Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : équipement des forces

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Raffarin , président ; MM. Christian Cambon, Daniel Reiner, Jacques Gautier, Mmes Nathalie Goulet, Josette Durrieu, Michelle Demessine, MM. Xavier Pintat, Gilbert Roger, Robert Hue, Mme Leila Aïchi , vice-présidents ; M. André Trillard, Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Alain Néri , secrétaires ; MM. Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Pierre Charon, Robert del Picchia, Jean-Paul Émorine, Philippe Esnol, Hubert Falco, Bernard Fournier, Jean-Paul Fournier, Jacques Gillot, Mme Éliane Giraud, MM. Gaëtan Gorce, Alain Gournac, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, M. Alain Joyandet, Mme Christiane Kammermann, M. Antoine Karam, Mme Bariza Khiari, MM. Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Jeanny Lorgeoux, Claude Malhuret, Jean-Pierre Masseret, Rachel Mazuir, Christian Namy, Claude Nougein, Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Cédric Perrin, Yves Pozzo di Borgo, Henri de Raincourt, Alex Türk, Raymond Vall, Bernard Vera .

I .- Le PLF 2017 prévoit un budget de la défense à hauteur de 32,687 milliards d'euros en CP hors pensions, soit 609 millions d'euros de plus que la dotation pour 2016 (+ 1,9 %) et 417 millions d'euros au-dessus de la prévision de la LPM actualisée par la loi du 28 juillet 2015 (+ 1,3 %). Ce budget, pensions incluses (40,841 milliards d'euros), maintiendra l'effort national de défense à hauteur de 1,8 % du PIB . Vos rapporteurs pour avis s'en réjouissent : tenant compte de la dégradation du contexte sécuritaire, le PLF tend ainsi à donner aux forces armées les moyens indispensables à l'accomplissement de leurs missions , sur le territoire national comme sur les théâtres extérieurs d'opération.

La loi susmentionnée du 28 juillet 2015 avait déjà accru les ressources financières de la défense (+ 3,8 milliards d'euros pour la période 2016-2019). Pour faire face aux besoins commandés par l'évolution du contexte, cette actualisation législative a été révisée par l'Exécutif, à la suite des attentats du 13 novembre 2015, sans recourir au législateur. Le rapport du Gouvernement relatif à la programmation militaire pour les années 2017-2019, en date du 18 octobre dernier, présente l'impact des décisions arrêtées en conseil de défense le 6 avril 2016 sur la trajectoire financière et capacitaire de la programmation militaire en cours. Ces décisions entraînent, sur trois ans, un coût nouveau de près de 3 milliards d'euros (2,993 milliards) : 775 millions pour 2017, 996 millions pour 2018 et 1,2 milliard pour 2019. La dépense se concentre pour près des trois quarts (73 %) sur des mesures concernant les ressources humaines - hausse des effectifs (1,176 milliard d'euros sur 2017-2019) et amélioration des conditions du personnel (1,005 milliard d'euros pour la même période) -, contre 27 % pour l'acquisition de nouveaux équipements et l'entretien programmé du matériel (812 millions d'euros sur les trois ans).

S'agissant de l'équipement, la trajectoire ainsi ajustée vise à s'adapter aux nouvelles missions des forces sur le territoire national, équiper et entraîner les renforts opérationnels, dont les réservistes, donner les moyens d'intensifier les frappes dans les opérations de contre-terrorisme, et accentuer la montée en puissance du renseignement et de la cyberdéfense. Toutefois, pour l'ensemble des mesures décidées, les modalités de financement ne sont précisées qu'en ce qui concerne 2017 ; pour 2018 et 2019, les projets de loi de finances correspondants devront définir les ressources.

Pour l'an prochain, le financement doit être assuré par une « rallonge » de 317 millions d'euros de crédits budgétaires, 100 millions d'euros de recettes de cessions immobilières additionnelles et une économie de 358 millions d'euros à redéployer, dont 205 millions d'euros escomptés de nouveaux gains sur le coût des facteurs (prix du pétrole et de certains marchés de fourniture, et cours de la monnaie). Or, sur ces ressources, pèsent des risques liés à la nature même des recettes de cessions immobilières (200 millions d'euros prévus, au total, en 2017) et des économies sur le coût des facteurs (480 millions d'euros prévus au total), toujours susceptibles d'aléas. Ces risques maintiennent une incertitude sur la prévision du présent PLF.

Il est donc heureux que, du moins, le PLFR déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 18 novembre dernier ait levé les inquiétudes pour le budget de la défense tenant aux mesures de régulation de la fin de gestion de l'exercice 2016.

En effet, ce projet de « collectif » budgétaire tend à assurer la couverture des surcoûts d'OPEX et d'OPINT (pour ces dernières, principalement l'opération « Sentinelle ») par l'ouverture de 831 millions d'euros, à due concurrence des montants constatés (686 millions pour les OPEX et 145 millions pour les OPINT). Aucune annulation nette de crédits n'est pas ailleurs annoncée pour la mission « Défense », et les dysfonctionnements du système de paye « Louvois » n'engendrent cette année aucun coûts nets (que la mission aurait dû supporter au titre du principe d'» auto-assurance » en la matière.). Ainsi, sauf éventuels nouveaux arbitrages interministériels requis pour l'achèvement de la gestion en cours, devraient pourvoir être assurés les déblocages de crédits attendus, qui concernaient cette année, au total, 2,79 milliards d'euros pour l'ensemble de la mission (soit 8,5 % des crédits prévus pour 2016), dont près de 1,86 milliard d'euros sur le seul programme 146 « Équipement des forces » ; encore 2 milliards d'euros se trouvaient bloqués au début du mois de novembre.

Dès lors, le report de charges du budget de la défense sur l'année prochaine devrait rester contenu à 2,5 milliards d'euros . Tout dépassement de ce montant entraverait d'autant la mise en oeuvre des actions prévues en 2017, singulièrement sur le programme 146, en risquant de conduire au décalage de certains programmes d'équipement.

II. - L'agrégat « Équipement » de ce budget doit s'élever, l'année prochaine, à 17,3 milliards d'euros , soit 300 millions d'euros de plus que la prévision pour 2016 (+ 1,7 %) et 52,9 % du total des CP, hors pensions, inscrits pour la défense dans le PLF. Sur ce total, le programme 146 « Équipement des forces » est doté à hauteur de 10,12 milliards d'euros en CP et de 10,21 milliards d'euros en AE (soit près de 26 % des CP et 24 % des AE prévus pour la mission « Défense »). Conformément à loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la LPM, aucune ressource exceptionnelle n'est attendue pour abonder cette dotation en cours d'exercice.

Le report de charges du programme 146 , de la gestion 2016 sur le prochain exercice, est estimé à 1,4 milliard d'euros (soit 56 % du report de charges prévisionnel de la mission « Défense »), sous réserve que soit confirmé le déblocage susmentionné de près de 1,86 milliard d'euros (soit 18 % des crédits du programme prévus pour 2016 : une réserve de précaution de 796 millions d'euros, des reports de crédits de 2015 sur 2016 pour 592 millions d'euros et des crédits en « surgel » à hauteur de 470 millions d'euros). Sous cette hypothèse, ce report de charges du programme serait ainsi orienté à la baisse (- 15 % par rapport à l'année dernière) et, toutes choses égales par ailleurs, devrait rester contenu à 1,5 milliard d'euros fin 2017 ; cependant, les années 2018 et 2019, compte tenu de la hausse des besoins de paiement, devraient le ramener à 2,8 milliards d'euros fin 2019.

III. - L'avancement des programmes d'armement est marqué par la prévision de nombreuses livraisons et commandes en 2017.

1. - Pour ce qui concerne la dissuasion nucléaire , se poursuivront, l'année prochaine, l'adaptation au missile M51 d'un sous-marin, les travaux de conception du sous-marin nucléaire lanceur d'engins de 3 ^e génération (SNLE 3G), et la rénovation à mi-vie du missile ASMP-A (air-sol moyenne portée amélioré). En ce domaine, vos rapporteurs pour avis notent avec satisfaction que le tir d'acceptation du M51 effectué le 1 ^er juillet dernier, huitième tir d'essai du programme et le premier du missile dans sa version 2 depuis un SNLE (Le Triomphant) , s'est déroulé avec succès.

Au total, l'action stratégique « dissuasion » doit bénéficier en 2017 de près de 2,893 milliards d'euros en AE et 3,866 milliards d'euros en CP, dont 82 % des AE et CP inscrits sur le programme 146. Dans les prochaines années, la modernisation du dispositif de dissuasion appellera d'importants investissements, en particulier pour le renouvellement de la composante aéroportée ; vos rapporteurs souhaitent que cet effort nécessaire fasse l'objet d'une programmation budgétaire qui, tout en permettant de soutenir les programmes de dissuasion, n'hypothèque pas les marges de manoeuvre des opérations d'armements conventionnels, lesquels permettent de répondre aux plus pressantes menaces pesant sur notre pays.

2. - Pour le système de forces « Commandement et maîtrise de l'information » , seront livrés en 2017, notamment : dans le cadre du programme SCCOA (système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales), 2 radars rénovés « haute et moyenne altitude », 2 radars d'atterrissage et un centre de commandement et de contrôle des opérations aériennes ; des systèmes de cyberdéfense ; 18 stations de communication tactique ASTRIDE ; 61 stations sol de communication haut débit par satellite COMCEPT ; 37 modules projetables du système d'informations des armées (SIA) ; 4 réseaux navals RIFAN (réseau Intranet des forces aéronavales) ; la mise à niveau d'un avion de guet aérien Hawkeye. - Seront commandés, notamment : dans le cadre du programme SCCOA, un radar fixe d'approche et un centre de commandement et de contrôle des opérations aériennes ; une station sol de communication haut débit par satellite COMCEPT ; 55 modules projetables du système d'information des armées (SIA) ; un système de chiffrement électronique SELTIC NG ; des systèmes de cyberdéfense ; enfin, un système CERBERE (« centre d'entraînement représentatif des espaces de bataille et de restitution des engagements », à déployer dans le camp de Sissonne).

En la matière, vos rapporteurs pour avis ont salué, l'année dernière, la coopération décidée en mars 2015 entre le système allemand d'observation radar par satellite SARah et la composante spatiale optique (CSO), réalisée sous responsabilité française, du programme MUSIS. Un troisième satellite CSO est ainsi financé par l'Allemagne, aux deux tiers (soit 210 millions d'euros), pour un lancement prévu en 2021, à la suite de celui des satellites CSO-1 et CSO-2 en 2018 et 2019 respectivement.

Vos rapporteurs ont également salué déjà la poursuite de l'effort de recherche pour une nouvelle génération de drones MALE, à l'horizon 2025, concrétisé par un accord entre l'Allemagne, l'Italie et la France, rejointes par l'Espagne, pour conduire une étude, sur deux ans, visant à déterminer les prérequis opérationnels et élaborer un prototype : à la suite de la lettre d'intention signée en mai 2015, l'arrangement-cadre est entré en vigueur le 22 juin 2016, et la notification du contrat d'étude de définition est intervenue le 27 septembre dernier . Il restera néanmoins difficile de produire un drone MALE européen conjuguant la satisfaction d'un besoin militaire partagé et un coût susceptible de créer un marché.

Pour le reste, il convient notamment de signaler le lancement du programme SDT (système de drones tactiques, visant à remplacer, à l'horizon 2017, les drones tactiques « intérimaires » actuellement en service dans l'armée de terre) : en janvier dernier, le « Patroller » de Sagem a été choisi, par préférence au « Watchkeeper » de Thalès. Le premier système opérationnel est attendu pour fin 2018, le second système et les moyens de formation et d'entraînement en 2019. Interrogé par vos rapporteurs lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées dans le cadre de l'examen du PLF 2017, le chef d'état-major de l'armée de terre a notamment fait valoir que « l'armée de terre et l'armée de l'air ne se concurrencent absolument pas dans ce domaine ».

3. - Pour le système de forces « Projection-mobilité-soutien », seront livrés l'an prochain, notamment : 3 avions de transport A400M ; un avion de transport tactique C130 J ; 9 hélicoptères de transport et de surveillance NH90 (2 en version navale et 7 en version terrestre) ; 5 hélicoptères de transport tactique Cougar rénovés ; 379 camions PPT (porteurs polyvalents terrestres) ; 1 350 ensembles de parachutage du combattant (EPC). - Seront commandés , notamment : 3 000 EPC ; les premiers véhicules légers tactiques polyvalents non protégés (VLTP NP).

En ce qui concerne l' A400M , vos rapporteurs rappellent que, du fait des difficultés de développement et de production annoncées par Airbus début 2015, sur 15 avions devant avoir été livrés à l'armée de l'air d'ici 2019 (dont le onzième d'ici la fin de l'année 2016 et, comme susmentionné, trois autres en 2017), huit appareils seront au standard initial, essentiellement logistique. En effet, le plan d'action industriel présenté en juillet 2016 prévoit la livraison de façon progressive, jusqu'en 2020, des capacités tactiques attendues : extraction de charges lourdes par la rampe arrière, parachutage par les portes latérales, autoprotection contre des missiles sol-air à très courte portée, ravitaillement en vol d'hélicoptères et atterrissage sur terrain sommaire. Deux premiers A400M dotés de capacités tactiques (atterrissage sur terrain sommaire, autoprotection et largage de charges et de personnes), ont été livrés en juin et juillet derniers respectivement ; l'appareil attendu d'ici la fin de cette année doit également correspondre à ce standard militaire, si Airbus respecte l'engagement pris par sa direction vis-à-vis du ministre de la défense.

En ce qui concerne l'acquisition de nouveaux C130 J , décidée conformément à la loi du 28 juillet 2015 d'actualisation de la LPM eu égard à la tension sur la capacité de transport tactique et dans l'attente de la montée en capacité de l'A400M, la commande de quatre appareils neufs a été effectuée en janvier 2016 auprès de l'armée de l'air américaine ; la livraison d'un premier appareil est prévue en 2017, les trois autres intervenant d'ici 2019. Deux seront équipés afin de pouvoir ravitailler en vol les hélicoptères. Cependant, comme vos rapporteurs l'ont fait observer dès l'année dernière, en l'état du parc d'hélicoptères existant, seuls les Caracal en service dans l'armée de l'air se trouvent munis de la perche pouvant permettre le ravitaillement en vol, et seuls les Caracal peuvent être ainsi configurés. En particulier, cette faculté n'a pas été prévue pour le NH90.

Il est par ailleurs à noter qu'au début du mois d'octobre dernier, les ministres français et allemands de la défense ont annoncé leur intention de mutualiser une partie de leur flotte d'avions C130 J.

4. - Pour le système de forces « Engagement et combat », seront livrés en 2017, notamment : 3 avions de combat Rafale, dont 2 Rafale « marine » F1 rétrofités au standard F3 ; 6 hélicoptères de combat Tigre ; une frégate multi-missions (FREMM) ; les premiers véhicules blindés légers (VBL) régénérés ; 12 kits pour missiles Exocet SM39 ; 150 munitions et 50 postes de tir du système de missile moyenne portée (MMP) ; un premier lot de missiles de croisière navals (MdCN) ; 5 340 fusils d'assaut de nouvelle génération, arme individuelle future (AIF) destinée à remplacer le FAMAS. - Seront commandés, notamment : 12 000 fusils AIF ; un sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Barracuda ; la rénovation de 45 avions Mirage 2000D ; 15 pods de désignation laser nouvelle génération (PDL-NG) ; 20 engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC) Jaguar ; 319 véhicules blindés multi-rôles (VBMR) Griffon ; des VBL régénérés ; pour les forces spéciales, 23 véhicules poids lourd (PLFS) et 120 petits véhicules aérolargables de type fardier.

Vos rapporteurs pour avis se réjouissent de la confirmation du succès à l'export du Rafale avec la conclusion en septembre 2016 de la commande de l'Inde (première tranche de 36 avions, annoncée dès avril 2015), après les contrats conclus au premier semestre 2015 pour l'Égypte (24 appareils) et le Qatar (24 appareils encore). Ce succès permet de maintenir la charge de la chaîne industrielle, en levant l'hypothèque budgétaire liée au « pari » de l'exportation du Rafale qui, au stade du vote de la LPM de 2013, pesait sur la programmation militaire à hauteur d'environ 4 milliards d'euros pour la période 2016-2019 (l'État s'étant engagé à maintenir un rythme d'acquisition de onze appareils par an en cas de non réalisation des objectifs d'export). Le développement du standard F4 du Rafale, selon la LPM, doit faire l'objet d'une commande en 2018 ; vos rapporteurs pour avis, toutefois, souhaitent voir étudié l'idée d'une anticipation à 2017 du lancement de cette opération, en vue de préserver les compétences des bureaux d'étude.

À cet égard, une attention nouvelle aux aspects de propulsion - pour l'ensemble du parc aéronautique militaire - semble nécessaire , dès lors que les équipements sont modifiés et souvent alourdis en conséquence.

Par ailleurs, vos rapporteurs préconisent d'accélérer autant que possible les commandes et livraisons du programme SCORPION , en ce qui concerne les VBMR Griffon et les EBRC Jaguar (dont les premiers doivent être commandés en 2017, pour de premières livraisons de VBMR en 2018 et d'EBRC en 2020). Ils souscrivent en effet au raisonnement d'optimisation économique et opérationnelle soutenu par le chef d'état-major de l'armée de terre, lors de son audition précitée par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, dans la mesure où les entreprises concernées estiment qu'au plan industriel, une accélération des cadences de production serait possible à compter de la fin 2019 pour les VBMR Griffon et de 2021 pour les EBRC Jaguar.

Vos rapporteurs, d'autre part, se félicitent des commandes, pour les forces spéciales, de véhicules poids lourd et petits véhicules de type fardier, car le besoin est urgent. Ils saluent également la notification, en septembre dernier, du marché du programme AIF, relatif au fusil d'assaut de nouvelle génération, destiné à remplacer le FAMAS. Ce marché a été attribué à la société allemande Heckler & Koch, qui proposait son fusil HK416, préféré aux offres de FN Herstal (Belgique), Beretta (Italie), SIG Sauer (Suisse) et HS Produkt (Croatie). Il doit permettre de donner aux armées un fusil moderne, en mettant un terme au coût élevé que supposait l'entretien du FAMAS.

Vos rapporteurs saluent encore l'admission au service actif, prononcée en juin dernier, de la deuxième FREMM française (Provence) , ainsi que la livraison de la troisième (Languedoc) au mois de mars, en attendant la quatrième prévue l'année prochaine. Ils se félicitent, de même, que le ministre de la défense ait annoncé, en octobre dernier, le lancement du programme de frégates de taille intermédiaire (FTI) dès le premier trimestre 2017 . Cette décision, en effet, est de nature à permettre de sécuriser le format à 15 frégates de premier rang de nouvelle génération en 2029 prévu par le Livre blanc sur la défense de 2013.

Pour le reste, vos rapporteurs notent que la livraison du premier sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) Barracuda, initialement prévue pour 2017, a été reportée à 2019. Le délégué général pour l'armement, lors de son audition par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées au titre de l'examen du PLF 2017, a signalé « un problème de qualité de travail à laquelle DCNS doit remédier de manière volontariste ». En dernière analyse, les problèmes rencontrés relèvent de la difficulté de reconstituer les savoir-faire propres au domaine nucléaire sur le site de Cherbourg .

5. - Pour le système de forces « Protection et sauvegarde » , enfin, seront livrés , l'année prochaine : 2 bâtiments multi-missions (B2M) ; un patrouilleur léger guyanais (PLG) ; une usine SECOIA (site d'élimination de chargements d'objets identifiés anciens, sur le camp de Mailly) ; 4 missiles ASTER 30 B1 et 21 missiles ASTER 15. - Sera commandé , notamment, le « successeur MICA » (missile d'interception, de combat et d'autodéfense).

IV .- Sous le bénéfice de ces observations, vos rapporteurs pour avis émettent une appréciation positive sur les crédits inscrits dans le PLF 2017 pour le programme 146.

À l'issue de sa réunion du mercredi 23 novembre 2015, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense ».

Projet de loi de finances pour 2017 : Défense : équipement des forces

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS

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