VI. LES MESURES RELATIVES AU CONTRÔLE ET À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
A. UN ETAT DES LIEUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE SOCIALE
Le présent projet de loi de financement comprend plusieurs articles tendant à renforcer la lutte contre la fraude sociale. La lutte contre la fraude fait notamment partie des mesures d'économie mises en oeuvre pour participer au retour à l'équilibre des finances publiques. Le manque à gagner en termes de cotisations constitue en effet un enjeu majeur pour les ressources de la sécurité sociale.
1. Une estimation de la fraude sociale
La fraude est définie par la délégation nationale de lutte contre la fraude comme « une irrégularité ou une omission commise de manière intentionnelle au détriment des finances publiques ».
La fraude sociale concerne à la fois la fraude aux prestations et la fraude aux cotisations. Son évaluation demeure difficile ; toutefois, la création de la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) en 2008 a permis d'affiner la connaissance du phénomène et de fournir chaque année les données relatives aux fraudes détectées au sein des différentes branches de la sécurité sociale.
Si au cours de l'année 2011, 482,8 millions d'euros de fraude sociale ont été détectés par les organismes de sécurité sociale 157 ( * ) , le renforcement des mécanismes de lutte contre la fraude a permis d'augmenter considérablement sa détection.
Tableau n° 85 : Montant des fraudes détectées
(en millions d'euros)
|
Branches Régimes |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
Total 2006-2012 |
|
CNAMTS |
143 |
160 |
151,6 |
156,3 |
120 |
149,4 |
998,3 |
|
CNAF |
58 |
79,7 |
85,7 |
90,1 |
101,5 |
119 |
569 |
|
CNAV |
1 |
2,6 |
3,4 |
10,1 |
14,4 |
8,3 |
40,9 |
|
ACOSS |
118 |
108 |
130,1 |
185,5 |
219,6 |
260 |
1095,2 |
|
CNRSI |
ND |
3,8 |
5,9 |
6,3 |
7,4 |
7,8 |
31,2 |
|
CCMSA |
9,1 |
5,4 |
8 |
9,3 |
16,6 |
18,2 |
66,6 |
|
Régimes spéciaux |
ND* |
ND* |
ND* |
ND* |
3,3 |
2,8 |
6,1 |
|
Total fraudes |
329,1 |
359,5 |
348,7 |
457,6 |
482,8 |
565,55 |
2807,4 |
|
Évolution |
- |
+ 9 % |
+ 7 % |
+ 19 % |
+ 5 % |
+ 17 % |
- |
* ND : non donné
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de l'annexe 2 « Objectifs et moyens des organismes de sécurité sociale » au présent projet de loi de financement
a) La fraude aux prestations
Les résultats obtenus par l'ACOSS en 2012 montrent une augmentation de 17 % des sommes redressées par rapport à 2011 , soit un montant estimé à environ 566 millions d'euros de fraudes toutes branches comprises .
Centrée sur les prestations maladies, la lutte contre la fraude est devenue tout à la fois un impératif de justice sociale et d'efficacité économique.
L'augmentation du montant des fraudes détectées ou stoppées est le fruit d'une politique nationale de lutte contre la fraude. La mise en place, par exemple, du référentiel national des bénéficiaires, qui regroupe en un seul fichier la quasi-totalité des foyers qui perçoivent des allocations familiale a permis de mettre fin aux fraudes consistant à déclarer des enfants dans plusieurs départements.
Le suivi des enquêtes à haut enjeu financier en matière de fraude sociale, mis en oeuvre depuis janvier 2011, et limité pour l'heure aux enquêtes traitées par les unités de gendarmerie, indique que les infractions entrant dans le champ de définition de la fraude sociale 158 ( * ) sont, dans de nombreux cas, poursuivies concomitamment à d'autres infractions dont notamment le travail illégal sous ses diverses formes. La fraude sociale en tant que phénomène de délinquance reste de ce fait difficile à appréhender dans sa globalité.
b) La fraude aux cotisations
Selon des données provisoires, le bilan 2012 de l'URSSAF devrait faire état d'un nouveau bond des redressements. Proche de 1,2 milliard d'euros en 2011 , le montant total des redressements aurait atteint 1,4 milliard d'euros en 2012 .
En tête des redressements figurent les éléments de rémunération qui n'ont pas fait l'objet d'une déclaration, c'est-à-dire le travail au noir, mais également les gratifications, les primes, les indemnités et autres avantages en nature qui auraient normalement dû donner lieu au versement d'une cotisation. Mais le seul travail dissimulé par les entreprises, avec 260 millions d'euros collectés, représente à lui seul 22 % du montant des 1,4 milliard d'euros de redressement sur l'ensemble de l'année 2012. Le baromètre économique de l'ACOSS enregistre 4 184 redressements judiciaires pour le troisième trimestre 2013 soit une hausse de 6,4 % sur l'année 159 ( * ) . Entre 2011 et 2012, le travail au noir constaté a progressé de près de 20 % grâce à un arsenal juridique renforcé qui permet de mieux le détecter, en particulier :
- une plus grande professionnalisation des corps de contrôle de l'URSSAF ;
- un meilleur ciblage des contrôles ;
- le renforcement des partenariats.
S'agissant du travail clandestin, au cours de l'année 2012, une hausse de 2 % des faits constatés a été observée (10 367 faits en 2012 contre 10 162 en 2011) et le nombre de personnes mises en cause augmente de +3 % (11 008 mis en cause en 2012 contre 10 697 en 2011) 160 ( * ) .
2. Les mesures de lutte contre la fraude sociale adoptées en 2012 et 2013.
Plusieurs mesures issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 161 ( * ) ont sensiblement modifié le cadre juridique et économique d'intervention en matière de lutte contre le travail illégal. Ces dispositions sont entrées en application en 2012, notamment celles relatives aux modalités d'accomplissement de l'obligation de vigilance du donneur d'ordre 162 ( * ) , et à la solidarité financière des dirigeants 163 ( * ) . Les mesures adoptées en 2012 offrent ainsi un cadre rénové et stabilisé à l'action des corps de contrôle , faisant suite aux modifications de l'infraction de travail dissimulé.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, ainsi consolidée, a principalement oeuvré dans deux directions : les sanctions du travail dissimulés et la favorisation des échanges d'information.
3. La loi de financement pour 2013 et le plan national de coordination de la lutte contre la fraude aux finances publiques
En matière de fraude sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a consolidé l' échange d'informations entre les administrations et les organismes de sécurité sociale, par le biais d'un dispositif interministériel d'informations. Le renforcement de la fonction de contrôle constitue désormais l'une des priorités de la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et l'ACOSS. Les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociales (URSSAF) ont ainsi réalisé 165 993 actions de contrôle en 2011 qui ont permis des régularisations pour un montant de 1 370 millions d'euros 164 ( * ) .
Outre les mesures prévues par la loi de financement pour 2013, le Gouvernement a présenté, en février 2013, un plan national de coordination de la lutte contre la fraude aux finances publiques 165 ( * ) qui marque une nouvelle étape dans la lutte contre la fraude sociale.
Ce plan manifeste la volonté du Gouvernement de renforcer le pilotage de la lutte contre la fraude (mise en place d'un comité de veille stratégique, amélioration des travaux statistiques, articulation avec l'Union européenne) et de développer ses actions au niveau national (renforcement de la lutte contre le travail illégal, intensification des échanges d'informations avec, par exemple, le déploiement dans toutes les pharmacies de la liste d'opposition des cartes vitales).
* 157 Annexe 2 « Objectifs et moyens des organismes de sécurité sociale » au présent projet de loi de financement.
* 158 Article L. 114-16-1 du code de la sécurité sociale.
* 159 Le baromètre économique de l'ACOSS, n° 37 du 23 octobre 2013.
* 160 DNLF, Lutte contre la fraude, Bilan 2012.
* 161 Loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale.
* 162 Article L.243-15 du code de la sécurité sociale.
* 163 Article L.243-3-2 du code de la sécurité sociale.
* 164 ACOSS, Rapport d'activité thématique - le contrôle des cotisants 2011, avril 2012.
* 165 Comité national de lutte contre la fraude (CNLF), Lutte contre la fraude aux finances publiques 2013.