V. LA MAÎTRISE DE L'ÉVOLUTION DE LA DETTE SOCIALE GRÂCE À LA RÉDUCTION GLOBALE DES DÉFICITS
Entre 2011 et 2013, l'endettement cumulé de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) devrait passer de 147,4 milliards d'euros à 158,9 milliards d'euros , soit une hausse de 7 % en deux ans. Malgré le schéma de reprise par la CADES initié en 2010, l'accumulation des déficits a conduit à solliciter l'ACOSS afin de financer à court terme les déficits non repris.
A. LES LIMITES DU PORTAGE PAR L'ACOSS DES DÉFICITS SOCIAUX
Aux termes de l'article L. 225-1 du code de la sécurité sociale, l'ACOSS est chargée d' « assurer la gestion commune de la trésorerie des différentes branches gérées par la Caisse nationale des allocations familiales, par la Caisse nationale de l'assurance maladie et par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ». Par conséquent, l'ACOSS porte dans son bilan les déficits du régime général.
L'aggravation des déficits sous l'effet de la crise économique à partir de 2009 a contraint l'ACOSS à porter un endettement moyen de 33 milliards d'euros en 2010 . Faisant face à un besoin de trésorerie exceptionnel, l'ACOSS a été autorisée à solliciter de façon croissante les marchés financiers, en particulier par l' émission de billets de trésorerie . En 2011, la Cour des comptes a émis des réserves sur le risque de liquidité porté par l'ACOSS et a recommandé de doter l'agence d'un cadre prudentiel et d'outils de contrôle interne adaptés à ses nouvelles responsabilités financières 47 ( * ) .
A nouveau, en 2013, la Cour des comptes constate que « l'ACOSS redevient un financeur à grande échelle des déficits sociaux » 48 ( * ) . En effet, l'endettement de l'ACOSS a fortement augmenté pour atteindre 16,5 milliards d'euros au 31 décembre 2012 , sous l'effet des déficits des branches maladie, famille et vieillesse. Fin 2013, il devrait s'élever à 27 milliards d'euros, en tenant compte du transfert de dette à la CADES des déficits de la branche vieillesse et du FSV pour 2012, opéré en juin 2013.
Tableau n° 24 : Evolution de l'endettement de l'ACOSS
(en milliards d'euros)
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31 décembre 2009 |
31 décembre 2010 |
31 décembre 2011 |
31 décembre 2012 |
31 décembre 2013 |
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Dettes financières |
24,3 |
50,3 |
5,8 |
19,1 |
- |
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Disponibilités |
0,2 |
0,7 |
1,2 |
2,6 |
- |
|
Endettement financier net |
31,1 |
49,6 |
4,6 |
16,5 |
27,0 |
Source : Cour des comptes (2013)
Cette situation n'apparaît pas satisfaisante dans la mesure où la mission de financement de la dette sociale relève en premier lieu de la CADES . De plus, elle contraint l'ACOSS à recourir de façon croissante à des ressources externes pour faire face à des besoins de financement qui dépassent les besoins de trésorerie infra-annuels . A cet égard, la proposition du Gouvernement de revoir le schéma de reprise de dette par la CADES, afin d'y intégrer les déficits des branches maladie et famille ( cf. infra ) devrait permettre de contenir les besoins futurs de trésorerie de l'ACOSS.
Néanmoins, les prévisions pour 2014 indiquent que le besoin maximal de trésorerie de l'agence devrait atteindre 32 milliards d'euros au 15 avril 2013, ce qui est supérieur au plafond d'emprunt pour 2013. Afin de permettre à l'agence de répondre aux demandes d'avances des branches du régime général et de faire face aux aléas pesant sur son profil de trésorerie, l' article 26 du présent projet de loi de financement prévoit de relever le plafond d'emprunt de l'ACOSS à 34,5 milliards d'euros , soit une hausse de 5 milliards d'euros par rapport à 2013.
Tableau n° 25 : Plafond de trésorerie du régime général depuis 2009
(en milliards d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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Plafond initial voté en LFSS |
18,9 |
65,0 |
20,0 |
22,0 |
29,5 |
34,5 |
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Plafond rectifié en LFSS |
29,0 |
18,0 |
Source : annexe 9 au présent projet de loi de financement
Enfin, ce nouveau plafond tire les conséquences de la politique de gestion des risques financiers de l'ACOSS. Depuis 2009, l'agence a en effet largement diversifié ses instruments de financement, en particulier via un recours accru aux billets de trésorerie et aux euro commercial papers , qui représentent respectivement 22 % et 37 % de sa structure de financement en 2013. Cette politique conduit l'ACOSS à immobiliser sur des comptes de secours des sommes empruntées au-delà des besoins journaliers pour sécuriser les versements des prestations, ce qui nécessite une marge d'emprunt plus importante.
* 47 Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2011.
* 48 Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2013.