EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN PROJET DE LOI QUI VISE TROIS OBJECTIFS : SIMPLIFICATION, CLARIFICATION ET OPTIMISATION
A. SIMPLIFICATION, CLARIFICATION ET OPTIMISATION DES CONDITIONS DE COLLECTE DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE (ARTICLE 9)
1. Une rationalisation du réseau de collecte...
L'article 9 réforme profondément les modalités de détermination du coût des formations et du circuit de collecte et de répartition de la taxe d'apprentissage 2 ( * ) . Ainsi, il vise cinq objectifs :
- une harmonisation au niveau national de la méthodologie de calcul utilisée par l'ensemble des régions pour déterminer le coût de formation fixé dans la convention de création des centres de formation d'apprentis (CFA) dont les modalités pratiques seront déterminées par voie réglementaire ;
- une rationalisation du réseau des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) au niveau national et régional, ramenant leur nombre de 147 à une vingtaine au niveau national (les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) nationaux de branches professionnelles ou interprofessionnelles seront agréés pour remplir les fonctions d'OCTA) et à un par région (26), soit 46 au total. Au niveau régional, une seule chambre consulaire sera habilitée à collecter et reverser les fonds affectés de la taxe d'apprentissage, selon des modalités définies dans le cadre d'une convention conclue avec les autres chambres consulaires de la région ;
- une clarification des missions des OCTA, de leurs règles de gestion (comptabilité analytique) et de leurs modalités de financement, qui sont définies, au niveau régional, dans une convention d'objectifs et de moyens ;
- une procédure nouvelle de gouvernance régionale, associant en particulier le conseil régional, l'Etat et les représentants des organisations syndicales et patronales, à l'issue de laquelle les OCTA procèdent à l'affectation des fonds dits libres, non affectés par les entreprises ;
- préciser les modalités particulières de versement de la taxe d'apprentissage pour les employeurs de salariés intermittents du spectacle.
2. ... et une gouvernance régionale à renforcer
Sans que le Gouvernement n'ait encore pu, à ce stade, chiffrer précisément le gain escompté de la rationalisation du réseau de collecte, votre rapporteur pour avis estime que, non seulement le dispositif proposé va dans le bon sens mais qu'au surplus, il correspond aux recommandations qu'il a formulées l'an dernier en vue d'une réforme de la taxe d'apprentissage. Ainsi, les principaux constats de son rapport - système de collecte trop complexe pour être efficient, circuit de répartition du produit de la taxe d'apprentissage sans véritable gouvernance - l'avaient conduit à préconiser « une réforme profonde et urgente » autour de trois principes : la simplification, la décentralisation et le paritarisme.
Le projet de loi va même plus loin dans l'optimisation du réseau puisque, dorénavant, la collecte au niveau national sera confiée aux OPCA, piste que votre rapporteur avait esquissée sans préconiser sa généralisation. Le dispositif retenu est donc mixte puisqu'il offre le choix entre un seul interlocuteur au niveau régional (une chambre consulaire unique étant chargée de la collecte) ou l'un des vingt OPCA de niveau national.
L es préconisations formulées préfiguraient les axes de la réforme proposée , notamment la fusion de la taxe d'apprentissage avec la contribution au développement de l'apprentissage , l'accroissement de la part confiée à la gouvernance des régions dans le cadre de leurs compétences en matière d'apprentissage et le maintien du principe de libre affectation des entreprises, tout en privilégiant l'affectation des fonds aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage ( cf. encadré ci-dessous).
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Les préconisations de réforme Une réforme profonde et urgente est nécessaire dans le respect de trois principes, la simplification, la décentralisation et le paritarisme : - simplifier, clarifier et homogénéiser la collecte en rationalisant le réseau des OCTA (réduire leur nombre, créer une « tête de réseau » des organismes collecteurs, instaurer une comptabilité analytique obligatoire et des conventions d'objectifs et de moyens) ; - introduire un pilotage régional dans la répartition de la taxe d'apprentissage en fonction des priorités de formation définies, par exemple, au travers du contrat de plan régional de développement de la formation professionnelle (CPRDFP) ; - associer l'ensemble des acteurs en introduisant le paritarisme dans la collecte et la répartition des fonds. Les préconisations pour simplifier l'architecture de la taxe : - fusionner la taxe d'apprentissage avec la contribution de développement de l'apprentissage (CDA) ; - simplifier la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA). Recentrer la gouvernance de la taxe vers le financement de l'apprentissage : - augmenter la part de la taxe d'apprentissage affectée à l'apprentissage (conserver le principe de libre affectation des entreprises mais en limiter la part) ; - accroître la part confiée aux régions dans la gouvernance de la répartition des fonds (inscrire dans un cadre régional la répartition des fonds avec la région comme pilote, en coordination avec l'Etat et les partenaires sociaux ; confier aux régions la gouvernance des fonds non-affectés par les entreprises) ; - étudier la suppression de la distinction entre quota et hors quota ou en rééquilibrer la répartition. |
Toutefois, si le renforcement de la gouvernance régionale de la répartition des fonds libres non affectés par les entreprises constitue un progrès notable, il serait souhaitable que sa recommandation, tendant à confier aux régions la gouvernance de la répartition de ces fonds, soit pleinement appliquée. Sur ce point, le dispositif reste au milieu du gué, sans qu'il soit explicitement précisé qui, de l'OCTA ou de la région, décide en dernier ressort.
En effet, la rédaction proposée par le projet de loi n'est pas satisfaisante car, si elle prévoit bien une phase de concertation régionale sur la base des propositions de répartition transmises par les OCTA, elle ne précise pas si les versements effectués par les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage doivent être réalisés conformément ou non aux observations et propositions issues de la concertation organisée par la région. Cette procédure n'offre donc pas de lisibilité sur le fait de savoir si les propositions de la région et des partenaires sociaux sont prises ou non en considération.
Aussi, l'objet du premier amendement adopté par votre commission vise à clarifier les conditions de répartition du solde du quota non affectés par les entreprises en renforçant le rôle de la gouvernance régionale dans le cadre d'une concertation organisée par le Conseil régional avec l'ensemble des acteurs de l'apprentissage au sein du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles.
Votre rapporteur propose que, à l'issue de la concertation effectuée au sein du bureau du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Crefop) 3 ( * ) sur la proposition des organismes de collecte, la région décide de la répartition des fonds dits « libres » qui ne sont pas affectés par les entreprises.
Cette position en faveur de la gouvernance régionale ne remet nullement en cause la capacité des entreprises à continuer à affecter librement une partie du produit de la taxe d'apprentissage. Par ailleurs, il peut être considéré que la composition paritaire du bureau du Crefop est tout aussi légitime, sinon plus, que celle d'un organisme paritaire de collecte pour répartir les fonds non affectés.
Votre commission a également adopté un amendement visant à étendre aux organismes de collecte de la taxe d'apprentissage l'application des dispositions, introduites à l'initiative du Sénat dans le cadre de l'adoption de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelles tout au long de la vie, qui prévoient la conclusion d'une convention triennale d'objectifs et de moyens entre les organismes de collecte paritaires agréés et l'Etat ainsi que leur évaluation et la publication triennale d'un bilan.
* 2 Le dispositif actuel est décrit en détail dans le rapport d'information n° 455 (2012-2013) sur la répartition du produit de la taxe d'apprentissage.
* 3 Ce bureau est composé de représentants de l'Etat, de la région et des représentants régionaux des organisations syndicales de salariés et des organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel.