Projet de loi de finances pour 2015 : Pouvoirs publics

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'autonomie financière des institutions qui composent la mission « Pouvoirs publics », justifiée par « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » ^{1 ( * )} , ne saurait exempter ces dernières d'une juste contribution à l'effort national de redressement des finances publiques.

La particularité, au sein des institutions publiques, de la Présidence de la République , des assemblées parlementaires , des chaînes parlementaires , du Conseil constitutionnel , de la Haute Cour et de la Cour de Justice de la République , justifie que la présente mission soit dépourvue de programmes et ne réponde pas à une politique publique prédéfinie. Plus que jamais, les citoyens sont en droit d'exiger l'exemplarité dans l'utilisation des deniers publics. C'est l'esprit avec lequel les institutions précitées ont engagé ces dernières années un effort budgétaire considérable, renouvelé pour l'exercice 2015, sans pour autant altérer la qualité des missions remplies. En effet, les dotations globales des institutions précitées devraient s'élever, en 2015, à 988 015 262 euros, soit une diminution de près de 1,89 million d'euros par rapport à l'exercice précédent .

Les crédits par dotation inscrits dans le projet de loi de finances initial s'établissent comme suit :

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Numéro et intitulé de la dotation et du titre	Ouvertes en LFI pour 2014	Demandées pour 2015	FDC et ADP attendus en 2015	Ouverts en LFI pour 2014	Demandés pour 2015	FDC et ADP attendus en 2015
501 / Présidence de la République	101 660 000	100 000 000		101 660 000	100 000 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	101 660 000	100 000 000		101 660 000	100 000 000
511 / Assemblée nationale	517 890 000	517 890 000		517 890 000	517 890 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	517 890 000	517 890 000		517 890 000	517 890 000
521 / Sénat	323 584 600	323 584 600		323 584 600	323 584 600
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	323 584 600	323 584 600		323 584 600	323 584 600
541 / La Chaîne parlementaire	35 210 162	35 489 162		35 210 162	35 489 162
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	35 210 162	35 489 162		35 210 162	35 489 162
542 / Indemnités des représentants français au Parlement européen
531 / Conseil constitutionnel	10 776 000	10 190 000		10 776 000	10 190 000
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	10 776 000	10 190 000		10 776 000	10 190 000
532 / Haute Cour
533 / Cour de justice de la République	866 600	861 500		866 600	861 500
Titre 1. Dotations des pouvoirs publics	866 600	861 500		866 600	861 500
Total pour la mission	989 987 362	988 015 262		989 987 362	988 015 262

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2015

Votre rapporteur tient toutefois à souligner qu'il sera difficile d'aller au-delà, dans les années à venir, pour certains des pouvoirs publics constitutionnels concernés.

Comme chaque année, l'examen des crédits alloués à la mission « Pouvoirs publics » par notre commission s'effectuera dans une optique davantage institutionnelle que budgétaire, ce dernier aspect étant traité de manière pointue par les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il s'agit donc d'examiner l'activité de chacune des institutions précitées au regard des moyens alloués, ce qui permettra de souligner l'effort de rationalisation des crédits au regard des missions poursuivies.

Votre rapporteur ne consacrera aucun développement spécifique à la dotation de la Haute Cour , à laquelle aucun crédit n'est alloué en l'absence de réunion prévisible, pas plus qu'aux « indemnités des représentants français au Parlement européen » qui, depuis 2007, constituent une dotation de la mission « Pouvoirs publics ». Soulignons que depuis les élections européennes de 2009, l'indemnité de chaque député européen est directement prise en charge par le Parlement européen. Aussi aucun crédit n'a-t-il été ouvert depuis 2010 sur cette dotation de la mission « pouvoirs publics ». Votre rapporteur s'interroge donc sur l'intérêt de maintenir l'existence d'une telle dotation, dans la lignée des réserves émises par le président Jean-Paul Émorine ^{2 ( * )} et par Michel Delebarre ^{3 ( * )} , qui rapportait jusqu'à présent les crédits de la présente mission, et dont votre rapporteur tient à saluer le travail.

À l'exception des crédits attribués à Public Sénat , dont l'augmentation pour 2015 explique la hausse globale de la dotation de la chaîne parlementaire, toutes les dotations de la présente mission diminuent ou sont reconduites en euros courants.

I. PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE : UNE DOTATION LIMITÉE À 100 MILLIONS D'EUROS

Depuis six années maintenant, les crédits de la Présidence de la République font l'objet d'un effort de rationalisation sans précédent , parallèlement au contrôle annuel qu'effectue désormais la Cour des Comptes. Les progrès réalisés se manifestent en premier lieu par un effort de transparence réel puisqu'une présentation par type de charges est désormais effectuée. Grâce à un retraitement rétroactif des données, effectué sur les recommandations de la Cour des Comptes, une comparaison à périmètre équivalent depuis 2011 a pu être réalisée, facilitant ainsi les comparaisons dans le temps.

Les dépenses présidentielles recouvrent des frais de représentation et le coût des missions diplomatiques attachées au chef de l'État. Elles comprennent également le financement des dépenses de sécurité et la prise en charge des fonctions support des services de l'Élysée . Les charges de personnel représentent les deux-tiers du total des dépenses. En 2015, comme lors des exercices précédents, ces dépenses seront financées à plus de 95,7 % par la dotation allouée par la loi de finances, les autres recettes émanant de produits divers (produits locatifs, ventes diverses et remboursement des frais avancés par les participants aux voyages officiels). Cette dotation sera plafonnée, pour la première fois en 2015, au niveau de la barre symbolique des 100 millions d'euros.

Toutefois, il faut noter que la part des ressources propres augmente légèrement depuis quelques années, compte tenu du double effet résultant de la baisse de la dotation allouée et de la hausse des ressources propres.

Le tableau suivant récapitule les charges et produits de la Présidence de la République inscrits en loi de finances initiale, par catégorie, en 2013, 2014 et 2015 :

Source : bleu budgétaire, annexé au projet de loi de finances pour 2015

A. UNE PRISE EN COMPTE RÉELLE DES REMARQUES FORMULÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Dans son rapport ^{4 ( * )} sur les comptes 2011 et sur la gestion des services de la Présidence de la République du 1 ^er janvier 2011 au 15 mai 2012, la Cour insistait sur le fait que « d'incontestable progrès » avaient été effectués entre 2009 et mai 2012, mais que des marges d'amélioration existaient encore « dans des domaines aussi divers que les dépenses de l'intendance ou celles du parc automobile, les déplacements présidentiels, la passation, le suivi des marchés portant sur les achats de denrées et de matériel et, enfin, les enquêtes, études et sondages ».

1. Les effectifs réduits de 21 % en six ans

Incontestablement, la Présidence de la République, depuis 2008, s'est engagée dans une trajectoire volontariste de réduction de ses dépenses.

Elle a, en premier lieu, réduit ses effectifs , passant de 1 051 agents au 31 décembre 2007 à 836 équivalents temps plein au 31 décembre 2013 , soit une réduction d'effectifs de presque 21 % en six ans. Cette tendance devrait être poursuivie en 2015. Cet effort sans précédent ne permettra pas, pour autant, de réduire significativement la masse salariale en 2015 (- 0,2 %) en raison notamment du « glissement vieillesse technicité » (GVT), des mesures catégorielles mises en oeuvre par les ministères dont sont détachés la plupart des agents de l'Élysée, et de la croissance des cotisations et charges. Toutefois, la politique salariale a permis d'éviter que les charges de personnel explosent.

Pour parvenir à de tels résultats, la Présidence de la République a ainsi supprimé les fonctions de chauffeurs antérieurement affectés aux membres du cabinet au bénéfice d'une organisation sous forme de pool, et adapte en permanence son organisation aux nouveaux systèmes d'information, au niveau d'activité ou tout simplement à l'évolution des besoins. À titre d'exemple, les effectifs du service de la correspondance présidentielle sont passés de 86 équivalents temps plein au 31 décembre 2012 à 73 en 2014 grâce à une réorganisation interne, au déploiement d'un nouveau système d'information et à la prise en compte de l'évolution du nombre des courriers. En outre, l'encadrement des rémunérations (un plafond de rémunération, pour les collaborateurs du Président de la République, a été fixé à 13 000 euros) se poursuivra en 2015, après une diminution de 30 % de la rémunération du Chef de l'État lors de son accession aux responsabilités. Enfin, le redéploiement des personnels a permis de compenser intégralement toutes les éventuelles créations de postes, comme par exemple le nouveau service de presse auquel sont affectés 14 ETPT. Aucune création nette de poste n'est donc intervenue.

Précisons que 83 % des personnels sont mis à disposition par les ministères, les collectivités locales et des organismes publics, contre remboursement, soit 688 ETP sur les 829.

2. Une maîtrise des charges de fonctionnement et du coût des déplacements

Les charges de fonctionnement de la Présidence ont été considérablement freinées ces six dernières années grâce à une meilleure application des règles de la commande publique et à une rationalisation du fonctionnement des services. Toutefois, les charges de fonctionnement devraient augmenter de 4,4 % entre 2014 et 2015, compte tenu du reclassement des charges exceptionnelles.

Cette hausse peut paraître optiquement importante mais elle ne traduit pas un relâchement des efforts consentis. En effet, l'augmentation des charges de fonctionnement courant explique à elle seule cette hausse globale. Or non seulement il n'est pas possible de réduire l'effet prix d'une partie de ces frais (tout au plus l'effet volume, et c'est le cas, peut-il être maîtrisé), mais de surcroît une part importante de cette hausse est liée à des facteurs qui ne doivent pas masquer la réduction réelle du « train de vie » de la Présidence de la République :

- la comptabilisation, en année pleine, du coût résultant de l'affectation à la Présidence de la République du Pavillon de la Lanterne ^{5 ( * )} , pour un montant total de 150 000 euros annuels ;

- la hausse des dépenses de sécurisation des systèmes d'information, rendue absolument indispensable en raison des « cyberattaques » contre le site Internet et les réseaux informatiques présidentiels ;

- le montant des taxes et impôts, principalement la taxe sur les bureaux et différentes taxes communales auxquelles la Présidence est assujettie ;

- la hausse substantielle du coût des fluides qui rend difficilement flexible à la baisse ce poste.

Toutes les autres charges, qu'il s'agisse du personnel, des déplacements, des charges exceptionnelles ou des charges d'équipement sont réduites ou reconduites en euros courants pour 2015.

Votre rapporteur constate donc que la Présidence de la République maîtrise l'intégralité des dépenses sur lesquelles elle dispose d'une marge d'action effective.

Les économies réalisées sur le poste « déplacements présidentiels » sont les plus marquées cette année encore, puisqu'une diminution de 10,5 % dans le projet de loi de finances initial pour 2015 est prévue par rapport à 2014. Ces économies sont rendues possibles par la réduction des coûts des équipes préparant les déplacements, par une maîtrise de la taille des délégations participant aux voyages officiels et par une optimisation des dépenses liées aux réceptions, notamment en ce qui concerne les prestations audiovisuelles. Là encore, la démarche répond aux recommandations de la Cour des comptes qui déplorait une hausse du coût des locations de matériel audiovisuel de 158 % entre 2010 et 2011 ^{6 ( * )} , combinée à une hausse substantielle des frais de déplacement jusqu'en 2011.

S'agissant du resserrement des formats des délégations, une note du Secrétaire général de la Présidence de la République du 25 novembre 2013 détermine les nouvelles modalités de participation. Pour les délégations officielles, la cellule diplomatique, en lien avec le protocole, propose au Chef de l'État le format de délégation le plus adapté. Pour les déplacements non officiels et techniques, cette proposition incombe à la chefferie de cabinet et au protocole.

Le tableau suivant récapitule les effectifs de la délégation présidentielle lors de l'assemblée générale des nations-unies, à New-York au cours des six derniers exercices :

	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Nombre de participants dans la délégation présidentielle française	132	76	86	74	57	74

Enfin, les missions préparatoires, destinées à organiser les déplacements à venir ont été considérablement encadrées, puisque la note précitée limite le nombre de participants, et rationnalise les conditions de voyage selon la nature du déplacement préparé.

Votre rapporteur tient en outre à préciser que la ligne budgétaire consacrée à la sécurisation des systèmes d'information, à laquelle 520 000 euros seront consacrés en 2015, constitue une véritable nécessité, compte tenu des « cyberattaques » récurrentes, parfois d'entités situées à l'étranger, dont ceux-ci victimes. Le système d'information de la présidence de la République, qui fait l'objet d'audits annuels par l'Agence nationale pour la sécurité des systèmes d'information) constitue en effet une cible privilégiée. La sécurité informatique s'exerce au quotidien par l'application rigoureuse de plans de maintenance opérés par des ingénieurs et des techniciens de haut niveau.

En 2014, la Présidence de la République a fait homologuer son réseau interne, sa future téléphonie fixe (projet IPBX - SATORI) et sa téléphonie mobile (projet SMS) au niveau « diffusion restreinte ». Cette démarche la place désormais à un standard élevé de sécurisation pour ce qui concerne ses outils du quotidien. Ces projets décidés en 2013 trouveront leur plein aboutissement début 2015.

En 2015, les travaux d'amélioration des conditions de fonctionnement de son système d'information passent par un investissement sur la sécurisation tant sur le plan immobilier (projet data centre ) que pour ce qui est de la modernisation des infrastructures informatiques.

À l'instar de nombreux ministères, la Présidence de la République souhaite la mise en place, dans des conditions optimales, d'un hébergement immobilier sécurisé d'équipements informatiques. La Direction Interministérielle des Systèmes d'Information de Communication porte ainsi un ambitieux programme de rationalisation de l'offre data centre pour l'État. Dans ce cadre, et dans le respect de ses prérogatives, la Présidence de la République prévoit l'hébergement d'une part importante de ses infrastructures informatiques au sein d'un data centre public hautement sécurisé, qui hébergera également des infrastructures informatiques relevant du ministère de la Défense et de la gendarmerie nationale.

L'année 2015 verra par ailleurs la finalisation du projet de modernisation de ses infrastructures techniques initié en 2014.

À périmètre constant, l'ensemble des charges de l'Élysée devrait donc s'élever à 104,55 millions d'euros en 2015 , ce qui permet à la Présidence de la République d'atteindre l' objectif que le Président de la République a fixé : limiter symboliquement la dotation allouée par le budget général de l'Etat à 100 millions d'euros .

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* ¹ Conseil constitutionnel, 25 juillet 2001, LOLF.

* ² Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2012, Rapport numéro 711, Tome II, fait au nom de la commission des finances.

* ³ Projet de loi de finances pour 2015, rapport pour avis numéro 162, tome XVI fait au nom de la commission des lois.

* ⁴ Cour des comptes, rapport n°6184 du 7 décembre 2012 - Comptes et gestion des services de la présidence de la République.

* ⁵ Cette résidence, désormais mise à disposition du Président de la République, était auparavant à la charge des services du Premier ministre.

* ⁶ Le rapport précité de la Cour des comptes fait état de dépenses de location de matériel audiovisuel de 1 077 965 euros en 2011, contre 418 402 euros un an plus tôt.