B. REMÉDIER À LA FRAGILITÉ FINANCIÈRE DES UNIVERSITÉS
1. La mise en place d'un système d'accompagnement pour les universités affichant une situation déficitaire
L'article 56 du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 1 ( * ) prévoit qu'après deux exercices budgétaires en déficit, il revient au recteur 2 ( * ) d'établir le budget suivant des universités et établissements concernés. Le conseil d'administration de l'université est, dans ce cas, dessaisi de sa compétence sur le vote du budget et celui-ci ne peut être modifié pendant la durée de l'exercice sans l'accord préalable du recteur.
En 2011, sept établissements 3 ( * ) avaient accusé deux déficits consécutifs au titre des exercices 2009 et 2010. Un « comité des pairs » avait alors été mis en place par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche en vue d'accompagner ces établissements en difficulté. Après négociations, cinq de ces établissements n'avaient finalement pas été placés sous gestion rectorale dans la mesure où leur déficit s'expliquait par des raisons d'écriture comptable.
Selon le ministère de l'enseignement supérieur, 23 universités ont enregistré un déficit pour la deuxième année consécutive, sur la période 2010-2011 . À cela, s'ajoute le fait que 20 universités disposent d'un fonds de roulement inférieur au seuil prudentiel de 30 jours de fonctionnement . Bien qu'il soit possible d'identifier des recoupements entre ces deux types de difficultés financières, les listes ne sont pas superposables, pas plus que leurs causes objectives.
Il est regrettable que l'administration, sous l'autorité du précédent gouvernement, ait été réduite, depuis 2009, à contempler passivement le passage des universités aux RCE et le transfert correspondant de la masse salariale. Aucun outil de suivi et de support n'a été mis en place par les services centraux du ministère afin d'accompagner les établissements dans la gestion d'une masse salariale qui, représentant parfois jusqu'à 80 % du total des moyens récurrents attribués, a largement contribué à une rigidification des budgets universitaires .
Dans son rapport pour l'année 2012, le comité de suivi de la loi LRU dénonce « l'absence d'une réflexion, dès 2009, sur l'identification, l'analyse et l'anticipation des risques » liés au transfert de la masse salariale de l'État vers les universités accédant à l'autonomie . Il regrette également une sous-estimation des coûts induits par l'autonomie qui a contribué à limiter d'autant les marges de manoeuvre budgétaires des universités. Celles-ci ont été contraintes « de recruter des spécialistes de haut niveau dans certains domaines tels que systèmes d'information, contrôle de gestion, ressources humaines ». Les établissements de petite taille ont été encore plus affectés par le coût d'acquisition de ces nouvelles compétences, réduites à « redéploy [er] des missions pédagogiques et scientifiques vers des fonctions support ».
Manifestement, l'autonomie des universités avait été prioritairement conçue par le précédent gouvernement comme un instrument de réorganisation du paysage universitaire . L'intention était de favoriser les regroupements et les fusions d'établissements afin de faire émerger de grands pôles à forte composante recherche et à rayonnement international, pour lesquels le programme des investissements d'avenir aurait exercé un effet d'accélérateur. Or, le transfert de compétences nouvelles aux établissements d'enseignement supérieur supposait, au niveau de leurs services administratifs, financiers et comptables, le développement de compétences particulières adaptées, telles que l'accompagnement managérial, l'amélioration des processus de gestion et la prospective budgétaire. Il n'existait jusqu'alors pas de culture de gestion des emplois au sein des universités qui ont dû assumer en trois ans des responsabilités que les collectivités territoriales, par exemple, ont appris à assumer en trente ans de décentralisation.
En l'absence d'accompagnement et de renforcement des compétences managériales au sein des universités, l'accès aux RCE a révélé une incapacité des établissements les plus démunis à assumer leur fonction d'employeur , à la suite du transfert de la masse salariale de l'État, et à dégager des marges de manoeuvre au sein d'un budget considérablement rigidifié par l'importance des charges de personnel. Leur situation a été aggravée, dans le cas d'établissements regroupés ou fusionnés, par une gouvernance trop souvent illisible et dont la légitimité démocratique a pu être remise en cause par la communauté universitaire. L'effet de millefeuille des responsabilités s'est ainsi ajouté à l'impossibilité pour les structures de direction et de gestion de déterminer une stratégie des ressources humaines viable, appuyée par une analyse rigoureuse et transparente de la vérité des coûts.
Aujourd'hui, s'impose en outre la mise en oeuvre de la « loi Sauvadet » (9 000 agents remplissant les conditions d'une titularisation). Dans son budget pour 2013, le ministre de l'éducation nationale a prévu le coût de ce type de prise en charge, alors qu'il n'est pas identifié dans celui du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, bien que cette opération soit neutre pour l'État.
Autre sujet de contrariété pour les universités, elles vont être tenues d'abonder le fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), la gestion ministérielle n'y étant pas contrainte, et l'accueil des étudiants porteurs de handicap ne serait pas comptabilisé dans le respect de la loi.
Face à cette situation potentiellement explosive, consciente des bouleversements subis, la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a décidé de mettre en oeuvre une véritable politique d'accompagnement des universités exposées à de lourdes difficultés budgétaires. Son ministère a déployé, dès l'été 2012, un système de diagnostic, d'accompagnement et de remédiation des situations déficitaires .
Un tableau de bord de suivi de la situation financière des établissements a été mis en place, servant de support à l'analyse de l'origine des déficits ou des dérapages, qu'elle soit de nature comptable, conjoncturelle ou structurelle. L'élaboration concertée de ce tableau de bord relève d'un pôle de relations avec les établissements constitué au sein du ministère, réunissant des référents disposant d'une expérience reconnue dans la gestion de ce type de situations, issus des rectorats, de la direction générale des finances publiques, de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) et de la DGESIP. Il a déjà permis d'identifier une vingtaine d'indicateurs constituant autant d'outils partagés de diagnostic permanent qui permettront de mieux anticiper les déficits et de les prévenir, au lieu de les constater chaque année.
En coopération avec l'IGAENR, qui s'est illustrée dans la réalisation d'audits fins et approfondis de la situation des universités préalablement à leur passage aux RCE, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a organisé des « diagnostics-flash » dès qu'un double déficit consécutif est observé, établis par une équipe composée d'un ancien président et d'anciens directeurs généraux des services d'universités. Ces équipes sont appelées à se déplacer dans les établissements concernés, à coopérer avec les recteurs et à rechercher les meilleures voies de redressement avec les équipes de direction .
Dans le même temps, cette politique d'accompagnement permet de former les personnels de direction et de gestion des universités confrontés à de lourdes difficultés budgétaires. Ces diagnostics-flash sont établis conformément à un cahier des charges qui vise à aboutir à une analyse partagée et à proposer des mesures d'urgence, de façon à revenir à l'équilibre dès l'exercice suivant. Sans s'affranchir des règles budgétaires et comptables établies par le décret du 27 juin 2008 précité, c'est toujours au recteur qu'il revient d'établir le budget des universités après deux déficits consécutifs. Toutefois, la méthode de concertation mise en place par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche conduit les recteurs à élaborer ce projet de budget avec les présidents d'université concernés, qui pourront normalement le présenter et le faire valider par leur conseil d'administration.
Les diagnostics-flash permettent d'isoler des difficultés principalement d'ordre conjoncturel, notamment celles consécutives aux changements de culture comptable introduits par les commissaires aux comptes d'une année sur l'autre, tels que l' inclusion des provisions sur les congés payés des fonctionnaires , celles liées aux contraintes d'une coopération interuniversitaire susceptibles de peser sur l'environnement budgétaire d'une université , ou encore celles résultant d' opérations immobilières non couvertes par les exercices précédents . D'autres situations budgétaires relèvent, en revanche, d'un problème avéré de modèle économique .
Un certain nombre d'universités oscillent, en effet, entre déficit et excédent budgétaires en raison d'une culture insuffisante de la prévision budgétaire ou d'une mauvaise identification des titres de recettes . Dans ces conditions, certains établissements sont amenés à constater plus de deux déficits consécutifs tout en étant en mesure de remédier à cette situation par la réforme de leurs méthodes d'analyse financière. C'est le cas de l'université Paris-VI qui dispose de marges substantielles de redressement. Ce n'est pas le cas de « petites ou moyennes » universités de proximité qui, d'une année sur l'autre, s'engouffrent dans des dérapages qui demeurent, pour la plupart, de nature plus conjoncturelle que structurelle : dans l'incapacité de réunir les conditions de la sincérité budgétaire, elles ne sont pas en mesure d'anticiper convenablement leurs recettes, rencontrent des problèmes d'encaissement (en particulier s'agissant des recettes attendues de la recherche ou de la formation continue...), et elles ne savent pas gérer les aides issues des fonds européens 4 ( * ) . Ces erreurs de gestion doivent alors être regardées comme des dérives d'ordre conjoncturel. La distinction doit être faite avec des dérapages véritablement structurels, résultant de recrutements insuffisamment maîtrisés .
Dans ce contexte, on évalue à cinq ou six le nombre d'universités qui , parmi celles ayant enregistré un double déficit sur les exercices 2010 et 2011, sont engouffrées dans une situation préoccupante dont il convient de les extraire au plus vite . À la suite des diagnostics-flash élaborés pour ces universités, un audit approfondi devra être conduit par l'IGAENR en vue de déterminer les conditions d'un nouveau modèle économique viable. Des solutions peuvent ainsi être trouvées sur la politique de formation, l'organisation des recettes, le développement de fonctions support, l'amélioration de la politique de gestion immobilière, le renoncement à des orientations inappropriées...
Les universités les plus en difficulté sont principalement des universités dites « de proximité », qui jouent un rôle irremplaçable dans l'aménagement territorial de l'enseignement supérieur. Comparativement, leurs difficultés sont d'autant plus importantes qu'elles n'ont pas été en mesure de bénéficier des moyens extrabudgétaires mirobolants attribués dans le cadre des initiatives d'excellence du programme des investissements d'avenir. L'explosion des financements sur projets a contribué à accentuer les inégalités entre des pôles universitaires aux structures de recherche puissantes et des universités de proximité de plus en plus cantonnées aux seules activités d'enseignement.
D'une façon générale, votre rapporteure pour avis appelle le ministère de l'enseignement supérieur et l'ensemble des universités à organiser un système de remontée fiable des informations financières et budgétaires . La cellule d'analyse financière mise en place par la DGESIP ne peut, pour l'heure, s'appuyer que sur les informations issues des comptes financiers. Elle n'a donc accès ni aux budgets initiaux ni aux décisions budgétaires modificatives, ce qui la réduit à analyser avec retard des situations dont la réalité est parfois totalement évolutive.
La recherche de compétences en matière d'anticipation budgétaire pour l'administration centrale du ministère ne pourra se faire que dans le cadre de redéploiements : les personnels des services d'habilitation des diplômes pourraient, en partie, être affectés au renforcement d'une stratégie nationale déclinée par contrats de site.
Les universités doivent être suffisamment armées pour maîtriser leur masse salariale non seulement en constat, mais également en prévision et en prospective . Cela suppose des outils de connaissance, de suivi et de stratégie prospective, dont elles sont aujourd'hui peu dotées voire dépourvues, surtout en matière de prospective. Le passage aux RCE a considérablement renforcé le poids des moyens récurrents de l'État dans la structure de financement des universités, sans que cela se traduise véritablement, à ce jour, par un renforcement du dialogue contractuel prospectif.
2. Un système SYMPA en panne
La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a confirmé que « toutes les universités verront leurs moyens augmenter entre 1,5 % et 3 % ». Dans un souci de préservation des crédits récurrents des établissements alors qu'un certain nombre d'entre eux enregistrent deux, voire trois exercices budgétaires déficitaires, le ministère indique que c'est sur l'administration centrale que des économies seront réalisées afin de consolider au mieux la situation financière de l'ensemble des universités.
La mise en oeuvre du nouveau système de répartition des moyens récurrents des universités à l'activité et à la performance (SYMPA), qui s'est substitué à « San Remo » en 2009, s'est révélée être un échec, du fait de son interruption au bout de deux ans, dès 2011. Sont pointées du doigt les insuffisances de la différenciation entre universités performantes et rigoureuses et universités qui ne l'auraient pas été, ce qui constituait pourtant le leitmotiv du modèle.
La mise en oeuvre du modèle SYMPA s'est ainsi résumée à l'application d'une simple « règle de trois » en vue d'assurer un rééquilibrage au profit des universités de petite taille, ne permettant, à évolution nulle de l'enveloppe, aucun effet redistributif dans la répartition des moyens . La Conférence des présidents d'université (CPU) considère que le système SYMPA a conduit, au contraire, au creusement des inégalités entre universités sur-dotées et sous-dotées, en raison des facteurs d'écrêtement (plafond de dotation pour les universités sous-dotées) et d'excédent d'initialisation (plancher de dotation pour les autres universités). Dans ces conditions, celles des universités qui étaient identifiées comme sous-dotées ont été d'autant plus pénalisées qu'elles ont dû consacrer une part croissante de leurs moyens récurrents à l'encadrement de leurs étudiants dont le nombre augmentait, amputant d'autant les moyens consacrés à la recherche .
L'idée d'une répartition des dotations de l'État en fonction du volume d'activité et du niveau de performance ne doit pas faire oublier un des objectifs fondamentaux du système de financement public récurrent : garantir une péréquation du financement public de l'enseignement supérieur sur l'ensemble du territoire . Dans cette logique, la mise en oeuvre du système SYMPA devrait permettre de dégager un coût référentiel pour une formation donnée dans un cycle donné : le coût d'une licence de droit doit être idéalement le même qu'on se situe à Brest ou à Paris. Il est indispensable de se mettre d'accord sur des critères transparents de calcul et d'évaluation des coûts référents.
En ce qui concerne le financement récurrent de la recherche, les écarts de dotations entre universités sont, en revanche, moins importants. On estime de cinq à six le nombre d'universités particulièrement consommatrices de crédits récurrents en matière de recherche. Il convient donc de traiter différemment celles des universités qui consacrent structurellement plus de dépenses à leurs structures de recherche. Une refonte des critères dans ce domaine semble incontournable, ne serait-ce qu'afin de considérer enfin qu'un chercheur mis à disposition par le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) est aussi un produisant. Jusqu'ici le critère du nombre de produisants ne tenait compte que des enseignants-chercheurs. Or, un chercheur du CNRS mis à disposition représente des dépenses pour l'université qui doit couvrir des frais d'hébergement et d'autres frais environnants. Il est, au même titre que les enseignants-chercheurs, promesse de ressources et de valorisation ultérieures.
La portée du système SYMPA est d'autant plus limitée qu'il ne tient pas compte du coût de la masse salariale et de son calcul contractualisé entre l'État et les universités. Ses effets redistributifs en sont considérablement diminués . Votre rapporteure pour avis invite donc le ministère de l'enseignement supérieur et les présidents d'université à s'accorder sur un élargissement de l'assiette du système SYMPA à la masse salariale .
La comparaison des données contenues dans les projets annuels de performances annexés respectivement aux projets de loi de finances pour 2012 et 2013 fait apparaître une diminution de 31,9 millions d'euros, en 2013, pour le fonctionnement des établissements géré dans le cadre du système SYMPA par rapport à 2012 5 ( * ) . Par conséquent, l'augmentation des moyens de fonctionnement est interprétée comme captée, pour l'essentiel, par la prise en charge de la masse salariale et, en particulier, de l'augmentation du CAS « Pensions » .
Toutefois, le ministère de l'enseignement supérieur rappelle que les crédits de masse salariale sont fongibles en fonctionnement , alors que l'inverse n'est pas possible conformément à la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dans le cadre de la fongibilité asymétrique. Le montant total des crédits fongibles appelés à couvrir les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement hors titre 2 passent, ainsi, de 12,082 milliards d'euros en 2012 à 12,248 milliards d'euros en 2013, soit une augmentation de 166 millions d'euros.
* 1 Relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies.
* 2 Ou au ministre chargé de l'enseignement supérieur pour les établissements qui lui sont directement rattachés.
* 3 Il s'agissait de l'université Pierre et Marie Curie - Paris VI, l'université Paris-Nord - Paris XIII, l'université de Savoie, l'université Bordeaux III, l'Institut national des sciences appliquées de Rouen et l'École normale supérieure de Cachan.
* 4 On assiste, ainsi, à des échecs préoccupants dans les réponses aux appels d'offre des programmes du fonds européen de développement régional (FEDER).
* 5 Dépêche n° 173649 de l'agence d'informations spécialisées AEF en date du 26 octobre 2012.