effort budgétaire en faveur des outre-mer .
Si, du fait des nombreuses modifications de périmètre ci-dessus mentionnées, l'analyse de l'évolution des crédits de la mission entre 2015 et 2017 n'offre pas toutes les garanties de fiabilité s'agissant du programme 123, elle permet cependant de mettre en évidence une déperdition de crédits non négligeable sur plusieurs des actions relevant de la mission « Outre-mer ».
Évolution des crédits de paiement de la mission « Outre-mer » depuis 2015
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en euros |
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Exécution 2015 |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Évolution
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Évolution
|
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P 138 |
Action n°1 |
1 100 849 366 |
1 110 953 258 |
1 041 877 552 |
-5,4% |
-6,2% |
|
Action n°2 |
269 413 558 |
246 956 763 |
247 483 952 |
-8,1% |
0,2% |
|
|
Action n°3 |
2 582 586 |
2 444 763 |
2 131 993 |
-17,4% |
-12,8% |
|
|
Total |
1 372 845 510 |
1 360 354 784 |
1 291 493 497 |
-5,9% |
-5,1% |
|
|
P 123 |
Action n°1 |
198 207 176 |
234 668 057 |
232 700 000 |
17,4% |
-0,8% |
|
Action n°2 |
154 441 175 |
175 365 332 |
164 577 738 |
6,6% |
-6,2% |
|
|
Action n°3 |
42 414 449 |
42 648 914 |
41 662 353 |
-1,8% |
-2,3% |
|
|
Action n°4 |
21 983 620 |
20 387 136 |
18 987 500 |
-13,6% |
-6,9% |
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|
Action n°6 |
166 901 823 |
188 107 045 |
280 760 466 |
68,2% |
49,3% |
|
|
Action n°7 |
1 058 967 |
1 000 000 |
954 500 |
-9,9% |
-4,6% |
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Action n°8 |
23 883 174 |
27 251 111 |
34 767 379 |
45,6% |
27,6% |
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Action n°9 |
10 681 669 |
11 681 962 |
13 230 678 |
23,9% |
13,3% |
|
|
Total |
619 572 053 |
701 109 557 |
787 640 614 |
27,1% |
12,3% |
|
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Total |
1 992 417 563 |
2 061 464 341 |
2 079 134 111 |
4,4% |
0,9% |
Source
: Projet annuel de
performance annexé au projet de loi de finances pour 2017
et
réponses au questionnaire budgétaire
Les crédits de paiement relevant de l'action « Soutien aux entreprises » , qui représentent la moitié des crédits de la mission, connaissent une forte diminution de près de 6 % par rapport à 2014, après une baisse de près de 10 % l'an passé par rapport à l'exécution 2013 . Cette baisse est bien entendu d'autant plus notable qu'elle s'exerce sur des montants très élevés. Au total, alors que les montants associés représentaient 54 % du montant global de la mission, ils n'en représentent plus aujourd'hui que 50 %.
L'action « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelles » (12 % des crédits de la mission) est en stagnation quasi-parfaite par rapport à 2016, de même que les crédits dédiés au « Logement » (11 % de la mission). La forte baisse de ces derniers par rapport à 2015 résulte principalement de leur sous-exécution.
L'action retraçant les crédits de la « continuité territoriale » connaît une nouvelle baisse de l'ordre de 2 % au cours des deux dernières années, en dépit de la mise en place d'une nouvelle aide à la continuité funéraire l'année dernière, et alors même que cette ligne budgétaire a diminué de près de 40 % depuis 2014 .
Votre rapporteur souligne que les crédits, déjà très faibles, dédiés à l'action sanitaire et sociale et aux politiques menées dans le champ de la culture, de la jeunesse et des sports connaissent une baisse de près de 7 % pour l'année 2017 , avec un recul global de près de 14 % par rapport à 2015.
La hausse certes soutenue des crédits associés aux politiques d'appui à l'accès aux financements bancaires (+ 12,3 % par rapport à la LFI pour 2016, + 27 % par rapport à 2015) s'exerce sur des crédits d'un montant relativement faible à l'échelle de la mission.
Enfin, l'augmentation spectaculaire des crédits de l'action « Collectivités territoriales » (+ 50 % par rapport à la LFI pour 2016) s'explique principalement par le transfert à la mission de quatre dotations scolaires : la dotation des établissements du second degré de la Polynésie française et de Mayotte, les subventions pédagogiques de la Polynésie française, la dotation des lycées de Nouvelle-Calédonie.
Répartition des crédits de la mission « Outre-mer »
Source : Commission des affaires sociales
* 5 89 programmes relevant de 26 missions.