LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS
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Au Sénat
• Union nationale des combattants (UNC)
Lucien-Louis Bayle
,
président
Pierre Saint-Macary
, administrateur
• Union française des associations de combattants et de victimes de guerre (Ufac)
Jacques Goujat , président
• Fédération nationale des anciens combattants en Algérie, Maroc et Tunisie (Fnaca)
André Cognard , secrétaire général
• Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale
Joseph Zimet
, directeur
général
David Zivie
, directeur
général adjoint
• Commission des conjoints survivants de l'Union fédérale
Gisèle Grosz , présidente
• Direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère de la défense
Philippe Navelot,
directeur
Renaud
Ferrand
, sous-directeur de la mémoire et de l'action
éducative
• Office national des anciens combattants et victimes de guerre (Onac)
Rose-Marie Antoine
, directrice
générale
Frédéric Charlet
,
conseiller auprès de la directrice générale
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Dans l'Yonne
• Union nationale des combattants (UNC) de l'Yonne
Maurice Lagière , président
• Union départementale des associations
d'anciens combattants (Udac) de l'Yonne
Elie Paratre , président
• Association nationale des participants aux
opérations extérieures (Anopex) de l'Yonne
Dominique Loriot , président
• Association des harkis et rapatriés
d'Algérie et de leurs enfants de l'Aube
et de la
Bourgogne
Khadra Safrioune , présidente
ANNEXE - JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS DU 27 OCTOBRE 2014 RELATIF À L'AIDE DIFFÉRENTIELLE EN FAVEUR DES CONJOINTS SURVIVANTS
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PARIS
N° 1220513/6-1
N° 1304887/6-1
___________
Mme Khira ZERHOUN
___________
M. Rohmer
Rapporteur
___________
Mme Baratin
Rapporteur public
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Audience du 13 octobre 2014
Lecture du 27 octobre 2014
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08-03
C+
Aide juridictionnelle totale
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Le Tribunal administratif de Paris,
(6 e section - 1 ère chambre),
I - Vu la requête, enregistrée le 29 novembre 2012 sous le n° 1220513, présentée pour Mme Khira Zerhoun, demeurant au 5 rue Errabita à Sidi Maifa (Maroc), par Me Touchot ; Mme Zerhoun demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) a refusé de l'admettre au bénéfice de l'allocation différentielle en faveur des conjoints survivants ;
2°) d'enjoindre à l'ONAC de lui attribuer l'allocation différentielle ;
Mme Zerhoun soutient que l'ONAC ne justifie pas de la légalité de la requalification de sa demande en simple aide financière et que l'office cherche à contourner le jugement du tribunal du 22 mai 2012 annulant un précédent refus de l'allocation différentielle en faveur des conjoint survivants ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 février 2013, présenté par le directeur de l'ONAC, qui conclut au rejet de la requête ;
Le directeur de l'ONAC soutient qu'en application de son instruction sur les critères d'octroi de l'allocation différentielle en faveur des conjoint survivants, l'octroi de cette allocation est subordonné, notamment, à la résidence en France du bénéficiaire ; que Mme Zerhoun, qui vit au Maroc, ne peut pas en bénéficier ; qu'en application de cette instruction, la demande de Mme Zerhoun devait être requalifiée en demande d'aide financière, laquelle lui a été octroyée le 24 octobre 2012 ;
Vu la lettre en date du 15 septembre 2014 informant les parties qu'en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de relever d'office les moyens tirés, d'une part, de l'incompétence du directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) pour définir les critères d'attribution de l'allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC, d'autre part, de l'incompétence du conseil d'administration de l'ONAC pour créer cette même allocation ;
Vu la réponse au moyen d'ordre public, enregistrée le 24 septembre 2014, présentée par le directeur général de l'ONAC ;
Le directeur de l'ONAC fait valoir que :
- à supposer que le conseil d'administration de l'ONAC soit incompétent pour créer l'allocation en cause, l'exécution de la décision du tribunal administratif de Paris du 22 mai 2012 impliquait le réexamen de la demande de Mme Zerhoun ;
- à titre subsidiaire, si les instructions du directeur de l'ONAC devaient être écartées, et si le conseil d'administration de l'ONAC devait être regardé comme incompétent pour créer l'allocation en cause, alors la demande de Mme Zerhoun tendant au versement de cette allocation ne pouvait être instruite, et devait à tout le moins être examinée comme une demande d'aide financière ainsi que l'a fait la décision en litige ;
Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle du tribunal de grande instance de Paris en date du 1 er octobre 2012 admettant M. Zerhoun au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ;
II- Vu la requête, enregistrée le 9 avril 2013 sous le N°1304887, présentée pour Mme Khira Zerhoun, demeurant au 5 rue Errabita à Sidi Maifa (Maroc), par Me Harchoux ; Mme Zerhoun demande au tribunal :
1°) d'annuler la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) a refusé de l'admettre au bénéfice de l'allocation différentielle en faveur des conjoint survivants ;
2°) d'enjoindre à l'ONAC de procéder au réexamen de sa demande d'allocation différentielle ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
Mme Zerhoun soutient qu'elle remplit les conditions nécessaires pour bénéficier de l'allocation différentielle ; que le critère de résidence qui lui a été opposé n'a pas été posé par la loi de finances pour 2007 ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 juin 2013, présenté par le directeur de l'ONAC, qui conclut au rejet de la requête ;
Le directeur de l'ONAC soutient qu'en application de ses instructions sur les critère d'octroi de l'allocation différentielle en faveur des conjoint survivants, l'octroi de cette allocation est subordonné, notamment, à la résidence en France du bénéficiaire ; que Mme Zerhoun, qui vit au Maroc, ne peut pas en bénéficier ; qu'en application de ces instructions, la demande de Mme Zerhoun devait être requalifiée en demande d'aide financière, laquelle lui a été octroyée le 24 octobre 2012 ;
Vu la lettre en date du 15 septembre 2014 informant les parties qu'en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de relever d'office les moyens tirés, d'une part, de l'incompétence du directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) pour définir les critères d'attribution de l'allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC, d'autre part, de l'incompétence du conseil d'administration de l'ONAC pour créer cette même allocation ;
Vu la réponse au moyen d'ordre public, enregistrée le 24 septembre 2014, présentée par le directeur de l'ONAC ;
Le directeur de l'ONAC fait valoir que :
- à supposer que le conseil d'administration de l'ONAC soit incompétent pour créer l'allocation en cause, l'exécution de la décision du tribunal administratif de Paris du 22 mai 2012 impliquait le réexamen de la demande de Mme Zerhoun ;
- à titre subsidiaire, si les instructions du directeur de l'ONAC devaient être écartées, et si le conseil d'administration de l'ONAC devait être regardé comme incompétent pour créer l'allocation en cause, alors la demande de Mme Zerhoun tendant au versement de cette allocation ne pouvait être instruite, et devait à tout le moins être examinée comme une demande d'aide financière ainsi que l'a fait la décision en litige ;
Vu la décision du bureau d'aide juridictionnelle du tribunal de grande instance de Paris en date du 18 février 2013 admettant Mme Zerhoun au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ;
Vu l'instruction du 16 décembre 2009 du directeur général de l'ONAC relative à la gestion 2010 de la mesure différentielle en faveur des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 13 octobre 2014 :
- le rapport de M. Rohmer ;
- et les conclusions de Mme Baratin, rapporteur public ;
Sur la jonction :
1. Considérant que par les requêtes susvisées, le requérante demande l'annulation de la même décision du 12 septembre 2012 ; qu'il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement ;
Sur les conclusions des deux requêtes :
2. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que Mme Zerhoun est ressortissante de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) en qualité de veuve de titulaire de la carte du combattant et titulaire d'une pension de retraite du combattant de réversion ; que par la décision attaquée du 12 septembre 2012, le directeur général de l'ONAC a rejeté la demande présentée par Mme Zerhoun tendant au bénéfice de l'allocation différentielle en faveur des conjoints survivants, au motif, d'une part, qu'elle ne remplissait pas la condition de résidence en France, d'autre part, que les crédits disponibles au service des anciens combattants et de l'appareillage des handicapés au Maroc ne permettait pas de lui octroyer cette allocation ; que, par la même décision, le directeur général de l'ONAC a requalifié la demande de l'intéressée en demande d'aide financière ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article D. 432 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre : « I.-L'office national a pour objet de veiller en toute circonstance sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants. / Il a notamment pour attribution : / 1° De prendre ou de provoquer en leur faveur toutes mesures jugées nécessaires ou opportunes, et plus particulièrement en matière d'éducation, d'apprentissage, d'établissement de rééducation professionnelle, d'aide au travail, d'aide, d'assurance et de prévoyance sociales; / 2° De diriger, de coordonner et contrôler l'action des offices départementaux et de statuer sur les recours formés contre leurs décisions ; / 3° D'utiliser au mieux des intérêts de ses ressortissants ses ressources propres, les subventions de l'Etat ou le produit des fondations, dons et legs, soit directement, soit par l'intermédiaire des offices départementaux, des associations constituées par ses ressortissants ou des oeuvres privées qui leur viennent en aide; / 4° D'assurer la liaison entre lesdites associations ou oeuvres privées et les pouvoirs publics ; / 5° De donner son avis sur les projets ou propositions de lois et les projets de décrets concernant ses ressortissants et de suivre l'application des dispositions adoptées ; / 6° D'une manière générale : / a) D'assurer à ses ressortissants [...]le patronage et l'aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation. III.-Il peut également se voir confier par convention, pour le compte de l'Etat : / 1° La gestion des prestations de soins gratuits prévues à l'article L. 115 pour les titulaires d'une pension qui résident dans les départements et collectivités d'outre-mer, en Algérie, au Maroc ou en Tunisie ; / 2° L'appareillage des mutilés prévu à l'article L. 128 pour les titulaires d'une pension qui résident dans l'un des lieux mentionnés au 1° ; / 3° L'organisation des expertises médicales prévues au présent code pour les demandes de pensions formées par des personnes résidant en Algérie, au Maroc ou en Tunisie. » ; que l'article D. 440 du même code dispose que : « Le conseil d'administration est chargé de définir la politique générale de l'office national. / Sous réserve des dispositions de l'article D. 442, il délibère notamment sur : / 1. Les conditions générales d'organisation et de fonctionnement de l'établissement. / 2. Les projets de contrats pluriannuels avec l'Etat. / 3. Les programmes généraux d'activité et d'investissement. / 4. Le budget général de l'office national, comprenant un budget principal et, en application des articles L. 312-1, R. 314-3 à R. 314-63, R. 314-78 et R. 314-79 du code de l'action sociale et des familles, des budgets annexes. / 5. Les décisions modificatives du budget, présentées dans les mêmes formes que le budget primitif. / 6. Le compte financier. / 7. La répartition entre les associations des subventions destinées à l'action sociale. / 8. Le placement des capitaux et revenus provenant de libéralités faites à l'office national. / 9. Les transactions. / Il statue, en appel, sur les recours formés contre les décisions rendues, à l'échelon départemental, en matière d'aide aux ressortissants. Il peut, à cet effet, donner délégation à certains de ses membres. / D'une manière générale, il peut être appelé à donner son avis sur les affaires qui lui sont renvoyées soit par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, soit par le directeur général de l'office national. / Les délibérations portant sur le budget et le compte financier sont exécutoires dans les conditions prévues par le titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. / Sous réserve des dispositions des articles du code de l'action sociale et des familles cités au 4° du présent article et de l'alinéa précédent, les délibérations et les décisions du conseil d'administration sont exécutoires si, dans un délai de vingt jours, l'autorité de tutelle n'y a pas fait opposition. » ; qu'aux termes de l'article D. 443 de ce code : « Le directeur général de l'office national est nommé par décret sur proposition du ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre. / Il est chargé d'assurer le fonctionnement des services et représente l'office en justice et dans tous les actes de la vie civile. / Il a sous ses ordres le personnel de l'office national et des services extérieurs relevant dudit office. / Le directeur général peut donner délégation à des fonctionnaires de catégorie A placés sous son autorité pour signer, en son nom, les actes, conventions et marchés pour les affaires relevant de leurs attributions. / Le directeur général prépare les projets de transaction et signe pour le compte de l'office national les transactions après approbation expresse des autorités de tutelle. / En sa qualité d'ordonnateur, il exerce ses attributions dans les conditions prévues par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. » ; qu'enfin l'article R. 572-2 du même code dispose que : « Le directeur général de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre reçoit délégation de pouvoir du ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre dans les matières suivantes : / 1° Les décisions relatives aux cartes et titres suivants et aux indemnités et pécules qui y sont rattachés [...] 2° Les décisions relatives : / a) A l'attribution de la mention " mort pour la France " prévue à l'article L. 488 et de la mention " mort en déportation " instituée par la loi n° 85-528 du 15 mai 1985 sur les actes et jugements déclaratifs de décès des personnes mortes en déportation et l'attribution du diplôme d'honneur prévu à l'article L. 492 bis ; / b) Aux pécules liés à l'état de prisonnier de guerre ; / c) A la prise en charge des frais de voyage sur les tombes ou les lieux de crimes ; / 3° Les actes de décès ou de disparition liés à la déportation ; / 4° La mise en oeuvre de l'entretien, de la garde et de la rénovation des cimetières nationaux et des carrés spéciaux des cimetières communaux désignés à l'article L. 505 du présent code ; / 5° Les décisions de transfert et de restitution de corps en coordination avec la politique gouvernementale en matière de sépultures de guerre ; / 6° Les décisions relatives à la retraite du combattant ; / 7° Les propositions de décisions adressées au Premier ministre en matière d'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites et des orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale. » ;
4. Considérant que le conseil d'administration de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), lors de sa session plénière du 11 avril 2007, a approuvé la création d'une allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC ; que par instruction, dont la dernière version date du 16 décembre 2009, le directeur général de l'ONAC a fixé les critères cumulatifs d'ouverture du droit à cette allocation, parmi lesquels figure l'obligation pour les bénéficiaires de justifier d'une résidence stable, effective et régulière en France ; que cette instruction prévoit que si le demandeur ne remplit pas cette condition, son dossier doit être examiné dans le cadre de l'examen des demandes de secours, d'aides et de participation par l'ONAC ;
5. Considérant qu'aucune des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre citées au point 2, non plus qu'aucune autre disposition législative ou règlementaire, ne donne compétence au conseil d'administration de l'ONAC pour créer, par une décision de nature règlementaire, l'allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC ; qu'au surplus, le directeur général de l'ONAC ne tient pas des dispositions citées au point 2 le pouvoir de définir les critères d'attribution d'une telle allocation ; qu'ainsi, la décision de création de l'allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l'ONAC prise par le conseil d'administration de l'office lors de son conseil d'administration du 11 avril 2007, ainsi que l'instruction, du directeur général de l'ONAC fixant les critères d'ouverture du droit à cette allocation, sur la base desquelles la décision attaquée a été prise, sont entachées d'incompétence ; que, par conséquent, la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l'ONAC a refusé d'admettre Mme Zerhoun au bénéfice de l'allocation différentielle en faveur des conjoints survivants est dépourvue de base légale et doit être annulée, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête ;
Sur les conclusions des deux requêtes à fin d'injonction :
6. Considérant qu'aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une décision dans un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusions en ce sens prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d'un délai d'exécution » ;
7. Considérant que, ainsi qu'il a été dit au point 5, le conseil d'administration de l'ONAC n'était pas compétent pour créer l'allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants ; que, par suite, l'annulation de la décision refusant à Mme Zerhoun le bénéfice de cette allocation n'implique pas que le directeur général de l'ONAC lui accorde celle-ci ni statue à nouveau sur sa demande ; que les conclusions de la requête à fin d'injonction doivent donc être rejetées ;
Sur les conclusions de la requête n° 1304887 tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
8. Considérant que Mme Zerhoun a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle ; que son avocat peut ainsi se prévaloir des dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ; que, dans les circonstances de l'espèce, et sous réserve que Me Harchoux renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 600 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1 er : La décision du 12 septembre 2012 par laquelle le ministre de la défense a refusé d'attribuer à Mme Zerhoun l'allocation différentielle en qualité de conjoint survivant d'un ancien combattant est annulée.
Article 2 : L'Etat versera à Me Harchoux la somme de 600 (six cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu'il renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à l'aide juridictionnelle.
Article 3 : Le surplus des conclusions de Mme Zerhoun est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme Khira Zerhoun et à l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre. Copie en sera adressée au ministre de la défense.
Délibéré après l'audience du 13 octobre 2014, à laquelle siégeaient :
M. Wurtz, président,
M. Rohmer, premier conseiller,
M. Sylvestre, conseiller.
Lu en audience publique le 27 octobre 2014.
Le rapporteur,
B. ROHMER
Le président,
Ch. WURTZ
Le greffier,
E. MOULIN
La République mande et ordonne au ministre de la défense ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.