II. RAPPROCHER LA NATION DE SES ARMÉES GRÂCE À UNE JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ CONCENTRÉE SUR LES QUESTIONS DE DÉFENSE ET À UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE AMBITIEUSE
Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » assure le financement des politiques publiques destinées à développer l'esprit de défense , à mieux faire connaître les armées auprès des citoyens, en particulier les jeunes, et à préserver la mémoire des conflits auxquels la France a été confrontée au 20 ème siècle et des femmes et des hommes qui l'ont servie à ces occasions. Ses crédits sont répartis en deux actions : la première est consacrée à la Journée défense et citoyenneté (JDC), la seconde à la politique de mémoire .
Les crédits du programme ont connu une forte contraction entre 2014 et 2015 (- 65 %), en raison de la mise en place au 1 er janvier 2015 de la nouvelle architecture budgétaire du ministère de la défense, qui regroupe l'ensemble de sa masse salariale (titre 2) au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », les 75 millions d'euros de crédits de titre 2 de la direction du service national (DSN), opérateur de la JDC, ayant donc été retirés du programme 167. Ils ont également diminué entre 2015 et 2016 (- 11,7 %), en lien avec l'évolution du contenu la JDC. Ils se stabilisent en 2017 à 37,91 millions d'euros . Il s'agit d'une augmentation de 1,1 % par rapport au projet de loi de finances (PLF) pour 2016 et d'un niveau quasiment identique à celui des crédits finalement ouverts en 2016 (37,92 millions d'euros).
Evolution des crédits de paiement du programme 167
(en millions d'euros)
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Action |
LFI 2016 |
PLF 2017 |
Variation |
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N° 1 : Journée défense et citoyenneté |
15,3 |
15,7 |
+ 2,6 % |
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N° 2 : Politique de mémoire |
22,2 |
22,2 |
/ |
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Total |
37,5 |
37,9 |
+ 1,1 % |
Source : Projet annuel de performances de la mission annexé au PLF
Par rapport à l'an dernier, la seule variation, à la hausse, porte sur la JDC (+ 0,4 million d'euros) et vise à tenir compte de l'augmentation attendue du nombre de jeunes y participant. Les crédits consacrés à la politique de mémoire restent inchangés, le cycle commémoratif du centenaire de la Première Guerre mondiale se poursuivant, après une baisse de 5,1 % entre 2015 et 2016. Il faut toutefois noter leur augmentation de 85 % par rapport à 2012 (+ 10 millions d'euros), liée aux nombreuses échéances mémorielles d'importance de ces trois dernières années.
A. LA JDC, CIMENT DE LA TRANSMISSION DE L'ESPRIT DE DÉFENSE ET DE L'APPRENTISSAGE DE LA CITOYENNETÉ
1. La JDC au coeur du parcours de citoyenneté
Destinée à « conforter l'esprit de défense », à « concourir à l'affirmation du sentiment d'appartenance à la communauté nationale » ainsi qu'à maintenir le lien entre l'armée et la jeunesse 23 ( * ) , la JDC a succédé en 2010 24 ( * ) à la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), mise en place en 1997 lors de la suspension de l'appel sous les drapeaux 25 ( * ) . A la suite de son recensement , obligatoire à l'âge de 16 ans, tout citoyen français doit accomplir sa JDC avant son dix-huitième anniversaire. A défaut, il peut régulariser sa situation jusqu'à ses 25 ans. Avant cet âge, le certificat de participation à la JDC est obligatoire pour s'inscrire aux concours et examens soumis au contrôle de l'autorité publique (permis de conduire, concours administratifs, etc.).
Organisée par la direction du service national (DSN) sur plus de 280 sites militaires et civils situés en métropole et outre-mer, la JDC a connu depuis plusieurs années une profonde réforme visant à la recentrer sur les questions de défense , ainsi que l'avait recommandé le Livre blanc pour la défense et la sécurité nationale de 2013 26 ( * ) et que l'avait souhaité le Président de la République.
La JDC rénovée mise en oeuvre depuis 2014 repose ainsi sur trois modules destinés à sensibiliser les appelés aux menaces qui pèsent sur notre pays (« Nous vivons dans un monde instable : une défense nécessaire »), à leur présenter notre outil de défense et l'institution militaire (« Une réponse adaptée : notre appareil de défense ») et enfin à leur rappeler leurs droits et devoirs de citoyens (« Vous avez un rôle à jouer : un engagement citoyen »). Débutant par une courte vidéo, chaque module se poursuit par une présentation réalisée par les animateurs de la session et est clos par un débat avec les participants.
La JDC est également l'occasion d'évaluer la maîtrise des fondamentaux de la langue française par les jeunes, de les informer sur leurs droits sociaux , notamment en matière de formation et d'insertion professionnelle, et de leur permettre d'échanger avec des militaires sur leurs métiers. Jusqu'au 1 er janvier 2016, une initiation d'une heure au secourisme était également réalisée. Désormais assurée par l'éducation nationale, elle a été remplacée à cette date par un module de trente minutes consacré à la sécurité routière , la différence ayant été affectée à l'information des jeunes sur leurs droits en matière d'insertion et les dons (module « information jeunesse citoyenne ») et aux thématiques de défense.
Enfin, à partir du 1 er janvier 2017, une courte vidéo de présentation de la sécurité sociale, réalisée en partenariat avec l'école nationale supérieure de sécurité sociale (EN3S), devrait être diffusée aux appelés.
Le déroulement de la Journée défense et citoyenneté
IJC : information jeunesse citoyenne
Source : DSN
2. Un budget maîtrisé et des réformes engagées pour contenir son évolution
Le budget de la JDC, tel qu'il ressort de l'action n° 1 du programme 167, s'élève à 15,7 millions d'euros et ne prend pas en compte les dépenses de personnel de la DSN 27 ( * ) . Il est composé presque exclusivement de dépenses de fonctionnement , concentrées essentiellement sur le transport ( 6,36 millions d'euros , + 12,2 % par rapport à 2016) et l'alimentation ( 6,81 millions d'euros , + 0,1 % par rapport à 2016) des appelés. Les dépenses de fonctionnement de la DSN restent stables à 1,1 million d'euros et celles liées à la réalisation de la JDC elle-même, comme la formation des intervenants ou l'entretien des salles, diminuent de 9,6 % , à 1,06 million d'euros .
Le coût moyen d'une JDC, indicateur retenu pour mesurer la performance de la gestion du programme 167, évolue quant à lui conformément aux prévisions et s'élève à 140 euros . Entre 2014 et 2015, il a diminué de 2 %, passant de 142,5 euros à 139,68 euros.
Le principal défi auquel doit faire face la DSN est celui de l'augmentation , dans les années à venir, du nombre de participants à la JDC. Cette évolution à la hausse, liée à la vitalité démographie de la fin des années 1990 et du début des années 2000, est déjà perceptible : entre 2010 et 2015, ce chiffre est passé de 725 347 à 795 923 ( + 9,7 % ). 774 000 jeunes sont désormais attendus en 2016, alors que la cible initiale était de 800 000 , et ils devraient être 810 000 en 2017 .
Evolution du nombre de participants à la JDC depuis 2007
Source : DSN
Pour y répondre, la modernisation du système d'information de la DSN a été engagée à travers le projet PRESAJe 28 ( * ) , qui doit conduire à la dématérialisation complète de l'ensemble des procédures concernant l'organisation de la JDC, en particulier les relations avec les jeunes.
Les échanges entre la DSN et les mairies, qui portent sur les données du recensement, devraient être ainsi simplifiés, grâce notamment au développement de l'e-recensement . Au 30 juin 2016, 4 273 communes, totalisant 29,51 millions d'habitants , en bénéficiaient, permettant ainsi aux jeunes de se faire recenser en ligne sur le site service-public.fr. Le nombre d'entre eux y ayant eu recours est encore très faible ( 17 359 en 2015, sur une classe d'âge née en 1999 de 784 947 personnes), mais en forte expansion ( + 49 % sur les six premiers mois de l'année 2016).
Surtout, cet outil doit permettre de simplifier les démarches administratives des jeunes , qui à terme pourront, via un espace personnel en ligne, imprimer leur convocation et leur certificat de participation ou modifier la date de leur JDC. Enfin, la DSN compte y avoir recours pour faciliter la diffusion de supports pédagogiques à destination des animateurs et leur permettre d'échanger entre eux des bonnes pratiques. D'importantes économies de fonctionnement peuvent en être attendues, qu'elles soient liées à l'acheminement ou à l'affranchissement de documents ou à la rationalisation du parc informatique. Cette réforme devrait aboutir à la fin de l'année 2017.
3. Une extension des missions de la DSN à moyens constants
La réforme de la politique du ministère de la défense à l'égard de la jeunesse , annoncée par le ministre le 18 mai 2016, vise à améliorer la visibilité et l'attractivité des armées auprès des jeunes, à renforcer leur rôle dans la promotion de l'égalité des chances et à développer la transmission de l'esprit de défense. Elle va se traduire par une modification de sa gouvernance , qui sera désormais assurée par la DSN.
Celle-ci va devenir la direction du service national et de la jeunesse (DSNJ), et reprendra les attributions de la délégation ministérielle à la jeunesse et à l'égalité des chances , instituée en 2012 afin d'animer, coordonner et faire connaître les actions de l'ensemble du ministère de la défense en direction de la jeunesse. La commission armées-jeunesse (CAJ), créée en 1955 et qui constitue un lieu de dialogue entre la jeunesse, à travers ses représentants 29 ( * ) , et les différents organes du ministère de la défense, de réflexion sur les relations entre les jeunes et les armées, et d'organisation d'actions, au sein du ministère, au profit des jeunes, lui sera adossée . Elle devrait également assurer la tutelle du service militaire volontaire (SMV), actuellement rattaché directement à l'état-major de l'armée de terre et qui sera prochainement transformé en service à compétence nationale .
Il ne semble toutefois pas que ces nouvelles missions se traduiront par des moyens supplémentaires. En 2017, la réduction des effectifs va se poursuivre. Son plafond d'emplois devrait être abaissé de 37 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit un niveau inférieur de 2,9 % à celui de 2016, et s'établira à 1 257 ETPT . Cette baisse sera concentrée sur le personnel civil (- 40 ETPT), qui représente 78 % de l'effectif total de la direction, alors que le plafond du personnel militaire sera relevé de 3 ETPT. Depuis 2008 , le plafond d'emplois de la DSN a diminué de 54,3 % , puisqu'il s'élevait alors à 2 750 ETPT , en lien avec le transfert de certaines de ses missions , notamment en matière de gestion des archives, à d'autres services du ministère de la défense.
Les dépenses de titre 2 associées à ces emplois, portées par le programme 212 , connaissent également une forte baisse en 2017, après une augmentation inexpliquée entre les projets de loi de finances pour 2015 et pour 2016 ( + 14 % ), année de leur transfert du programme 167 vers ce programme. Elles diminuent de 18,7 % par rapport à 2016, à 69,7 millions d'euros , et seront inférieure de 7,3 % à leur niveau de 2015 , alors que le plafond d'emploi n'a quant à lui été réduit que de 3,3 % en deux ans.
4. Le satisfecit de la Cour des comptes
A la demande de la commission des finances du Sénat et de son rapporteur spécial, notre collègue Marc Laménie, la Cour des comptes a réalisé en 2015 une étude sur la JDC s'intéressant à son coût, à son organisation, à son contenu et à son articulation avec les autres étapes du parcours de citoyenneté. Publié en mars 2016 30 ( * ) , ce rapport porte un regard plutôt positif sur la JDC et met en avant plusieurs pistes d'amélioration , sans remettre en cause la pertinence de cette journée.
La Cour souligne tout d'abord que la JDC se déroule de manière satisfaisante, grâce à une organisation efficace . Elle souligne que la DSN « pilote efficacement » cette journée, grâce à des outils de gouvernance et à un maillage territorial adaptés. Elle rappelle la nécessité d'unifier la formation des animateurs et de développer leur évaluation, sous le contrôle de la DSN. Elle salue également la maîtrise des coûts de production réalisée malgré l'augmentation du nombre d'appelés et invite à la poursuivre.
Rejoignant en cela les constats faits par votre rapporteur pour avis depuis maintenant deux ans, ce rapport estime néanmoins que la JDC « souffre » toujours de la multiplicité de messages hétérogènes dont elle est le vecteur. Il recommande donc de poursuivre son recentrage sur les questions de défense, notamment en identifiant les thématiques qu'elle traite aujourd'hui qui pourraient être confiées à l'éducation nationale. Un consensus général existe sur ce point : la JDC est trop dense , ce qui peut entraîner une confusion des messages .
5. Une perception positive par les participants
Il est encourageant de constater que la rénovation de la JDC entre 2014 et 2015 a eu pour conséquence une amélioration du taux de satisfaction des participants mesuré « à chaud », à la fin de la journée. En 2015, 89,8 % d'entre eux étaient satisfaits de la qualité de la prestation offerte par la DSN et les armées (+ 1,1 % par rapport à 2014) et 90,6 % d'entre eux estimaient qu'elle avait eu un impact positif sur l'image qu'ils avaient de la défense et des armées (+ 1,6 %).
Selon le dernier sondage réalisé en décembre 2015 « à froid », soit six à douze mois après la JDC, par l'institut de sondage CSA pour le compte de la délégation à l'information et à la communication de la défense (Dicod), 75 % des jeunes interrogés considèrent que la JDC est intéressante , et 87 % jugent qu'elle leur a permis de s'informer sur les métiers de la défense. C'est sur la nécessité d'une défense efficace que le message porté par la JDC a le plus progressé : 81 % des participants en sont devenus davantage conscients grâce à cette journée en 2015, contre 73 % en 2014.
Toutefois, les dernières modifications apportées au contenu de la JDC semblent avoir légèrement dégradé cette perception globale positive. En effet, le nouveau module consacré à la sécurité routière a connu des premiers retours mitigés , avec un taux de satisfaction de seulement 48,9 % au premier semestre 2016. En conséquence, selon les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, un travail conjoint entre la DSN et la délégation à la circulation et à la sécurité routières (DCSR) a été engagé afin d'élaborer un nouveau support pédagogique pour 2017.
6. Une minorité de jeunes échappe à la JDC
Il convient de redoubler d'efforts pour apporter une solution à un problème identifié de longue date : l'exclusion d'une frange de la jeunesse du parcours de citoyenneté voulu par le législateur et dont la JDC constitue la pierre angulaire. Environ 4 % d'une classe d'âge , soit un peu plus de 30 000 jeunes chaque année, n'effectue pas sa JDC . Ce taux est en légère baisse, puisque si 95,6 % des membres de la classe d'âge née en 1988 ont réalisé leur JDC (soit 769 508 personnes sur 804 925), 96 % de ceux de la classe d'âge née en 1990 l'ont fait (765 248 sur 797 133). En revanche, on constate une dégradation notable dans les départements et collectivités d'outre-mer , puisque ce taux est passé de 97,5 % pour la classe 1988 à 94,6 % pour la classe 1990 (- 3 %).
Cet absentéisme , plus élevé que le taux de jeunes non recensés (1,8 % pour la classe 1989), est très inégalement réparti sur le territoire et atteint son pic, en métropole, à Paris (12,8 %) et en Seine-Saint-Denis (11,8 %). Il faut accroître les efforts d'information et de sensibilisation de ces jeunes, qui proviennent de milieux sociaux très divers, aux enjeux de la JDC et aux opportunités qu'elle peut leur ouvrir, en matière d'information sur leurs droits et d'orientation professionnelle. Il est regrettable qu'un nombre significatif de jeunes estiment qu'il est dans leur intérêt de sauter cette étape essentielle de la formation d'un citoyen français, dernière expérience partagée par l'ensemble d'une génération.
Cette situation permet également de s'interroger sur l'effectivité de l'interdiction , pour les personnes âgées de moins de 25 ans, de passer un examen ou un concours public sans présenter leur certificat de participation à la JDC . Sur ce point, votre rapporteur pour avis rejoint la Cour des comptes, qui dans son rapport recommande de « rappeler aux autorités de tutelle des organisateurs d'examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique, y compris le permis de conduire, l'obligation d'exiger systématiquement des candidats de nationalité française la présentation du certificat individuel de participation à la JDC ».
7. Quelles perspectives pour une extension de la JDC dans un contexte sécuritaire bouleversé ?
Dans ce contexte, le Président de la République a demandé au Gouvernement, lors de ces voeux à la jeunesse le 11 janvier 2016, d'étudier les possibilités d'allonger la JDC jusqu'à une semaine. Une réflexion interministérielle est en cours sur le sujet, sous la direction du haut-commissaire à l'engagement civique.
Force est tout d'abord de constater les insurmontables obstacles logistiques, organisationnels et financiers de la transformation de la JDC en une semaine de sensibilisation aux thématiques de défense et à la citoyenneté , et l'incapacité du ministère de la défense à assumer une telle réforme. Néanmoins, les premières pistes de travail du Gouvernement, telles qu'elles ont été présentées à votre rapporteur pour avis, permettraient déjà de remédier aux principales faiblesses de la JDC actuelle , tout particulièrement sa densité.
Il s'agirait d'adjoindre à la JDC actuelle organisée par le ministère de la défense et accueillie dans ses casernes une seconde journée , qui pourrait être assurée par les collectivités territoriales et aurait vocation à traiter de l'ensemble des enjeux liés à la citoyenneté . Ces deux journées, qui seraient assez rapprochées dans le temps (entre 10 jours et un mois), feraient l'objet d'une convocation unique, qui resterait du ressort de la DSN.
En conséquence, une journée entière pourrait être consacrée à l'information des jeunes sur la défense et au renforcement du lien armée-Nation . Cette réforme devrait s'accompagner d'une évolution de la pédagogie employée et des messages présentées, dont il conviendrait de limiter le nombre pour se concentrer sur quelques notions essentielles. L'interactivité devrait être favorisée, et grâce au temps dégagé par le transfert de certains modules sur la deuxième journée, évalué à ce stade à une heure, une présentation approfondie des métiers de la défense pourrait être réalisée et un volet mémoriel pourrait être adjoint à la JDC.
Par ailleurs, la JDC ne peut pas ignorer l'évolution de la menace terroriste qui pèse sur la France et ses conséquences sur la société française. Au contraire, votre rapporteur pour avis recommandait l'an dernier de mettre à profit cet instant unique de rassemblement et de brassage d'une génération pour détecter les signaux faibles de radicalisation et identifier les indices les plus évidents de ce phénomène.
Le plan d'action gouvernemental contre la radicalisation et le terrorisme, présenté en mai dernier, aborde quant à lui cette question sous un autre angle en prévoyant de diffuser à chaque classe d'âge de jeunes, des modules de prévention de la radicalisation à l'occasion de la JDC (action n° 42). Un groupe de travail interministériel aurait été mis en place pour les élaborer. Lors des auditions réalisées par votre rapporteur pour avis, les difficultés de tenir un discours consensuel sur ce sujet et de le traiter durant la JDC n'en ont pas moins été soulignées, en raison aussi bien de l'hétérogénéité des appelés que de celle des animateurs, qu'il serait d'ailleurs indispensable de former pour répondre aux incidents et provocations qui déjà se produisent. De tels événements font l'objet d'un compte-rendu écrit à la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD, ex-DPSD), et désormais d'un compte-rendu oral immédiat. Sans transformer l'objet ou la nature de la JDC, il convient de saisir l'opportunité que représente ce rituel d'intégration républicaine pour être en mesure de mieux prévenir la radicalisation .
* 23 Selon l'article L. 111-2 du code du service national.
* 24 Loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, art. 2.
* 25 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.
* 26 p. 122.
* 27 Qui figurent à l'action n° 65 du programme 212 « Soutien de la politique de défense ».
* 28 Plateforme de référence pour l'échange sécurisé et l'administration des jeunes.
* 29 Mouvements de jeunesse, associations familiales, syndicats.
* 30 Marc Laménie, « La journée défense et citoyenneté : un rendez-vous entre la jeunesse à conserver et à améliorer », commission des finances du Sénat, rapport n° 475 (2015-2016), 16 mars 2016.