EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 9 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, a procédé à l'examen des crédits du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2017.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - Le budget du programme 185 - diplomatie culturelle et d'influence - s'élève à 713 millions d'euros, au sein d'une mission « action extérieure de l'État » qui représente, au total, un peu plus de 3 milliards d'euros.
Ce budget diminue de 1,2 % en 2017, après un recul de 3,7 % l'an dernier. La baisse est de -1,6 % hors titre 2 (crédits de personnel).
Hors mesures de sécurisation des réseaux, qui représentent 14,7 millions d'euros pour les établissements d'enseignement à l'étranger et 2 millions d'euros pour les Alliances françaises, la baisse est du même ordre que l'an dernier, soit 3,5 %.
Je commencerai par vous présenter les crédits de l'action culturelle extérieure, et ceux de la promotion du tourisme rattachés depuis deux ans au programme 185.
L'Institut français perçoit une subvention qui s'élève à 28,7 millions d'euros, en baisse de 3 %. Il bénéficie également d'une subvention au titre de la Mission « Culture », qui est stable. L'Institut français est - depuis la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de création, à l'architecture et au patrimoine - sous la double tutelle des ministères en charge des affaires étrangères et de la culture. Cette double tutelle justifierait, à notre sens, une contribution accrue du budget de la culture à l'Institut français.
Depuis 2011, les crédits totaux de l'Institut français ont diminué de 25 % (en incluant 2017), et ses crédits d'intervention de 34 %.
Les crédits de la coopération culturelle et de la promotion du français diminuent de 2,8 %. En particulier, les dotations pour opérations aux établissements à autonomie financière (EAF), qui s'élèvent à 17 millions d'euros environ, diminuant de près de 5 %.
Seuls les crédits des alliances françaises sont préservés, par effet d'optique, du fait de l'attribution de crédits pour leur sécurisation. D'un montant de 2 millions d'euros, ces crédits permettent une hausse globale de + 25 % de l'ensemble des dotations aux Alliances françaises, qui correspond en réalité à une baisse de 16 %, hors sécurisation, même s'il est évidemment appréciable que les Alliances françaises puissent bénéficier de crédits publics pour renforcer leur sécurité.
La politique immobilière du ministère a des objectifs louables : redéploiement vers les zones prioritaires, regroupement et fonctionnalité des bâtiments. Toutefois, s'agissant des instituts français, elle a conduit à céder plusieurs bâtiments symboliques de l'influence française tels que la Maison Descartes à Amsterdam ou le Palais Clam-Gallas à Vienne.
Or des alternatives paraissent possibles : à Florence, par exemple, l'Institut français accueille une librairie et une boutique qui lui permettent d'engranger des recettes. Ce modèle peut drainer de nouveaux publics. Il est suivi par plusieurs instituts étrangers à Paris qui disposent de lieux de restauration (Maison du Danemark,...) ou mènent une stratégie offensive de vente de cours de langue (British Council). Il serait souhaitable d'évaluer l'intérêt et la faisabilité de ce type de pratiques au sein de notre réseau culturel.
Dans ce contexte budgétaire contraint, le réseau culturel poursuit sa lente mutation. La carte des implantations se réorganise autour de zones et thématiques prioritaires. Les zones prioritaires sont l'Afrique, les grands émergents, et une attention particulière est portée à l'Europe, du moins en affichage puisque les 4 antennes supprimées en 2016 sont toutes situées en Europe au sens large : à Kosice (Slovaquie), Kharkiv (Ukraine), Porto (Portugal) et Tuzla (Bosnie-Herzégovine).
Quant aux thématiques prioritaires, elles sont nombreuses... l'accent étant mis globalement sur les synergies avec la diplomatie économique. L'utilité d'améliorer ces synergies n'est pas contestable, mais ne devrait faire oublier ni la spécificité de la diplomatie culturelle, ni la nécessité d'évaluer les résultats obtenus au regard des objectifs, ce qui semble peu pratiqué.
Le ministère considère, de façon générale, que ce n'est pas parce qu'une zone ou une thématique est prioritaire qu'il faut y mettre davantage de moyens. Les partenariats sont recherchés, ce qui est, là encore, une bonne chose, mais comporte des limites. On constate, en pratique, que si les ressources propres des EAF augmentent, c'est surtout grâce aux recettes provenant des cours en ligne, examens, billetterie, et procédures dématérialisées... plutôt que des partenariats et du mécénat, dont les recettes ont tendance à suivre la contraction globale des moyens budgétaires.
L'Institut français joue, dans ce contexte, son rôle d'interface entre l'offre culturelle nationale et la demande de culture française à l'étranger. Il accompagne les postes grâce à un dispositif de programmation par fonds ou appels à projets, dans divers domaines tels que le cinéma, les nouvelles technologies, la scène française, la promotion de la langue française. Des actions de formation des agents des réseaux sont également organisées.
L'Institut français pourra-t-il continuer à mener ainsi des actions dans la plupart des secteurs culturels, ou devra-t-il procéder à des choix ? C'est une question qui se pose aujourd'hui au regard de la réduction des moyens.
Enfin, les relations entre l'Institut français et le réseau continuent à évoluer, après l'échec de l'expérimentation du rattachement, prévue par la loi du 27 juillet 2010 - échec que je persiste à regretter. L'Institut français prépare actuellement la mise en place de conventions de partenariat avec les postes, ce qui permettra de mettre en place un cadre de travail pluriannuel, plus pérenne et mieux structuré.
J'en viens aux crédits de la promotion du tourisme, action de diplomatie économique désormais intégrée au programme 185.
La subvention d'Atout France s'élève à 33 millions d'euros, en baisse de 0,8 %, dont 400 000 euros sont fléchés pour la sécurité. Ces crédits du programme 185 doivent être complétés, dans le cadre des plans de relance du tourisme adoptés en 2015 puis en 2016. Un premier plan de relance, annoncé en octobre 2015 prévoit l'attribution de produit des recettes additionnelles des droits de visa, pour un montant de 4,5 millions d'euros. Seul 1 million d'euros a pour le moment été versé à Atout France, qui attend le reliquat.
Par ailleurs, 10 millions d'euros ont été promis par le ministre, lors du comité d'urgence économique pour le tourisme du 13 septembre 2016. Or on sait que les recettes issues des droits sur les visas peuvent rapporter au mieux 4 à 5 millions d'euros. D'où viendront les crédits supplémentaires ? Un dégel du budget du Quai d'Orsay est évoqué mais de nombreuses incertitudes demeurent pour l'opérateur quant au montant et à l'échéance de ce versement.
Or les chiffres du tourisme en 2016 sont très affectés par les attentats de Paris et de Nice, avec des premiers chiffres particulièrement préoccupants pour les régions d'Ile de France et de PACA.
A Paris, entre janvier et octobre 2016, la baisse de la fréquentation touristique est évaluée à 11 %, malgré l'organisation de l'Euro de football. Cette diminution n'est pas dû qu'aux attentats, mais aussi aux images de violence de rue, et aux faits divers véhiculés par les réseaux sociaux, qui semblent avoir altéré durablement l'image de Paris.
Sur la Côte d'Azur, la diminution est évaluée à environ - 20 % entre la mi-juillet et fin août. La baisse est particulièrement sensible s'agissant des touristes asiatiques (Japonais, Chinois).
En dehors de ces régions toutefois, le tourisme semble résister. Les résultats sont notamment bons dans l'outre-mer, où des efforts ont été réalisés sur l'offre d'hôtellerie et de transport aérien : accès de compagnies américaines. Atout France mise sur la diversité des territoires, et sur la richesse des marques régionales, qui ne semblent pas altérées pour le moment par l'actualité nationale.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Je présenterai, pour ma part, les crédits dépensés en faveur de l'enseignement : AEFE d'une part, et attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche française d'autre part.
S'agissant de l'AEFE, dont la subvention représente 55 % du programme, les crédits s'élèvent à 396 millions d'euros, en légère hausse, pour la première fois depuis 2013 (+0,43 %). Hors sécurisation toutefois, le budget de l'AEFE diminue de 13 millions d'euros.
Les travaux de mise en sécurité constituent une priorité et il faut se réjouir qu'ils n'aient pas à être imputés sur les dotations existantes mais fassent l'objet d'une dotation nouvelle, même si le solde n'est pas favorable.
Ces crédits, d'un montant de 14,7 millions d'euros, devraient permettre de répondre aux besoins, qui ont déjà été chiffrés poste par poste, à l'issue d'audits de sécurité : 9,5 millions d'euros serviront à financer des travaux dans les établissements en gestion directe ; 2,15 millions d'euros seront alloués aux établissements conventionnés et 3 millions d'euros aux établissements partenaires.
Le réseau de l'AEFE demeure attractif avec 336 000 élèves dont 62 % d'élèves étrangers et 38 % d'élèves français. Les effectifs ont augmenté de 13,5 % en cinq ans, les hausses les plus significatives étant observées en Asie-Océanie, et dans l'élémentaire.
La question qui se pose à l'AEFE est donc celle d'un réseau « à la croisée des chemins », comme le dit la Cour des comptes dans un rapport récent, réalisé à la demande de la commission des finances du Sénat : comment concilier le désengagement progressif de l'État et la hausse continue de la demande de scolarisation, sans remettre en cause un modèle fondé sur l'excellence, accessible aux familles, et qui est l'un des vecteurs majeurs de l'influence française dans le monde ?
L'AEFE s'emploie à résoudre cette équation, en suivant trois pistes :
- diversifier les sources de financement de l'agence, afin d'augmenter l'effet de levier de la subvention budgétaire. Les ressources propres reposent sur une participation financière complémentaire sur les frais de scolarité des EGD, et sur une participation des établissements à la rémunération des personnels résidents. Elles augmentent mécaniquement, du fait de l'augmentation moyenne de 2 % par an du nombre d'élèves dans le réseau. Cette diversification ne saurait toutefois se traduire par une augmentation des frais de scolarité, qui ont déjà fortement augmenté depuis 2008 (+ 37 % dans les lycées en gestion directe), alors que l'enveloppe consacrée aux bourses continue de baisser (passant de 115 à 110 millions d'euros en PLF 2017). Cette enveloppe, qui relève du programme 151, n'est, du reste, pas entièrement consommée, ce qui soulève des interrogations ; elle bénéficie en moyenne à 20 % des élèves français du réseau.
- élaborer une stratégie des ressources humaines assurant un nouvel équilibre entre les différents types d'emplois : expatriés, résidents et agents de droit local. C'est l'un des axes que la Cour des comptes invite l'AEFE à privilégier, avec néanmoins des difficultés qui nous ont été rappelées par les syndicats d'enseignants. Le nombre d'expatriés a déjà fortement diminué (-13 % en 6 ans), alors que le nombre de recrutés locaux est en forte croissance (+30 %). Par ailleurs, de nombreux postes de détachés demeurent non pourvus, d'une part car le statut de résident est insuffisamment attractif dans certaines zones et, d'autre part, en raison de blocages au niveau du ministère de l'éducation nationale qui refuse un certain nombre de détachements, en raison de la situation des effectifs dans les académies. Nous envisageons d'examiner plus en détail ces questions relatives aux ressources humaines, s'agissant notamment du recrutement et de la mobilité au sein du réseau AEFE, et nous vous proposerons, Monsieur le président, si vous en êtes d'accord, une communication à ce sujet.
- accroître l'offre complémentaire au réseau, pour répondre à l'augmentation de la demande d'enseignement français. Plusieurs dispositifs existent à cette fin, notamment le Label « FrancEducation », qui apporte une reconnaissance à des établissements étrangers ayant fait le choix de la langue française.
Les critères d'obtention de ce label ont été récemment assouplis, ce qui a permis d'augmenter le nombre d'établissements labellisés de 70 % en un an. 157 établissements bénéficient aujourd'hui de ce label dans 35 Pays. Cette démarche est intéressante si elle vient compléter et non se substituer au réseau AEFE.
Relevant du budget des affaires étrangères, l'AEFE n'est donc pas incluse dans le champ de la priorité nationale à l'éducation, ce qui est sans doute regrettable. Nous l'avions déjà dit l'an dernier : une implication plus grande du ministère de l'éducation nationale serait souhaitable. À ce titre, des réunions interministérielles MAE-MEN sur l'enseignement français à l'étranger sont organisées avec une fréquence croissante mais ne permettent pas d'aboutir à des résultats tangibles, susceptibles de garantir l'avenir de l'enseignement français à l'étranger dans de bonnes conditions.
S'agissant de l'attractivité de l'enseignement supérieur et de la recherche française, les crédits diminuent de 5,2 %. La subvention à Campus France est stable, après une baisse importante l'an dernier. En revanche les crédits des bourses continuent de baisser (-4,4 %).
La France demeure attractive. Le nombre d'étudiants étrangers accueillis en France (300 000) augmente (+3,2 % en 2015-2016), tiré par un marché mondial en pleine expansion (doublement du nombre des étudiants internationaux de 2000 à 2012).
La France reste le troisième pays d'accueil au niveau mondial, mais une rétrogradation est prévisible, suite à un changement des méthodes de comptage par le ministère de l'éducation nationale, qui devrait faire passer l'Australie, et peut-être aussi l'Allemagne devant la France, après les États-Unis et le Royaume-Uni.
L'objectif fixé à Campus France est de doubler le nombre d'étudiants étrangers pour passer à 600 000 en 2020.
Cet objectif paraît difficilement atteignable, alors que les crédits des bourses de mobilité étudiante continuent de décroître, après -40 % de 2004 à 2014. Les crédits votés en loi de finances ne sont pas reversés en totalité à Campus France et Campus France ne bénéficie pas du produit des Centres d'études en France (CEF), c'est-à-dire des frais de tests et d'entretiens versés par les candidats boursiers, qui sont gérés par les postes diplomatiques.
Ainsi, le nombre de boursiers du gouvernement français est de 12 900 en 2015, alors qu'il était de 15 400 en 2010.
Dans ces conditions, il paraît difficile de mener une politique d'influence autre que de tenter de maintenir l'héritage de l'histoire. Mais même là où l'enseignement supérieur français est traditionnellement attractif (en Afrique, d'où proviennent 45 % des étudiants en mobilité en France), l'influence de la France est soumise à forte concurrence. La mobilité internationale des étudiants s'est fortement accrue, avec une situation de plus en plus concurrentielle. On le voit en Afrique, où, par exemple, le Moyen-Orient a récemment renforcé son attractivité en développant une offre de bourses d'études vers les universités islamiques.
En Europe, nous subissons une très forte concurrence de l'Allemagne, actuellement cinquième pays d'accueil, qui dispose de moyens sans commune mesure avec les nôtres. Le budget total de l'agence de mobilité allemande (chargée de la mobilité entrante et sortante) est de 441 millions d'euros, alors que Campus France a un budget de 28 millions d'euros et gère 64 millions d'euros de bourses. La présence allemande en Afrique, en Syrie ou encore en Iran va se renforcer, au détriment de l'influence française.
Or nous continuons à penser que l'accueil d'étudiants étrangers en France reste une absolue nécessité, pour diversifier nos recrutements et nos compétences, notamment dans les domaines scientifiques. C'est aussi un outil d'influence. C'est, enfin, un apport économique, qui est évalué à 1,7 milliard d'euros net annuel.
Indépendamment des gouvernements, nous avons le sentiment, depuis une dizaine d'années, que la volonté de faire en sorte que la France puisse assumer totalement son rayonnement à l'étranger s'est atténuée. Les ambitions reculent au regard de la place à laquelle nous pourrions légitimement prétendre. Nous avions une ambition de rayonnement, qui a cédé la place à une ambition d'influence. Nous contenterons-nous demain d'une ambition de présence, voire de résilience ?
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - C'est la France qui a inventé la diplomatie d'influence culturelle, dès la fin du dix-neuvième siècle, avec l' « alliance française ». Depuis lors, d'autres puissances ont compris que l'influence n'était pas seulement d'ordre militaire. Ces puissances consacrent aujourd'hui des moyens importants au développement de leur influence culturelle, notamment comme appui à leur action économique.
Or en France, nous reculons un peu plus chaque année. Les instruments de notre influence culturelle affichent encore des objectifs ambitieux mais leurs moyens sont insuffisants.
Cette dégradation n'est pas conjoncturelle. Nous l'avions déjà signalée les années précédentes, en dehors de tout contexte électoral. Il s'agit d'une inquiétude profonde. Il ne nous semble pas possible, en l'état, d'être favorables aux crédits du programme 185.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Je partage les propos des rapporteurs. La contribution du ministère des affaires étrangères aux efforts de redressement des finances publiques, notamment en matière de réduction de personnel, est un facteur d'affaiblissement de notre compétitivité. Ces efforts sont disproportionnés au regard du budget de ce ministère.
L'éducation est un secteur aujourd'hui très compétitif. Notre réseau, unique au monde, est en difficulté. Le ministère en charge des finances doit comprendre que, pour rester compétitifs, nous avons besoin de moyens et d'investissements. Ces investissements n'ont pas un retour immédiat. Mais les entreprises françaises ont besoin de notre réseau éducatif et culturel. Il ne s'agit pas seulement de scolariser les enfants des expatriés, dont le nombre diminue. Il s'agit aussi de scolariser les enfants des employés recrutés localement, ce qui renvoie à la question du rayonnement et de l'influence de la France, ainsi que du soutien à une francophonie aujourd'hui très mise à mal.
S'agissant de la sous-consommation de l'enveloppe des bourses d'aide à la scolarité dans le réseau AEFE, il faut savoir que les postes diplomatiques ont été encouragés à faire des économies en demandant des enveloppes au plus juste. C'est pourquoi la somme des enveloppes locales est inférieure, chaque année, à l'enveloppe globale que nous votons. Un changement de culture est indispensable. Ce n'est pas aux familles de fournir le plus gros effort, surtout lorsque le budget nécessaire a été voté par le Parlement.
Je regrette que la concertation entre les ministres respectivement en charge des affaires étrangères et de l'éducation nationale n'ait pas permis d'avancer sur la question du détachement des professeurs. Des décisions doivent être prises au plus haut niveau. J'espère qu'une rencontre entre les deux ministres aura lieu avant la fin de l'année.
Mme Nathalie Goulet. - Ce programme, consacré à la diplomatie culturelle, est particulièrement important et nous devrions le porter à l'attention du prochain ministre en charge des affaires étrangères.
En ce qui concerne les bourses de l'enseignement supérieur, nous faisons la même observation chaque année : non seulement nous ne distribuons pas suffisamment de bourses par rapport à nos concurrents étrangers, mais nous ne suivons pas d'assez près les anciens étudiants étrangers en France. Aux États-Unis ou au Canada, ces jeunes constituent un réseau doté d'une force et d'une puissance d'intervention importante. Nos services ont-ils progressé à ce sujet ?
S'agissant des alliances françaises, l'appel à des fondations, à des mécènes, qui viendront ensuite au soutien de la France, est l'une des voies à exploiter pour parvenir à une plus grande autonomie et à une plus grande efficacité. Le cas de l'alliance française de New-York est particulier mais néanmoins intéressant, de ce point de vue.
M. Alain Néri. - Le réseau culturel et les lycées français doivent être soutenus. Il y a encore, dans beaucoup de pays étrangers, une reconnaissance de la valeur de la pédagogie française. La demande reste importante. Notre système d'éducation est apprécié et nous pouvons en être fiers.
La défense de la francophonie doit être plus déterminée ; c'est une affaire de tous les jours, et non de quelques sommets. Lorsque nous représentons la France dans des organisations internationales, nous devrions tous nous exprimer en français, surtout lorsque le français est langue officielle.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Comme l'a dit Abdou Diouf, le problème du français n'est pas un problème de demande mais d'offre.
M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Le réseau « France Alumni » répond, pour une part, à la question sur le suivi des anciens étudiants étrangers en France. Ce réseau, présent dans 70 pays, est développé en liaison avec les lycées français. Un effort important a été réalisé depuis 2014.
M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis. - J'approuve les propos tenus sur la francophonie. C'est un combat de tous les jours. Le président Jacques Chirac a dit que l'avenir de la francophonie se jouerait d'abord en Europe. Nous n'y avons pas été suffisamment attentifs. J'en donnerai un exemple : le processus de Bologne de rapprochement des systèmes d'enseignement supérieur européens, dont la seule langue est l'anglais alors qu'il a été lancé en Italie, à la suite d'un appel tenu à la Sorbonne en 1998 ! Le combat pour le français est à reprendre de manière énergique.
M. Alain Néri. - Nous devrions être plus pugnaces au sein des organisations internationales, dont nous sommes parmi les premiers payeurs.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Les jeunes diplomates doivent être incités à utiliser le français plutôt que l'anglais.
M. Yves Pozzo di Borgo. - Nous devrions aborder cette question de la défense du français dans le cadre de notre groupe de suivi, commun avec la commission des affaires européennes, sur le Brexit.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - C'est exact. Si nous ne menons pas ce combat, qui le mènera ?
La commission réserve son vote jusqu'à la fin de l'examen des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » le 16 novembre 2016.
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Lors de sa réunion du 16 novembre 2016, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », M. Jacques Legendre ainsi que les membres du groupe communiste, républicain et citoyen votant contre et M. Gaëtan Gorce s'abstenant.