Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires

Avis n° 428 (2012-2013) de M. Thani MOHAMED SOILIHI , fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 mars 2013

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N° 428

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mars 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , de séparation et de régulation des activités bancaires ,

Par M. Thani MOHAMED SOILIHI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) :		566 , 661 , 666 , 707 et T.A. 87
Sénat :	365 , 422 , 427 et 423 (2012-2013)

les Conclusions de la commission des lois

La commission des lois, réunie le mercredi 13 mars 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président , a examiné le rapport pour avis de M. Thani Mohamed Soilihi sur le projet de loi n° 365 (2012-2013) de séparation et de régulation des activités bancaires .

Après avoir indiqué que l'avis de la commission ne portait que sur les articles relatifs au droit des assurances, au droit de la consommation, au droit funéraire et aux règles applicables aux commissions d'enquête parlementaires M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur, a souligné que plusieurs d'entre eux reprenaient des dispositions examinées par la commission dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, adopté par le Sénat en décembre 2011, dont la navette s'est interrompue. À son initiative, la commission a ainsi adopté douze amendements , reproduisant, pour certains, des dispositions déjà adoptées par le Sénat .

Aux articles 11 et 11 bis , les amendements assurent la cohérence, au sein de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, des dispositions du projet de loi qui organisent, en cas d'audition à huis clos par une commission d'enquête, la levée du secret professionnel des personnes participant aux travaux du Haut conseil de stabilité financière et des dirigeants et salariés des établissements de crédit.

À l'article 18, relative à l' assurance-emprunteur , les amendements de la commission visent à clarifier la rédaction retenue, afin de permettre à l'emprunteur de pouvoir réellement faire usage, sans frais supplémentaires, de la liberté de choix de son assurance-crédit, qui a été instituée en 2010, le cas échéant hors de l'assurance de groupe proposée par le prêteur.

À l'article 23, ayant approuvé la possibilité d'accéder au compte du défunt pour le paiement des funérailles , la commission propose en revanche la suppression des deux facilités supplémentaires d'accès au compte du défunt, qui, contrairement à la première, ne présentent pas les garanties requises pour éviter tout conflit entre les successibles.

Deux amendements reprennent des dispositions déjà adoptées par le Sénat pour encadrer la commercialisation des contrats obsèques : usage de cette dénomination réservé aux contrats affectant les fonds au financement des obsèques, individualisation des prestations obsèques et règles de revalorisation des contrats obsèques conformes au droit européen de l'assurance-vie.

Reprenant également une disposition déjà adoptée par le Sénat, un dernier amendement renforce les obligations des assureurs en matière de recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance-vie non réclamés .

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois a décidé de se saisir pour avis du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, transmis au Sénat le 20 février 2013 et envoyé au fond à la commission des finances, au titre de ses compétences traditionnelles dans les domaines du droit des assurances, du droit funéraire et du droit de la consommation, ainsi que des règles concernant les commissions d'enquête parlementaires. Plusieurs articles du projet de loi relèvent en effet de ces domaines, sans constituer pour autant le coeur du texte, lequel vise à renforcer le contrôle et la supervision du secteur financier et à organiser, au sein des activités bancaires, la séparation entre les activités utiles au financement de l'économie et les activités spéculatives exercées pour leur propre compte par les établissements.

Aussi votre commission a-t-elle plus particulièrement examiné les articles 11 et 11 bis , dans leurs dispositions relatives aux règles de levée du secret professionnel devant les commissions d'enquête, l'article 18, relatif à la liberté de choix de l'assurance-emprunteur, l'article 23, qui prévoit plusieurs mécanismes d'accès aux fonds du compte bancaire d'un défunt, et l'article 25, qui traduit dans le droit français les conséquences d'un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne en matière d'égalité entre les hommes et les femmes en matière d'assurance.

Certains de ces sujets figuraient déjà dans le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs ^{1 ( * )} , examiné par le Sénat en décembre 2011. Votre commission, qui s'était saisie pour avis, avait reçu délégation au fond de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire de plusieurs articles, en particulier ceux concernant l'assurance-emprunteur et la législation funéraire ^{2 ( * )} . Rapporteur au nom de votre commission, notre collègue Nicole Bonnefoy avait en outre proposé plusieurs dispositions additionnelles au projet de loi, qui concernaient la législation funéraire mais aussi les contrats d'assurance sur la vie non réclamés.

Le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs n'a toutefois jamais abouti, son examen s'étant interrompu à l'issue de sa première lecture au Sénat, avant l'achèvement de la précédente législature de l'Assemblée nationale, entraînant sa caducité.

Aussi votre commission a-t-elle repris, dans le cadre du présent projet de loi, les positions qu'elle avait adoptées à l'occasion de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs et les amendements que notre collègue Nicole Bonnefoy avait présentés et qui avaient été adoptés par le Sénat.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté douze amendements, qui figurent en annexe 1 du présent rapport. Sous réserve de l'adoption de ces amendements, votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie.

* * *

EXAMEN DES ARTICLES

Article 11 (art. L. 631-2, L. 631-2-1, L. 631-2-2 et L. 631-2-3 [nouveau] du code monétaire et financier) - Levée du secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires pour les personnes participant aux travaux du Haut conseil de stabilité financière

Cet article a retenu l'attention de votre commission dans la mesure où il tend à modifier les règles relatives au secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires, au sein du code monétaire et financier. Il prévoit que toute personne qui participe ou a participé à l'accomplissement des missions du Haut conseil de stabilité financière, instance créée par le projet de loi en remplacement du conseil de régulation financière et du risque systémique, est tenue au secret professionnel, mais que ce secret n'est pas opposable en cas d'audition par une commission d'enquête parlementaire, lorsque celle-ci a décidé l'application du secret à cette audition.

Cette disposition figurait dès le projet de loi initial du Gouvernement.

Le II de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose que toute personne entendue par une commission d'enquête est « tenue de déposer, sous réserve des dispositions des articles 226-13 et 226-14 du code pénal », c'est-à-dire des dispositions qui répriment l'atteinte au secret professionnel, lequel est bien opposable aux commissions d'enquête.

Toutefois, l'article 17 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques a apporté une première dérogation à ce principe de l'opposabilité du secret professionnel aux commissions d'enquête, dans le domaine de la régulation financière. Il en résulte que les personnes participant ou ayant participé aux travaux de l'Autorité de contrôle prudentiel ou de l'Autorité des marchés financiers, ainsi que des autorités auxquelles elles ont succédé ^{3 ( * )} , sont déliées du secret professionnel lorsque la commission d'enquête applique le secret à leur audition. Les informations recueillies par levée du secret professionnel ne peuvent figurer dans le rapport.

Sans désapprouver sur le fond la nouvelle dérogation apportée par le projet de loi à la règle du secret professionnel, votre commission s'interroge toutefois sur la multiplication des dérogations à cette règle et sur le fait de les limiter au seul domaine financier, au regard notamment de la difficulté qui s'est posée du fait du secret fiscal, à l'occasion de la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion des capitaux en 2012.

Certes, un projet de loi relatif aux activités bancaires ne se prête pas évidemment à une réflexion d'ensemble sur la règle du secret professionnel devant les commissions d'enquête, mais sans doute votre commission aura-t-elle l'occasion d'y revenir le moment venu.

En tout état de cause, votre commission considère que l'ensemble des règles relatives aux commissions d'enquête doivent figurer dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 et ne pas être dispersées dans plusieurs textes. Aussi a-t-elle, sur la proposition de son rapporteur, adopter un amendement supprimant la dérogation prévue au sein du code monétaire et financier concernant le Haut conseil de stabilité financière. En contrepartie, un second amendement proposé à l'article 11 bis permet de réintégrer cette disposition au sein de l'ordonnance précitée.

Sous réserve de l'adoption de son amendement , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 11.

Article 11 bis (art. L. 511-33 du code monétaire et financier et art. 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Levée du secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires pour les dirigeants et employés des banques

En lien avec l'article 11, cet article a relevé de l'examen de votre commission dans la mesure où il tend à modifier les règles relatives au secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires. Il prévoit que sont déliés du secret professionnel, en cas d'audition par une commission d'enquête qui a décidé l'application du secret à cette audition, les membres des conseils d'administration ou de surveillance des établissements de crédit et les personnes qui à un titre quelconque participe à la direction ou à la gestion d'un établissement de crédit ou qui sont employées par un tel établissement. Il introduit cette disposition à la fois à l'article L. 511-33 du code monétaire et financier et à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Cette disposition est issue d'un amendement de notre collègue député Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances, adopté par l'Assemblée nationale en commission des finances.

En premier lieu, votre commission considère inopportun et inutile d'introduire dans notre ordonnancement juridique une même disposition dans deux textes différents. Au surplus, en cas de modification ultérieure d'une seule de ces deux dispositions, des problèmes d'interprétation de la disposition à appliquer apparaîtraient inévitablement.

En outre, sans désapprouver sur le fond cette seconde dérogation à la règle du secret professionnel devant les commissions d'enquête, qui semble tirer son origine du déroulement de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les produits financiers à risque souscrits par les collectivités territoriales en 2011, votre commission s'interroge derechef sur la cohérence des règles applicables à ces commissions. Elle s'interroge également sur le fait de délier du secret professionnel les dirigeants des banques et pas les autres dirigeants d'entreprises, à supposer qu'il faille délier des responsables privés du secret professionnel.

En tout état de cause, votre commission a adopté un amendement , à l'initiative de son rapporteur, destiné à regrouper, au sein du dernier alinéa du II de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires les deux nouvelles dérogations à l'opposabilité du secret professionnel devant les commissions d'enquête. Cet amendement prévoit également dans l'ordonnance une coordination avec le présent projet de loi, qui change la dénomination de l'Autorité de contrôle prudentiel en Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

Désormais, les personnes participant ou ayant participé aux travaux du Haut conseil de stabilité financière, de même que les membres de conseil d'administration ou de surveillance, les dirigeants et les salariés des banques et autres établissements de crédit ne pourront opposer le secret professionnel à une commission d'enquête parlementaire qui aura décidé d'appliquer le secret à leur audition, les informations ainsi recueillies ne pouvant être mentionnées dans le rapport de la commission.

Sous réserve de l'adoption de son amendement , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 11 bis .

Article 18 (art. L. 311-4, L. 311-4-1 [nouveau], L. 311-6, L. 311-6-1 [nouveau], L. 311-6-2 [nouveau], L. 312-8, L. 312-9 et L. 313-2-1 [nouveau] du code de la consommation) - Exercice par un emprunteur de la liberté de choix de son assurance-crédit

Cet article vise à renforcer la capacité effective pour un emprunteur, lorsque le prêteur exige de lui la souscription d'une assurance permettant de garantir le remboursement dans certaines situations (décès de l'emprunteur...), d'avoir recours à une assurance autre que celle proposée par le prêteur dans le cadre d'un contrat de groupe. Destinée à renforcer la concurrence en matière d'assurance-crédit et à en diminuer le coût pour le consommateur, cette faculté a été instituée par la loi n° 2010-737 du 1 ^er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, dite « loi Lagarde ».

La possibilité pour l'emprunteur d'exercer cette faculté suppose qu'il ait à sa disposition des informations lui permettant de comparer réellement les différentes offres d'assurance-crédit et qu'il dispose d'un temps suffisant pour trouver une autre assurance-crédit que celle proposée par le prêteur.

Cette problématique ne se pose pas dans les mêmes termes selon qu'il s'agit d'un simple crédit à la consommation, d'un montant limité et rapide à obtenir, ou d'un crédit immobilier. Dans ce second cas, le coût de l'assurance-crédit est très important, de sorte que le jeu de la concurrence peut permettre au consommateur de réaliser des économies significatives sur la totalité de la durée du prêt. Selon les informations données à votre rapporteur au cours de ses auditions, l'économie constatée peut atteindre plusieurs milliers d'euros.

D'une part, en matière de crédit à la consommation, l'article 18 du projet de loi renforce l'information du consommateur, par la création du taux annuel effectif de l'assurance (TAEA), qui doit lui permettre de comparer les différentes offres d'assurance-crédit et de crédit avec assurance obligatoire. Le TAEA, accompagné du montant mensuel et du montant global de l'assurance, doit figurer dans les publicités des organismes prêteurs et doit être porté à la connaissance de l'emprunteur dans le cadre de l'information précontractuelle.

Si votre commission approuve pleinement ces dispositions de nature à accroître la transparence et la concurrence, qui n'appellent pas d'observations de sa part, elle s'interroge néanmoins sur la capacité réelle du consommateur à prendre correctement connaissance des nombreuses informations qui lui sont communiquées et, surtout, à en faire l'usage pour lequel le législateur les a rendues obligatoires pour le professionnel.

D'autre part, en matière de crédit immobilier, outre les informations prévues en matière de crédit à la consommation (TAEA...), l'article 18 du projet de loi prévoit aussi la remise d'une fiche standardisée d'information à toute personne qui se voit proposer ou qui sollicite une assurance-crédit, de façon à pouvoir mieux comparer les différentes offres d'assurance-crédit, en particulier comparer l'offre du prêteur avec des offres alternatives ^{4 ( * )} . De façon à ce que l'emprunteur ait le temps - et donc la liberté - de solliciter d'autres offres en matière d'assurance-crédit avant la remise de l'offre de crédit par le prêteur, votre commission a adopté sur la proposition de son rapporteur un amendement prévoyant un délai de dix jours entre la remise de la fiche par le prêteur et la remise de l'offre de prêt. Par un second amendement proposé par son rapporteur, votre commission souhaite supprimer une mention superflue, relevant au mieux du domaine réglementaire, selon laquelle c'est « de manière très apparente » que la fiche standardisée d'information doit mentionner la faculté pour l'emprunteur de souscrire l'assurance-crédit de son choix.

De plus, l'article L. 312-9 du code de la consommation prévoit en matière de crédit immobilier depuis la « loi Lagarde » que le prêteur ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d'assurance-crédit que le contrat de groupe qu'il propose, « dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent ».

En vue de faciliter l'exercice de cette liberté de choix de l'emprunteur en matière d'assurance-crédit dans un moment complexe où il est confronté à l'attente de l'obtention de son crédit immobilier pour pouvoir procéder à une acquisition immobilière, l'article 18 vise aussi à mieux encadrer les conditions et les délais d'acceptation ou de refus par le prêteur de l'assurance-crédit autre que l'assurance de groupe qu'il a proposée, pendant la durée de validité de l'offre de prêt, fixée à trente jours par l'article L. 312-10 du code de la consommation, étant entendu que l'emprunteur ne peut accepter l'offre qu'au moins dix jours après l'avoir reçue.

Alors que l'article L. 312-9 dispose déjà que le prêteur ne peut pas, en contrepartie de l'acceptation du contrat extérieur, modifier le taux du prêt, l'article 18 du présent projet de loi, reprenant ainsi une disposition du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs examinée par votre commission par délégation au fond ^{5 ( * )} , prévoit que le prêteur ne pas non plus exiger de frais supplémentaires, y compris les frais liés aux travaux d'analyse de ce contrat extérieur. Votre commission approuve cette disposition, de nature à mettre fin à la pratique de certains prêteurs consistant à exiger des frais de dossier pour l'examen du contrat extérieur.

Certaines dispositions introduites à l'Assemblée nationale semblent toutefois poser des difficultés d'interprétation, que votre commission a tenu à lever en s'en tenant à l'intention initiale de ces dispositions, qu'elle partage. Les représentants des organismes d'assurance entendus par votre rapporteur ont d'ailleurs relevé clairement ces difficultés d'interprétation.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a ainsi adopté un amendement destiné à clarifier la rédaction de la disposition selon laquelle le prêteur peut émettre un avenant à son offre initiale dans le cas où un contrat d'assurance alternatif est présenté par l'emprunteur, sans prorogation du délai de validité de cette offre. Si cette disposition peut être interprétée comme autorisant le prêteur à faire une contre-offre pour l'assurance-crédit - ce qui suscite un certain scepticisme de votre rapporteur, a fortiori en l'absence de prorogation du délai de validité de l'offre, dans la mesure où il est préférable d'inciter les prêteurs à proposer dès l'offre initiale une assurance-crédit à des conditions plus avantageuses -, il semble, au vu des travaux de l'Assemblée nationale et des auditions de votre rapporteur, qu'il faille plutôt l'interpréter comme devant permettre au prêteur de tirer les conséquences de l'acceptation de l'assurance-crédit alternative dans les termes du contrat, en modifiant la rédaction de la clause faisant référence au contrat d'assurance-crédit. Dans ces conditions, il n'est pas exact de prévoit un avenant, puisqu'aucun contrat n'a encore été conclu, mais plutôt une offre modifiée, et il n'y a pas lieu, en effet, d'envisager la prorogation de la durée de validité de l'offre. En revanche, il est nécessaire que cette offre modifiée soit adressée sans délai au consommateur, de façon à ce qu'il ne soit pas lésé dans son délai d'acceptation de dix jours.

Enfin, par un dernier amendement proposé par son rapporteur, votre commission a supprimé des dispositions inutiles, redondantes avec le droit en vigueur ou d'interprétation ambiguë, en leur substituant une disposition claire et conforme à l'intention de leur auteur à l'Assemblée nationale. Ainsi, il n'y a pas lieu de rappeler que l'emprunteur peut proposer un contrat d'assurance-crédit extérieur jusqu'à la signature de l'offre de prêt et que le prêteur ne peut pas refuser en garantie un contrat extérieur présentant les mêmes garanties que celles qu'ils exigent, ces deux dispositions étant déjà satisfaites par le droit en vigueur, à l'article L. 312-9 du code de la consommation. Il n'y a pas lieu non plus d'indiquer que le prêteur « tire les conséquences » de cet autre contrat sur l'offre de prêt, selon une formulation ambiguë et susceptible de donner lieu à des interprétations contradictoires avec la disposition examinée plus haut et permettant au prêteur d'émettre une offre de prêt modifiée pour y intégrer la référence au contrat d'assurance-crédit extérieur qu'il a accepté.

En revanche, alors que le droit en vigueur se borne à indiquer que tout refus par le prêteur du contrat extérieur doit être motivé, il y a lieu d'encadrer dans le temps la décision de refus ou d'acceptation du prêteur, de façon à ce que celui-ci n'attende pas la fin de la durée de validité de l'offre de prêt pour refuser le contrat extérieur présenté par l'emprunteur, empêchant de fait ce dernier de faire jouer la concurrence et de solliciter un autre assureur extérieur et le contraignant, pour pouvoir obtenir son prêt et réaliser son acquisition immobilière, à accepter l'assurance-crédit du prêteur. Aussi l'amendement de votre commission prévoit-il également que le prêteur informe l'emprunteur de sa décision de refus ou d'acceptation du contrat extérieur dans un délai de huit jours à compter de la communication de ce contrat extérieur par l'emprunteur, étant entendu que l'obligation de motiver le refus est conservée. La rédaction actuelle de l'article 18 du projet de loi dispose que toute décision de refus doit être motivée dans un délai de huit jours, ce qui n'est guère opérant puisque la prise de décision elle-même n'est pas encadrée dans le temps.

Enfin, votre commission écarte toute idée d'acceptation tacite par le prêteur du contrat extérieur présenté par l'emprunteur, dans la mesure où ce contrat doit présenter des garanties équivalentes, de façon à se situer dans le cadre économique de l'offre de prêt : pour séduisante qu'elle apparaisse, une règle d'acceptation tacite pourrait conduire, en cas de négligence du prêteur, à ce que soit accepté un contrat d'assurance-crédit qui ne présenterait pas des garanties équivalentes, au risque de l'emprunteur lui-même ou de sa famille en cas de défaillance.

Sous réserve de l'adoption de ses amendements , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 18.

Article 23 (art. L. 312-1-4 [nouveau] du code monétaire et financier) - Accès et paiement à partir du compte bancaire d'un défunt

Cet article tend à ouvrir l'accès des héritiers au compte bancaire d'un défunt pour le clôturer ou régler un certain nombre de dépenses conservatoires de la succession, au premier rang desquelles le paiement des funérailles.

Il n'a fait l'objet que de modifications rédactionnelles à l'Assemblée nationale.

Il introduit au sein d'une sous-section du code monétaire et financier, consacrée aux relations entre les établissements bancaires et leurs clients ^{6 ( * )} un nouvel article L. 312-1-4 qui prévoit dans chacun des ses paragraphes I., II., III., une possibilité pour les héritiers ou la personne qui pourvoit aux funérailles, d'accéder au compte bancaire du défunt.

• Le paiement des frais d'obsèques sur le compte bancaire du défunt

Le premier dispositif (I.) constitue la reprise d'une disposition adoptée par le Sénat, à l'initiative de votre commission, lors de l'examen du projet de loi n° 12 (2011-2012) renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs ^{7 ( * )} .

Comme l'indiquait notre collègue Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis de votre commission sur ce dernier texte, cette disposition tendait à prévoir la possibilité de prélever les frais de funérailles sur le compte bancaire du défunt.

Elle répondait à une difficulté avérée : les héritiers du défunt n'étaient pas autorisés par l'établissement bancaire à régler les frais d'obsèques à partir des fonds disponibles sur le compte bancaire de l'intéressé.

En effet, les frais d'obsèques sont une dette de la succession et viennent en déduction de l'actif successoral ^{8 ( * )} . Pour cette raison, ils peuvent être acquittés sur cette succession ^{9 ( * )} .

En principe le décès du titulaire d'un compte bancaire bloque l'accès aux fonds déposés sur ses comptes bancaires ou postaux ^{10 ( * )} . Toutefois, compte tenu de la nature particulière des frais d'obsèques, il est reçu que les héritiers puissent avoir accès à ces fonds pour les payer ^{11 ( * )} .

En pratique, toutefois, cette règle ne s'applique pas uniformément, pour deux raisons :

- les héritiers du défunt ne peuvent pas toujours être identifiés dans le court temps qui sépare le décès des obsèques ;

- certains établissements bancaires, craignent que leur responsabilité puisse être mise en jeu à raison de l'accès qu'ils autoriseraient au compte du défunt. Ils s'opposent aux demandes présentées, ou contraignent les héritiers à prouver qu'ils ont bien qualité pour pourvoir aux funérailles, voire exigent la production d'une décision judiciaire leur donnant accès au compte bancaire.

Le dispositif repris au I. du nouvel article L. 312-1-4 ^{12 ( * )} du code monétaire et financier vise à faire obligation aux établissements bancaires de payer les frais d'obsèques sur présentation de la facture par la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, à partir des fonds disponibles sur le compte bancaire du défunt. Cette faculté ne serait ouverte que pour des sommes inférieures à un montant fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

La version d'origine de l'article prévoyait que les sommes pourraient être versées à la personne qui pourvoyait effectivement aux funérailles. À l'initiative du rapporteur de la commission des finances, notre collègue Richard Yung, cette mention a été remplacée par celle de personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles ^{13 ( * )} : cette modification est opportune, puisqu'elle évitera qu'un tiers puisse exiger le paiement, pour une prestation qui n'a pas reçu l'aval des héritiers ou des proches du défunt.

Compte tenu de cette nouvelle rédaction, le dispositif proposé est pertinent. Votre commission n'a adopté qu'un amendement rédactionnel sur ce point.

• Le paiement de dépenses conservatoires de la succession et la clôture du compte bancaire du défunt

Le II. et le III. du nouvel article L. 312-1-4 du code monétaire et financier proposent deux dispositifs inédits et très fortement dérogatoires au droit commun des successions.

Le premier vise à autoriser un successible en ligne direct à accéder aux fonds détenus sur le compte bancaire du défunt, pour régler certaines dépenses conservatoires de la succession : les frais funéraires - qui font déjà l'objet de la disposition précédente - les dépenses de dernière maladie, les impôts, les loyers et les autres dettes successorales dont le règlement est urgent ^{14 ( * )} .

Comme précédemment, cette faculté ne serait ouverte que dans la limite d'un montant fixé par arrêt du ministre chargé de l'économie. L'intéressé pourrait par ailleurs justifier de sa qualité d'héritier par la production de son acte de naissance. Il devrait déclarer qu'il n'existe, à sa connaissance, ni testament ni contrat de mariage.

Le dispositif proposé ne paraît pas présenter des garanties de sécurité juridique suffisante.

En effet, l'établissement bancaire n'a pas les moyens de vérifier la réalité des déclarations du successible, ni celle des dettes successorales dont le successible demandent le paiement. En outre, la procédure n'exclut pas le risque d'un conflit entre les successibles en ligne directe ascendante ou descendante, voire avec le conjoint survivant, qui prime pourtant les ascendants.

Le second dispositif vise à autoriser un successible à clôturer le compte bancaire du défunt et se faire remettre la totalité des fonds détenus. Obéissant aux mêmes limites que le précédent, quant à la qualité du successible et au montant maximum des fonds concernés - montant qui ne jouerait toutefois qu'établissement bancaire par établissement bancaire, il y ajoute une condition supplémentaire : que l'intéressé ait remis un document écrit signé de l'ensemble des héritiers, par lesquels ils attestent, qu'à leur connaissance, il n'existe ni testament, ni contrat de mariage, ni d'autres héritiers du défunt, et qu'ils autorisent le porteur à percevoir les sommes figurant sur le compte et à le clôturer.

De ce fait, le dispositif proposé présente le même défaut de garanties que le précédent : l'établissement bancaire n'aurait pas plus les moyens que précédemment de vérifier la réalité de ces assertions. Le conflit entre héritiers risque d'être exacerbé, par exemple dans le cas d'une compagne du défunt, titulaire d'un testament olographe, opposé à des enfants qui pourraient l'ignorer, en toute bonne foi, ou le prétendre.

Mme Éliane Frémeaux, représentante du Conseil supérieur du notariat a confirmé à votre rapporteur pour avis les difficultés juridiques innombrables que de tels dispositifs, dérogatoires au droit commun des successions, pourraient provoquer.

Les représentants de la fédération des banques françaises ont indiqué que les banques ne les avaient pas saisis de difficultés particulières qui auraient justifié l'adoption de tels dispositifs dérogatoires d'accès au compte du défunt.

Pour l'ensemble de ces raisons, à l'initiative de son rapporteur pour avis, votre commission a adopté deux amendements supprimant ces deux dispositifs spécifiques.

Sous réserve de l'adoption de ses amendements , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 23.

Article additionnel après l'article 23 (art. L. 2233-33-1 [nouveau] et L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales) - Dénomination et contenu des contrats obsèques

Cet article additionnel, qui résulterait de l' amendement que votre commission vous soumet, reprend deux dispositions relatives aux contrats de prestations obsèques, que le Sénat avait adoptées, à l'initiative de notre collègue Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis de votre commission pour le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.

Il vise à remédier à certaines pratiques commerciales abusives observées en matière funéraire : celle des contrats dits « packagés » et celle de l'assimilation de simples formules de financement à des contrats obsèques.

• L'interdiction des contrats « packagés »

Les contrats obsèques ou « contrats de prestations obsèque s » sont ceux qui conjuguent un capital décès et des prestations obsèques détaillées.

En principe, ils doivent indiquer l'opérateur funéraire responsable des prestations, et mentionner la possibilité, pour le souscripteur, de modifier les prestations demandées ou l'opérateur funéraire désigné, s'il le souhaite : les contrats obsèques dits « packagés », qui lient le souscripteur à une prestation forfaitaire non précisée, ont été interdits par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Les nouveaux articles L. 2223-34-1 et L. 2223-35-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) créés cette loi ont posé le principe selon lequel est réputée non écrite toute clause d'un contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance sans que leur contenu détaillé soit défini. Le non respect de la liberté de modification du souscripteur du contrat de prestations obsèques est sanctionné d'une amende de 15 000 euros.

Cependant, en dépit de ces dispositions, certaines des caractéristiques des contrats « packagés » auraient survécu, dans les contrats actuels. À plusieurs reprises ont été dénoncés des contrats d'obsèques, qui ne comportaient ni contenu détaillé des prestations assurées ni mention de la possibilité pour le souscripteur de modifier postérieurement son choix initial.

Afin d'éviter que l'exigence de description détaillée des prestations inscrites à l'article L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales soit tournée par des formulations standardisées, notre collègue Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis de votre commission pour le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, avait proposé que le contenu des prestations soit aussi personnalisé.

L'amendement de votre commission vous invite à reprendre cette précision.

• Le contrôle de la dénomination « contrat obsèques »

Les contrats couramment qualifiés de « contrat obsèques » peuvent être de deux natures : des contrats en capital, qui ont pour objet le financement des obsèques, et des contrats en prestations, qui visent le financement et l'organisation des funérailles. Les premiers représentent les trois quarts du marché, les seconds, le quart restant.

Le contrat en capital suit le régime juridique de l'assurance-vie, puisqu'il prévoit qu'au décès de son souscripteur les fonds sont versés au bénéficiaire, à charge pour lui, de payer les obsèques du défunt.

Toutefois, faute de prévoir une obligation d'affectation des fonds perçus au paiement des funérailles, certains contrats en capital permettent au bénéficiaire d'utiliser les sommes comme il l'entend. La charge de payer les funérailles incombe alors aux héritiers, voire, in fine , à la municipalité.

De tels contrats sont en réalité en tous points semblables à de simples contrats d'assurance-vie, et abusivement présentés et vendus comme des contrats obsèques.

Afin d'éviter que le souscripteur puisse être abusé par cette dénomination, votre commission avait adopté, à l'occasion de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection, et l'information des consommateur, un amendement de son rapporteur pour avis, notre collègue Nicole Bonnefoy qui réservait cette appellation aux contrats en capital prévoyant expressément l'affectation des sommes versées au paiement des obsèques, à concurrence de leur coût, ainsi qu'aux contrats de prestations d'obsèques.

L'amendement de votre commission vous propose de rétablir ce dispositif, porté dans un nouvel article L. 2223-33-1 du CGCT.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé .

Article additionnel après l'article 23 (art. L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales) - Revalorisation des contrats obsèques

Cet article additionnel, issu d'un amendement que votre commission vous propose d'adopter, reprendrait le dispositif de revalorisation des contrats obsèques adopté par le Sénat en séance publique, à l'initiative de notre collègue Nicole Bonnefoy, alors rapporteur pour avis de votre commission pour le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.

La loi relative à la législation funéraire ^{15 ( * )} a imposé une revalorisation minimale des contrats obsèques, égale au taux d'intérêt légal de ces contrats ^{16 ( * )} : il s'agissait d'éviter que le capital assuré se dévalorise ou ne suive pas l'inflation du coût des prestations funéraires.

Cette disposition avait été abrogée, par ordonnance ^{17 ( * )} , à peine un mois après avoir été adoptée par le Parlement, ce qui avait conduit le législateur à la rétablir, dans une loi suivante du 12 mai 2009 ^{18 ( * )} .

Elle n'a, pour autant, pas été appliquées par les sociétés d'assurance, en raison d'une contrariété alléguée avec une directive européenne ^{19 ( * )} du 5 novembre 2002 concernant l'assurance directe sur la vie.

Ce dernier texte impose en effet aux contrats d'assurance-vie, auxquels appartient les contrats prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance, le respect de certaines règles prudentielles et interdit à l'assureur-vie de prendre des engagements qu'il ne pourrait pas respecter.

Afin de remédier à cette situation, fortement préjudiciable aux intérêts des particuliers, votre commission avait donc proposé, lors de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, un nouveau mécanisme de revalorisation.

Ce dispositif imposait, en premier lieu, que tout contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance précise le mode de revalorisation.

En second lieu, il fixait une quote-part minimale de revalorisation annuelle de ces contrats, en fonction des résultats financiers dégagés par les actifs en représentation. Cette modalité de revalorisation est conforme aux règles prudentielles, puisqu'elle ne porte que sur les bénéfices effectivement dégagés.

Enfin, il prévoyait qu'une information annuelle soit fournie aux assurés sur la revalorisation effective de ces contrats. Cette information régulière, tout au long de la vie du contrat, apportera à l'assuré une connaissance précise du rendement de son contrat.

À l'initiative de son rapporteur pour avis, votre commission a adopté un amendement reprenant ce dispositif, qui garde toute sa pertinence.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé .

Article additionnel après l'article 23 (art. L. 132-9-3 et L. 132-9-4 [nouveau] du code des assurances et art. L. 223-10-2 et L. 223-10-3 [nouveau] du code de la mutualité) - Obligations des assureurs en matière de recherche des contrats d'assurance sur la vie non réclamés

Cet article additionnel, issu d'un amendement que votre commission vous propose d'adopter, tendrait à introduire, dans le code des assurances et dans le code de la mutualité, des obligations supplémentaires à la charge des organismes d'assurance de façon à mieux traiter et résorber le phénomène des contrats d'assurance sur la vie non réclamés.

Après la mise en place du dispositif dit « AGIRA I » ^{20 ( * )} par la loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance, puis du dispositif dit « AGIRA II » ^{21 ( * )} par la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés, ces dispositions permettraient de parfaire la législation en vigueur, tant dans le code des assurances que dans le code de la mutualité, qui a déjà produit des résultats encourageants.

D'une part, en vue d'améliorer la résorption du stock des contrats non réclamés, de limiter l'apparition de nouveaux contrats non réclamés et de systématiser les bonnes pratiques de certains établissements, il est proposé de donner un caractère annuel à l'obligation de vérification, auprès du répertoire national d'identification des personnes physiques géré par l'INSEE, du décès de l'assuré, lorsque la provision du contrat atteint au moins 2000 euros, seuil fixé par arrêté. L'ignorance du décès par l'assureur est une cause importante de non réclamation du bénéfice du contrat par le bénéficiaire lorsqu'il ignore la stipulation faite à son profit.

D'autre part, pour l'information du public, il est proposé de renforcer la transparence et la publicité des démarches effectuées par les assureurs en matière de recherche des contrats non réclamés, en prévoyant la publication d'un bilan annuel par les organisations professionnelles concernées.

Tout en tenant compte des modifications réglementaires intervenues depuis lors, l'amendement proposé par votre commission reprend le dispositif adopté par le Sénat en séance publique à deux reprises, à l'initiative de notre collègue Hervé Maurey, qui avait présenté une proposition de loi ^{22 ( * )} , dont notre collègue Dominique de Legge était rapporteur au nom de votre commission, puis un amendement au projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, dont notre collègue Nicole Bonnefoy était rapporteur pour avis au nom de votre commission.

À l'initiative de son rapporteur pour avis, votre commission a adopté un amendement reprenant ce dispositif, qui garde toute sa pertinence et dont elle souhaite qu'il puisse enfin être mis en oeuvre pour contribuer à réduire le phénomène des contrats non réclamés.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé .

Article 25 (art. L. 111-7 du code des assurances, art. L. 112-1-1 du code de la mutualité et art. L. 931-3-2 du code de la sécurité sociale) - Suppression pour l'avenir de la dérogation à l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière de primes d'assurance

Cet article tire les conséquences, dans la législation française, d'un arrêt de 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne ayant pour effet d'interdire la possibilité de primes d'assurance de montants différents entre les hommes et les femmes pour une couverture identique. Jusque là en effet, les primes d'assurance automobile, notamment, des femmes étaient moins élevées que celles des hommes car, statistiquement, elles ont moins d'accidents.

L'article 25 a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Le 1 ^er mars 2011, par son arrêt rendu à la suite d'un recours formé par l'association belge de consommateurs Test-Achats, la Cour de justice de l'Union européenne a ainsi invalidé l'article 5, paragraphe 2, de la directive 2004/113 mettant en oeuvre le principe de l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l'accès à des biens et services et la fourniture de biens et services, qui prévoyait une dérogation au principe d'égalité en matière de primes et contrats d'assurance. La Cour a considéré que cette dérogation était discriminatoire et l'a donc invalidée pour l'avenir, avec une date d'effet au 21 décembre 2012.

Alors que l'arrêt date du 1 ^er mars 2011 et que sa date d'effet a été fixée au 21 décembre 2012, votre commission s'étonne que le Gouvernement n'ait pas plus rapidement saisi le Parlement d'une modification législative en vue de mettre en conformité notre législation avec cette jurisprudence. Nous sommes en quelque sorte déjà en infraction depuis le 21 décembre 2012.

Votre rapporteur observe qu'un arrêté a été pris le 18 décembre 2012 par le ministre de l'économie et des finances, de façon à supprimer pour les contrats d'assurance ou les adhésions à des contrats de groupe postérieurs au 21 décembre 2012 toute dérogation à l'égalité des primes d'assurance entre les hommes et les femmes. L'arrêté prévoit que la dérogation demeure pour les contrats antérieurs à cette date et pour les contrats reconduits tacitement après cette date. Il indique cependant que la dérogation n'est plus applicable pour ces contrats antérieurs en cas de modification substantielle, nécessitant l'accord des parties, autre qu'une modification dont les modalités sont prévues dans les contrats.

L'article 25 du présent projet de loi se borne à reprendre, dans des termes identiques, les dispositions de l'arrêté du 18 décembre 2012. La notion de modification substantielle nécessitant l'accord des parties, autre qu'une modification dont les modalités sont prévues dans les contrats pose cependant une question d'interprétation, à laquelle la commission des finances a répondu, à l'initiative de son rapporteur, en clarifiant la rédaction de l'article 25.

Votre commission approuve cette modification, qui consiste à viser une modification substantielle, nécessitant l'accord des parties, autre qu'une modification qu'une au moins des parties ne peut refuser.

Toutefois, lors des auditions de votre rapporteur, les représentants des assureurs ont fait connaître qu'ils souhaitaient que l'article 25 du projet de loi soit adopté en l'état, sans modification par rapport au texte de l'arrêté. Votre commission rappelle toutefois que le législateur ne saurait s'estimer lié par un arrêté ministériel, qui de fait est intervenu, faute de mieux, dans le domaine de la loi.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 25.

* * *

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 27 FÉVRIER 2013

_______

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, afin d'en examiner quelques articles relatifs au droit des assurances, au droit de la consommation, au droit funéraire et aux règles applicables aux commissions d'enquête parlementaires.

Mon rapport s'inscrit dans les pas de notre collègue Nicole Bonnefoy, puisqu'il propose de reprendre des amendements qu'elle avait fait adopter par le Sénat, en décembre 2011, comme rapporteure du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, texte qui n'avait pas abouti.

Les articles 11 et 11 bis modifient les règles du secret professionnel devant les commissions d'enquête parlementaires. Actuellement, l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires prévoit qu'une personne entendue par une commission d'enquête peut lui opposer le secret professionnel. La loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques a apporté une dérogation en disposant que les personnes participant ou ayant participé aux travaux de l'Autorité de contrôle prudentiel ou de l'Autorité des marchés financiers sont déliées de ce secret lorsque la commission d'enquête applique le secret à leur audition. Le projet de loi prévoit qu'il en soit de même pour les personnes participant ou ayant participé aux missions du Haut conseil de stabilité financière, appelé à se substituer à l'actuel conseil de régulation financière et du risque systémique, ainsi que pour les dirigeants et salariés des établissements de crédit.

Tout ceci pose question quant à la cohérence des règles en matière de secret professionnel devant les commissions d'enquête. Pourquoi s'en tenir au domaine financier ? Pourquoi ne pas s'interroger aussi sur l'opposabilité du secret professionnel en matière fiscale, comme évoqué l'an dernier à l'occasion de notre commission d'enquête sur l'évasion des capitaux ? Sans doute aurons-nous l'occasion de revenir sur ces sujets le moment venu. Pour l'heure, je vous propose deux amendements destinés à mettre en cohérence les dispositions du projet de loi sans les modifier sur le fond.

L'article 18 du projet de loi renforce l'information de l'emprunteur sur le coût de l'assurance dans le cas d'un crédit à la consommation et encadre les conditions dans lesquelles il est possible de souscrire un contrat d'assurance pour un crédit immobilier autre que le contrat groupe proposé par le prêteur, de façon à permettre à l'emprunteur d'exercer véritablement la liberté de choix instituée par la loi Lagarde de juillet 2010. Instaurée au nom de la concurrence, celle-ci peut avoir pour effet de diminuer le coût de l'assurance-crédit pour l'emprunteur, pour un montant qui peut atteindre plusieurs milliers d'euros sur la totalité de la durée du crédit. Plusieurs de mes amendements sont destinés à clarifier ces dispositions approximatives. La question demeure posée de la liberté de choix pour les contrats de crédits souscrits antérieurement à la loi Lagarde. La Cour de cassation semble avoir ouvert une porte mais je n'ai pu étudier cette question plus avant dans les délais impartis.

L'article 23 relatif aux facilités d'accès au compte bancaire du défunt reprend un dispositif que le Sénat avait adopté dans la rédaction proposée par notre commission, à l'initiative de notre collègue Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis du projet de loi renforçant les droits du consommateur. Il s'agit d'autoriser les héritiers à accéder au compte bancaire du défunt pour régler ses funérailles. La commission des finances a fort heureusement rétabli la référence à la « personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles», que le projet du gouvernement avait remplacée par la notion, inconnue en droit civil, de «personne ayant pourvu aux funérailles ». Cet article 23 propose en outre d'autoriser un successible en ligne direct à payer certaines dettes de la succession et même à clôturer le compte et à prélever la totalité des fonds. Il lui suffirait pour cela de faire valoir sa qualité grâce à un acte de naissance et de déclarer, sans autre vérification, qu'il n'y a, à sa connaissance, pas d'autres héritiers, ni de testament ou de contrat de mariage. Pour la clôture du compte, il devrait en outre produire une attestation des autres héritiers l'autorisant à percevoir les fonds disponibles. Ces procédures ne seraient possibles que pour des comptes bancaires d'un montant inférieur à quelques milliers d'euros. A l'issue des mes auditions, ce dispositif m'inspire les plus grandes réserves. Le conseil supérieur du notariat estime notamment que la sécurité juridique du dispositif est loin d'être assurée et qu'il risque d'exacerber certains conflits successoraux. Que se passera-t-il lorsque les enfants souhaiteront clôturer le compte et que la compagne du défunt détiendra un testament olographe non enregistré ? Verra-t-on les successibles en conflit engager une course contre la montre pour vider les comptes bancaires du défunt à leur profit, en procédant, le cas échéant, à de fausses déclarations ? Comment l'intérêt des créanciers du défunt sera-t-il garanti, une fois les fonds dispersés, sans trace, entre les héritiers ? Je vous proposerai donc d'adopter un amendement supprimant ces deux ajouts, tout en conservant la disposition relative au seul paiement des funérailles.

Le présent projet de loi me paraît être particulièrement indiqué pour reprendre trois dispositifs relatifs aux contrats obsèques, déjà adoptés par le Sénat à l'initiative de notre commission, dans le projet de loi consommation.

Le premier a trait à la revalorisation des contrats obsèques, dont le Parlement avait voté le principe dans la loi relative à la législation funéraire, présentée par le président Sueur et rapportée par Jean-René Lecerf. Mais une ordonnance prise un mois plus tard l'avait supprimée...

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Scélérate !

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - ...puis nous l'avions rétablie dans la loi de simplification. Pour autant, cette disposition n'est toujours pas appliquée, les sociétés tirant argument d'une possible incompatibilité avec les règles prudentielles européennes en matière d'assurance-vie. Notre commission avait adopté un dispositif alternatif conçu par le président Sueur en collaboration avec les services de Bercy. Je vous propose de le reprendre.

Ensuite, comme nous l'avions voté à propos du projet de loi sur la consommation, l'un de mes amendements réserve la dénomination « contrats obsèques » à ceux qui assurent un capital pour financer les obsèques, sans les prévoir à l'avance, ainsi qu'aux contrats de prestations obsèques qui garantissent le paiement de prestations définies par le souscripteur. En serait en revanche exclus, les produits qui ne sont en fait que des assurances-vie déguisées, absolument pas destinés au financement des obsèques.

Je propose de reprendre une autre disposition que nous avions adoptée, qui concerne les contrats dits « packagés » liant le souscripteur à un ensemble de prestations standards, ainsi qu'à un prestataire unique, sans possibilité de modification. Une loi de 2004, les a déjà interdits mais, dans les faits, des opérateurs funéraires continuent de proposer des prestations insuffisamment précises et individualisées, par exemple un capiton molletonné sans préciser la matière. Il revient alors aux héritiers de faire ces choix, avec des suppléments de tarifs. Notre amendement précise au contraire que les prestations funéraires détaillées dans les contrats obsèques doivent être personnalisées.

Ce texte pourrait aussi nous permettre de reprendre un autre dispositif que le Sénat avait adopté, à l'occasion d'une proposition de loi, puis dans le projet de loi de consommation : il concerne les contrats d'assurance vie non réclamés. Le législateur est déjà intervenu en 2005 et surtout en 2007 pour préciser les obligations des assureurs en matière de recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés mais les efforts doivent être poursuivis. Tout d'abord, je vous propose de donner un caractère annuel à l'obligation de vérification, auprès du répertoire national d'identification des personnes physiques géré par l'INSEE, du décès de l'assuré, lorsque la provision du contrat atteint au moins 2000 euros. L'ignorance du décès par l'assureur est en effet une cause importante de non réclamation par le bénéficiaire, lorsqu'il ignore la stipulation faite à son profit. Il vous est ensuite proposé de renforcer la transparence des démarches effectuées par les assureurs grâce à la publication d'un bilan annuel par les organisations professionnelles concernées.

L'article 25 du projet de loi vise à mettre en conformité le droit français des assurances avec un arrêt du 1 ^er mars 2011 de la Cour de justice de l'Union européenne, suite au recours formé par l'association belge de consommateurs Test-Achats. La Cour a invalidé l'article 5 de la directive de 2004 prévoyant une dérogation au principe d'égalité en matière de primes et contrats d'assurance, avec effet au 21 décembre 2012. Nous sommes en mars 2013 et rien n'a été fait pour mettre la législation française en conformité ! La commission des finances a utilement clarifié la rédaction de cet article sur un point qui était d'interprétation difficile. Même si les représentants des assureurs souhaitaient que l'article soit adopté en l'état, au motif qu'il reprend un arrêté ministériel du 21 décembre 2012, il ne me semble pas que le législateur doive se sentir lié par un arrêté ministériel, intervenu, faute de mieux sans doute, dans le domaine de la loi. Je vous propose donc d'approuver la rédaction de l'article 25 telle que modifiée par la commission des finances.

Sous réserve de l'adoption de ces amendements, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des articles dont nous nous sommes saisis.

M. Pierre-Yves Collombat . - Ce texte n'apportant rien en matière de séparation et de réglementation bancaires, je suis heureux qu'il puisse améliorer la législation funéraire.

M. François Pillet . - Merci à notre collègue pour ce travail sur un sujet très technique. Je suis satisfait par l'amendement concernant l'obligation des compagnies d'assurances en matière de recherches des ayant-droits et des bénéficiaires des contrats d'assurance-vie, qui reprend les travaux de nos collègues Dominique de Legge et Nicole Bonnefoy. La loi actuelle est insuffisante et il conviendra de vérifier l'intensité, la qualité des diligences des assureurs dans l'application des nouvelles dispositions, d'autant que, d'expérience, les difficultés concernent surtout de petits contrats souscrits par des personnes modestes sur l'aimable recommandation d'un conseiller bancaire.

M. Jean-Jacques Hyest . - Il y a quand même eu des progrès mais ces opérations demeurent très difficiles. L'obligation de vérification annuelle devrait simplifier les choses. Toutefois, pour les personnes ne disposant pas de patrimoine, il n'y a pas d'ouverture de succession tandis que, dans les contrats, on se contente de mentionner « les héritiers » sans plus de précision. Il me semble que l'on ne changera pas grand-chose.

Il faut en revanche que nous poursuivions nos efforts sur les contrats obsèques. C'est une affaire extrêmement sensible et l'on propose désormais des contrats complexes - j'ai vu ça - qui concernent non seulement les obsèques mais aussi la dépendance, avec un remboursement si vous n'êtes pas dépendant. Comment cela va-t-il évoluer ? Les questions soulevées risquent d'aller bien au-delà de celles posées par la recherche des bénéficiaires d'assurance-vie.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Merci à M. Thani Mohamed Soilihi pour son travail et pour avoir cité le travail accompli par Nicole Bonnefoy. Je le remercie aussi particulièrement pour la prudence absolument nécessaire dont il fait preuve avec l'amendement n° 9. Dès lors qu'il y a possibilité de clôturer le compte du défunt et de prélever les fonds sur l'héritage, il faut être extrêmement vigilant.

Quant aux amendements n ^os 10 et 11, ils participent d'une véritable saga dont notre commission a été le témoin. A l'initiative du président Hyest, Jean-René Lecerf et moi-même avions rendu un rapport suivi d'une proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat, puis par l'Assemblée. Ce texte adopté en décembre 2008 prévoyait la revalorisation des sommes des contrats-obsèques chaque année et quelle ne fut pas notre colère lorsqu'une ordonnance est venue subrepticement supprimer l'article en question. Nous y avons vu là l'oeuvre souterraine de certains services de Bercy discrètement actionnés par la Fédération française des sociétés d'assurances. Nous nous en sommes expliqués en séance, à la suite de quoi on nous a exposé que ce que nous avions voté était bel et bon mais inopérant en raison de la réglementation européenne et des directives européennes. L'amendement n° 11, déjà adopté dans le cadre de la loi Lefebvre, est le résultat d'un grand nombre de réunions menées avec les services du ministère des finances pour satisfaire aux exigences communautaires. S'il est enfin mis en oeuvre, ce sera au bénéfice de tous ceux qui signent un contrat-obsèques. Ce n'est quand-même pas mince !

L'amendement n° 10 revient à une juste définition des contrats-obsèques, aujourd'hui détourné constamment en contrats « packagés » proposés par des organismes bancaires ou sociétés d'assurances. Ce sujet concerne toutes les familles de ce pays à un moment où elles sont éprouvées et sont souvent très désemparées.

EXAMEN DES AMENDEMNTS

Article 11

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 1 met en cohérence les dispositions relatives au caractère non opposable du secret professionnel dans le domaine financier à l'égard des commissions d'enquête parlementaires. La disposition envisagée par l'article 11 du projet de loi sera insérée dans l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 par un amendement à l'article 11 bis .

L'amendement n° 1 est adopté.

Article 11 bis

L'amendement n° 2 de coordination avec le précédent est adopté.

Article 18

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - L'objet de l'amendement n° 3 est de permettre à l'emprunteur d'exercer effectivement sa liberté de choix en matière d'assurance-crédit, en lui accordant un temps minimum pour rechercher, s'il le souhaite, un contrat autre que celui proposé par le prêteur.

L'amendement n° 3 est adopté.

L'amendement n° 4 rédactionnel est adopté.

M. Jean-Pierre Michel . - Bercy doit apprendre à écrire !

Les amendements nos 5 et 6 de clarification sont adoptés.

Article 23

L'amendement rédactionnel n° 7 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - Comme annoncé, l'amendement n° 8 supprime les deux possibilités supplémentaires d'accès au compte bancaire du défunt.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - A propos des amendements 8 et 9, il faudra insister en séance sur la nécessité d'éviter toute dérive.

Les amendements nos 8 et 9 sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - L'amendement n° 10 relatif aux conventions-obsèques a déjà été adopté tant de fois par notre commission ! Nous espérons qu'il sera inscrit dans la loi et que celle-ci sera adoptée.

L'amendement n° 10 est adopté.

Articles additionnels après l'article 23

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 11 porte sur la revalorisation des conventions-obsèques.

M. Jean-Pierre Sueur , président . - Après cinq réunions avec Bercy, nous sommes arrivés à un texte qui va vous éblouir par sa limpidité !

M. Jean-Jacques Hyest . - Qu'apporte le terme « à l'avance » ?

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - C'est la formule employée dans le code des assurances.

L'amendement n° 11 est adopté.

M. Thani Mohamed Soilihi , rapporteur pour avis . - L'amendement n° 12 renforce les obligations des assureurs en matière de recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés.

L'amendement n° 12 est adopté.

La commission émet, sous réserve de l'adoption de ces amendements, un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle est saisie.

ANNEXE 1 - AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS

Article 11

Alinéa 42

Supprimer cet alinéa.

Article 11 bis

A. - Alinéa 1

Supprimer cet alinéa.

B. - Alinéa 2

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

La première phrase du dernier alinéa du II de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi modifiée :

1° Après le mot : « prudentiel », sont insérés les mots : « et de résolution » ;

2° Après le mot : « succédé », sont insérés les mots : « , toute personne qui participe ou a participé à l'accomplissement des missions du Haut conseil de stabilité financière, ainsi que toute personne visée au premier alinéa de l'article L. 511-33 du code monétaire et financier ».

Article 18

Alinéa 17, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Lorsque l'assurance est proposée par le prêteur, l'offre de prêt mentionnée à l'article L. 312-7 ne peut être adressée moins de dix jours après la remise de la fiche.

Article 18

Alinéa 18, première phrase

Supprimer les mots :

de manière très apparente

Article 18

Alinéa 20

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Dans le cas où le prêteur accepte un autre contrat d'assurance présenté par l'emprunteur en remplacement du contrat d'assurance de groupe qu'il propose, le prêteur adresse sans délai à l'emprunteur une offre modifiée, sans que cette modification proroge le délai mentionné au premier alinéa de l'article L. 312-10. » ;

Article 18

I. - Après l'alinéa 21

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

...) La seconde phrase du cinquième alinéa est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Le prêteur informe l'emprunteur de sa décision dans les huit jours suivant la communication par l'emprunteur de l'autre contrat d'assurance. Toute décision de refus est motivée. » ;

II. - Alinéas 25 à 27

Supprimer ces alinéas.

Article 23

Alinéa 2

Après le mot :

obsèques

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

le débit sur les comptes de paiement du défunt, dans la limite du solde créditeur de ces comptes, des sommes nécessaires au paiement de tout ou partie des frais funéraires, auprès des banques teneuses desdits comptes, dans la limite d'un montant fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

Article 23

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

Article 23

Alinéas 4 à 7

Supprimer ces alinéas.

Article additionnel après l'article 23

Après l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Après l'article L. 2223-33, il est inséré un article L. 2223-33-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-33-1. - Les formules de financement d'obsèques prévoient expressément l'affectation à la réalisation des obsèques du souscripteur ou de l'adhérent, à concurrence de leur coût, du capital versé au bénéficiaire. » ;

2° Au premier alinéa de l'article L. 2223-34-1, après le mot : « détaillé », sont insérés les mots : « et personnalisé ».

Article additionnel après l'article 23

Après l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le second alinéa de l'article L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Tout contrat prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance précise les conditions d'affectation des bénéfices techniques et financiers conformément à l'article L. 132-5 du code des assurances. Il lui est affecté chaque année une quote-part du solde du compte financier, au moins égale à 85 % de ce solde multiplié par le rapport entre les provisions mathématiques relatives à ce contrat et le total, précisé par arrêté, des provisions mathématiques. Il fait aussi l'objet d'une information annuelle conformément à l'article L. 132-22 du code des assurances. »

Article additionnel après l'article 23

Après l'article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - La section 1 du chapitre II du titre III du livre Ier du code des assurances est ainsi modifiée :

1° Le I de l'article L. 132-9-3 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elles s'informent selon une périodicité au moins annuelle pour les contrats dont la provision mathématique est d'un montant au moins égal au montant visé au premier alinéa de l'article L. 132-22 du présent code. » ;

2° Après l'article L. 132-9-3, il est inséré un article L. 132-9-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 132-9-4 . - Les organismes professionnels mentionnés à l'article L. 132-9-2 publient chaque année un bilan de l'application des articles L. 132-9-2 et L. 132-9-3, qui comporte le nombre et l'encours des contrats d'assurance sur la vie, souscrits auprès de leurs membres, répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'économie, dont les capitaux ou les rentes dus n'ont pas été versés au bénéficiaire. » ;

II. - La section 1 du chapitre III du titre II du livre II du code de la mutualité est ainsi modifiée :

1° Le I de l'article L. 223-10-2 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Elles s'informent selon une périodicité au moins annuelle lorsque les capitaux garantis sont d'un montant au moins égal au montant visé au premier alinéa de l'article L. 223-21. » ;

2° Après l'article L. 223-10-2, il est inséré un article L. 223-10-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 223-10-3 . - Les organismes professionnels mentionnés à l'article L. 223-10-1 publient chaque année un bilan de l'application des articles L. 223-10-1 et L. 223-10-2, qui comporte le nombre et l'encours des contrats d'assurance sur la vie, souscrits auprès de leurs membres, répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'économie, dont les capitaux ou les rentes dus n'ont pas été versés au bénéficiaire. » ;

ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Ministère de l'économie et des finances

- M. Alexis Zajdenweber , conseiller chargé du secteur financier au cabinet du ministre de l'économie et des finances

- Mme Magali Cesana , chef du bureau des services bancaires et des moyens de paiement, sous-direction des banques et du financement d'intérêt général, direction générale du Trésor

- M. Fabrice Wenger , adjoint au chef du bureau des services bancaires et des moyens de paiement

- Mme Anne Blondy-Touret , chef du bureau des marchés et produits d'assurance, sous-direction des assurances, direction générale du Trésor

- M. Julien Mendez , adjoint au chef du bureau des marchés et produits d'assurance

- M. Olivier Jonglez , chef du bureau des entreprises et intermédiaires d'assurance, sous-direction des assurances, direction générale du Trésor

Ministère de la justice

- M. François Ancel , sous-directeur du droit civil, direction des affaires civiles et du Sceau

- Mme de Cabarrus , adjointe au chef du bureau du droit des obligations, sous-direction du droit civil, direction des affaires civiles et du Sceau

Union fédérale des consommateurs (UFC-Que choisir)

- M. Maxime Chipoy , responsable des études

- Mme Laetitia Jayet , chargée de mission pour les relations institutionnelles

Consommation, logement et cadre de vie (CLCV)

- Mme Reine-Claude Mader , présidente

- Mme Sandrine Perrois , juriste

Conseil supérieur du notariat (CSN)

- Mme Éliane Frémeaux , membre de l'institut d'études juridiques

Fédération bancaire française (FBF)

- M. Pierre Bocquet , directeur du département banque de détail et banque à distance

- Mme Estelle Toullec-Marquot , chargée des relations politiques et parlementaires

Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA)

- M. Brice Leibundgut , président du comité de déontologie, secrétaire général de PREDICA

- M. Gilles Cossic , directeur des assurances de personnes

- Mme Sylvie Gautherin , sous-directeur des assurances de personnes

- M. Philippe Poiget , directeur des affaires juridiques, fiscales et de la concurrence

- M. Jean-Paul Laborde , directeur des affaires parlementaires

- Mlle Viviana Mitrache , attachée parlementaire

Groupement des entreprises mutuelles d'assurance (GEMA)

- M. Jean-Luc de Boissieu , secrétaire général

- M. Laurent Doubrovine , président de la commission technique des assurances de personnes, directeur général délégué de Natixis assurances

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* ¹ Le dossier législatif de ce projet de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl11-012.html

* ² Rapport n° 158 (2011-2012), fait au nom de la commission des lois, déposé le 6 décembre 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a11-158/a11-158.html

* ³ Cette dérogation visait initialement la Commission bancaire, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, la Commission des opérations de bourse, le Conseil des marchés financiers, le Conseil de discipline de la gestion financière et la Commission de contrôle des assurances.

* ⁴ La remise d'une fiche standardisée correspond actuellement à une bonne pratique d'un certain nombre de professionnels.

* ⁵ Il s'agissait de l'article 10 bis E du projet de loi.

* ⁶ Sous-section 2 de la section 1 du chapitre II du titre I ^er du livre III du code monétaire et financier.

* ⁷ Il s'agissait de l'article 7 ter du projet de loi.

* ⁸ Art. 2331 du code civil : les frais d'obsèques sont inscrits au deuxième rang de l'ordre des créances privilégiées, juste après les frais de justice et doivent donc être acquittés prioritairement aux autres privilèges généraux.

* ⁹ À défaut, ils doivent être acquittés par les descendants ou ascendants du défunt, à proportion de leurs moyens respectifs. En l'absence de descendants ou d'ascendants et si personne ne s'est manifesté pour organiser les obsèques, il revient au maire de la commune de décès d'en assurer la charge (art. L. 2213-7 du code général des collectivités territoriales).

* ¹⁰ Art. 1939 du code civil : « En cas de mort de la personne qui a fait le dépôt, la chose déposée ne peut être rendue qu'à son héritier ».

* ¹¹ Art. 784 du code civil : ces frais sont réputés purement conservatoires, ce qui autorise l'un quelconque des héritiers à les acquitter seul à partir de la succession, sans qu'il ait besoin pour cela d'une autorisation judiciaire. Une circulaire ministérielle du 9 juin 1982 rappelait d'ailleurs cette faculté de prélever les frais de funérailles sur les livrets de caisse d'épargne, les comptes bancaires et les comptes chèques postaux du défunt jusqu'à concurrence de 20 000 francs (Bertrand de Tchaguine, Acte de l'état civil - Acte de décès - Permis d'inhumer, funérailles, sépulture, JCL civil, fasc. n° 5, § 14).

* ¹² La numérotation diffère de celle adoptée par le Sénat dans le cadre du projet de loi renforçant la protection des consommateurs précité, en raison de l'adoption, à l'article 17 du présent projet de loi, d'un article portant ce numéro.

* ¹³ L'expression, utilisée fréquemment par la jurisprudence civile, est reçue en droit pénal (art. 230-29) et en droit funéraire (art. L. 2223-18 et suivants du code général des collectivités territoriales).

* ¹⁴ Cette liste est citée au 1° de l'article 784 du code civil.

* ¹⁵ Loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire.

* ¹⁶ Deuxième alinéa de l'article L. 2223-34-1 du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁷ Ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance.

* ¹⁸ Art. 25 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* ¹⁹ Directive 2002/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 concernant l'assurance directe sur la vie.

* ²⁰ Possibilité pour toute personne physique ou morale de demander par lettre à être informée de l'éventuelle existence d'une stipulation en sa faveur dans un contrat d'assurance sur la vie souscrit par une personne dont elle apporte la preuve du décès (article L. 132-9-2 du code des assurances). Pour porter ce dispositif, les organismes professionnels ont créé un organisme : l'Association pour la gestion des informations relatives aux risques en assurance (AGIRA).

* ²¹ Obligation générale pour les assureurs de s'informer sur le décès éventuel de l'assuré couvert par un contrat d'assurance sur la vie, avec la capacité juridique et technique de procéder à cette vérification en ayant recours à la consultation du répertoire national d'identification des personnes physiques (article L. 132-9-3 du code des assurances).

* ²² Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl09-002.html