E. L'IMMOBILIER UNIVERSITAIRE : SORTIR DE LA NÉBULEUSE
LES MOYENS AFFECTÉS AUX PROGRAMMES IMMOBILIERS UNIVERSITAIRES
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(en millions d'euros) |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
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CPER (2000-2006 et 2007-2013) |
167,69 |
168,00 |
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Hors CPER |
64,97 |
63,45 |
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PPP - signés en 2012 et antérieurement |
33,44 |
35,63 |
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PPP - signés en 2013 |
0,00 |
4,55 |
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PPP - autres opérations |
0,00 |
4,60 |
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PPP - impact basculement autres opérations en loi MOP |
0,00 |
2,50 |
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Mise en sécurité |
10,31 |
20,00 |
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EPAURIF - Jussieu |
135,10 |
165,16 |
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Dévolution patrimoniale |
27,37 |
21,93 |
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Charges locatives |
19,30 |
19,30 |
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Total |
458,21 |
505,14 |
Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche
Le rapport de la mission nationale d'évaluation de l' opération Campus , présidée par M. Roland Peylet, conseiller d'État, conduite entre juillet et octobre 2012, a été remis à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche le 29 octobre 2012. Cette mission avait vocation à sécuriser les financements et les procédures de montage des projets et à formuler des recommandations en vue d'accélérer les projets immobiliers universitaires par une allocation prioritaire des crédits à débloquer. La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche soulignait, en effet, que « cinq ans après le lancement de l'opération Campus, aucune pierre n'a été posée » 12 ( * ) .
Les blocages constatés résultent essentiellement de :
- la complexité des procédures de partenariat public-privé (PPP) ;
- la mise à l'écart des collectivités territoriales des instances de gouvernance de ces PPP, alors même qu'elles ont contribué à hauteur de près d'un milliard d'euros de liquidités afin de cofinancer les opérations du plan Campus.
Dans ces conditions, la mission a proposé de mutualiser les crédits disponibles sur les projets les plus avancés. À la différence d'un PPP s'appuyant sur un financement par loyers sur 25 ou 30 ans, le financement d'une maîtrise d'ouvrage publique (MOP) nécessite des liquidités immédiates : des autorisations d'engagement correspondant au montant des travaux doivent donc être dégagées en première année, les crédits de paiement étant répartis sur toute la durée des travaux. Par conséquent, la réorientation de certains montages en MOP (sur une dizaine de sites) devra s'appuyer sur la mutualisation des intérêts intermédiaires de la dotation en capital non consomptible affectée à l'opération Campus , les projets étant financés par ordre de priorité au fur et à mesure de l'argent disponible et de la maturité des projets.
Le principal avantage du recours au PPP identifié par la mission réside dans « l'assurance que soient pris en charge dans la durée le gros entretien et la maintenance, traditionnels points faibles de la gestion immobilière des établissements d'enseignement supérieur ». Pour autant, de nombreux inconvénients résultant de la procédure de PPP ont été relevés, tels que la « difficulté à assurer le suivi rigoureux de son exécution » et la « réduction de l'offre aux grandes entreprises eu égard au coût élevé d'une candidature », sans négliger le poids considérable du loyer sur le long terme, ajoutant encore plus de rigidité dans la structure budgétaire de fonctionnement des universités. La formule du PPP apparaît dès lors très peu adaptée aux projets de taille modeste .
La mission a permis d'accélérer la prise de décision concernant le lancement de plusieurs projets immobiliers, dont ceux de Nantes (réorienté en MOP), de Lorraine (PPP), de Condorcet (PPP), de la remise en sécurité de la tour de chimie de Strasbourg (sortie du PPP), Bordeaux, Aix-Marseille (PPP).
Votre rapporteure pour avis souligne que les retards constatés dans la concrétisation des projets immobiliers universitaires sont le résultat de l'absence d'objectif de calendrier de mise en oeuvre imposé aux candidats dans le cahier des charges de l'appel à projet du plan Campus . Ce cahier des charges se bornait à demander aux candidats, retenus sur le fondement de leur note d'intention, de fournir, dans le projet qu'ils soumettraient au comité d'évaluation, « le calendrier prévisionnel de mise en oeuvre du projet ».
Sur les neuf candidats retenus ayant déposé un projet :
- quatre n'ont fourni aucun calendrier ;
- cinq ont fourni des indications sommaires de calendrier, en prenant pour certains la précaution de les assortir d'une réserve générale relative aux études de définition et de programmation restant à mener.
De ce fait, ces indications, qui n'étaient pas suffisamment fondées, n'ont pas constitué un élément important dans les délibérations du comité d'évaluation.
Pour pouvoir établir des calendriers, chaque porteur de projet devait :
- avoir redéfini son projet en fonction des financements disponibles et des exigences des partenariats conclus avec les collectivités territoriales, notamment en matière d'aménagement des campus ;
- avoir mis en place une gestion de projet capable d'identifier toutes les tâches à accomplir, de les agencer et de définir les modalités de leur prise en charge ;
- sans compter, dans certains cas, les phases préalables de constitution de l'établissement porteur de projet, ou d'évolution statutaire lui donnant la compétence de mener l'opération.
Ces pré-requis n'étant pas remplis à l'été 2009 lorsqu'ont été engagées la mise au point des conventions d'ingénierie et la négociation des conventions de site, il n'a pas été prévu de leur annexer des calendriers prévisionnels. Chaque porteur de projet s'est donc retrouvé devant la responsabilité de bâtir le calendrier de son opération en tenant compte des deux éléments incitatifs mis en place par le Gouvernement au printemps 2010 :
- le versement en totalité de la dotation Campus pour la signature du premier PPP ;
- la programmation des intérêts intermédiaires perçus par l'Agence nationale de la recherche tenant compte de l'avancement relatif de chaque projet.
Les calendriers prévisionnels de leurs opérations, établis par chaque porteur de projet, sont suivis de manière systématique depuis l'automne 2011 dans le cadre des revues de projets menées régulièrement par les services du ministère. Certains calendriers apparaissent bien tenus et sont mis en oeuvre sans retard significatifs. D'autres glissent régulièrement. Ces retards objectifs dénotent une insuffisante maîtrise du pilotage de son opération par l'établissement porteur de projet .
Les dispositions législatives ou réglementaires qui se sont révélées nécessaires à la mise en oeuvre de certains montages sont intervenues, ou interviendront, dans des délais qui ne retardent pas les porteurs de projet.
Dès son installation, le Gouvernement a pris en considération le fait que de nombreux établissements porteurs de projet (pôles de recherche et d'enseignement supérieur constitués sous la forme d'un établissement public de coopération scientifique ou d'une fondation) n'avaient pas une surface financière leur permettant de mobiliser une trésorerie importante pour faire avancer leur projet . Les financements mis en place avaient toujours prévu des avances importantes :
- la totalité de la contribution de l'État à la couverture des frais d'ingénierie sur la période 2009-2012 a été versée entre le second semestre 2009 et le premier semestre 2010. Les neuf sites Campus (hors Paris) ont ainsi bénéficié de 58 879 000 euros ;
- les conventions de financement par l'ANR des opérations anticipées prévoient le versement à signature d'une avance importante qui atteint 90 % de la subvention lorsque que le montant de celle-ci est inférieur à cinq millions d'euros. C'est ainsi que l'ANR a déjà versé 157 millions d'euros sur les conventions signées qui engagent 296,5 millions d'euros ;
- de même sur le milliard consomptible de l'action « développement scientifique et technologique du plateau de Saclay » ont été versées de premières avances à hauteur de 8,6 millions d'euros sur les conventions signées, qui engagent 691 millions d'euros ;
- les revenus des dotations seront perçus intégralement par les porteurs de projet bien avant que les charges des redevances ne s'élèvent à un montant approchant les revenus de la dotation. La première dotation Campus de 400 millions d'euros a ainsi été versée le 20 juillet 2012 à l'université de Grenoble pour la signature de son premier PPP.
Le ministère de l'enseignement supérieur indique que les circuits financiers fonctionnent comme prévu et aucun retard de paiement portant préjudice à un établissement n'est à déplorer.
* 12 Dépêche n° 173915 de l'agence d'informations spécialisées AEF, 29 octobre 2012.