II. L'APPLICATION DE LA LÉGISLATION OUTRE-MER
Si la nécessité d'adapter les dispositions métropolitaines aux collectivités ultramarines est évidente, plusieurs dispositifs propres aux outre-mer permettent de mettre en oeuvre ce besoin d'adaptation, non sans soulever des difficultés d'application.
A. IDENTITÉ ET SPÉCIALITÉ LÉGISLATIVES : UNE OPPOSITION DÉPASSÉE ?
Le principe d'identité législative permet une assimilation normative entre la métropole et les collectivités ultramarines concernées. Les lois et règlement s'appliquent de plein droit sur le territoire de ces collectivités, sous réserve des adaptations souhaitées par le législateur ou le pouvoir règlementaire.
A l'inverse, le principe de spécialité législative impose au législateur, comme au pouvoir règlementaire, de prévoir une mention expresse pour rendre applicable une disposition sur le territoire des collectivités concernées. Cette mention est nécessaire pour la création d'une disposition mais également chaque fois que cette disposition est modifiée ou abrogée 3 ( * ) . À défaut, la disposition en cause reste dans sa rédaction antérieure, ce qui peut aboutir à une « fossilisation » du droit. Le droit se fige et devient en décalage par rapport au droit applicable en métropole.
Notre ancien collègue René Garrec rappelait, lors de l'examen de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, que « le principe de la spécialité législative a une origine lointaine qui remonte à l'Ancien régime (lettres royales de 1744 et 1746, ordonnance du 18 mars 1766) et s'est maintenu par la suite (loi des 8-10 mars 1790, article 91 de la Constitution de l'an VIII, article 73 de la Charte de 1814, article 64 de la charte de 1830, article 109 de la Constitution de 1848, article 27 de la Constitution de 1852, senatus-consulte du 3 mai 1854) » 4 ( * ) .
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les articles 74 et 77 de la Constitution permettent au législateur organique d'aménager ce principe pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie. En effet, contrairement au principe d'identité législative qui est explicitement consacré au premier alinéa de l'article 73 de la Constitution, celui de spécialité législative n'est pas repris à l'article 74 de la Constitution, le législateur organique devant seulement prévoir pour les collectivités d'outre-mer « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ».
Pour les collectivités d'outre-mer de l'océan Atlantique , le législateur organique a quasiment renversé le principe de spécialité législative en prévoyant que l'ensemble des dispositions législatives et règlementaires y sont applicables de plein droit sauf, pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, dans quelques domaines limitativement énumérés. Dans ce derniers cas, l'extension de la règle nécessite encore une mention expresse.
Pour les collectivités d'outre-mer de l'océan Pacifique , le principe de spécialité législative est davantage préservé mais connaît désormais deux exceptions :
- les dispositions législatives et règlementaires y sont applicables de plein droit pour des domaines limitativement énumérés ;
- les dispositions législatives et règlementaires qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République, ce qui constitue la catégorie des « lois de souveraineté » dégagée par la jurisprudence constitutionnelle 5 ( * ) ;
Dans les autres cas, l'extension de la règle nécessite une mention expresse.
Enfin, s'agissant des territoires d'outre-mer , le principe de spécialité législative s'applique aux terres australes et antarctiques françaises (TAAF), contrairement à Clipperton, sous réserve de la double exception précédemment décrite.
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Application des dispositions législatives et réglementaires |
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Principe de spécialité législative |
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Article 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 |
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Principe de quasi-identité législative |
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Article LO 6213-1 du code général des collectivités territoriales |
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Article LO 6313-1 du code général des collectivités territoriales |
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Principe d'identité législative |
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Guadeloupe |
Article 73 de la Constitution |
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Guyane |
Article 73 de la Constitution |
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Martinique |
Article 73 de la Constitution |
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Mayotte 6 ( * ) |
Article 73 de la Constitution |
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La Réunion |
Article 73 de la Constitution |
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Article LO 6413-1 du code général des collectivités territoriales |
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Le principe de spécialité législative a donc progressivement décliné :
- d'une part, il a été abandonné pour une large partie des outre-mer : les départements d'outre-mer dès 1946 puis - ce qui est plus notable - certaines collectivités d'outre-mer ;
- d'autre part, dans les collectivités où il s'applique, le législateur organique a prévu des dérogations en prévoyant que certaines dispositions s'y appliquent sans nécessiter de mention expresse.
Le principe de spécialité législative crée indéniablement une complexité particulièrement forte dans le droit applicable localement . Comme le relevaient nos collègues Sophie Joissains, Jean-Pierre Sueur et Catherine Tasca à la suite de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna, les juridictions doivent parfois, avant tout examen au fond, se demander quelle est la rédaction applicable de la disposition en cause.
L'utilité de ce principe de spécialité n'est plus évidente. En effet, l'État n'est compétent, dans ces collectivités, que pour un nombre limité de matières qui sont pour l'essentiel régaliennes et pour lequel le besoin d'adaptation ne s'impose pas a priori . En outre, quel que soit le régime d'application des lois et règlements, les adaptations restent possibles.
Aussi, votre rapporteur suggère que l'aménagement voire le renversement du principe de spécialité puisse être envisagée.
* 3 Conseil d'État, 9 février 1990, Élections municipales de Lifon, n° 107400.
* 4 Rapport n° 27 (2002-2003) de M. René Garrec, au nom de la commission des lois, 23 octobre 2002.
* 5 Pour un exemple récent : Conseil constitutionnel, 15 février 2007, n° 2007-547 DC.
* 6 L'article 6113-1 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi n° 2007-223 du 21 février 2007, a instauré un principe d'identité législative sous réserve d'exceptions qui ont été définitivement abandonnées, à la suite de la loi n° 2010-1486 du 7 décembre 2010, au 31 mars 2011.