B. LA SANCTUARISATION DES CRÉDITS D'AIDE SOCIALE
1. Des crédits préservés des restrictions budgétaires
La France est le seul pays en Europe à avoir développé en direction de ses communautés expatriées un système d'aide sociale aussi avancé, au-delà des seuls secours d'urgence et des rapatriements qui sont la plupart du temps offerts par les autres États.
Dans le projet de loi de finances pour 2013, ces crédits sont sanctuarisés à hauteur de 19,8 M€ :
CRÉDITS D'AIDE SOCIALE DU PROGRAMME 151
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Activité |
Volume |
Crédits 2013 |
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Adoption internationale |
16 organismes agréés |
210 000 € |
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Rapatriements |
249 bénéficiaires |
797 000 € |
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Aide sociale |
5 077 bénéficiaires |
16 235 000 € |
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Hospitalisations d'urgence |
3 bénéficiaires |
498 000 € |
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Organismes d'entraide et de solidarité |
101 associations |
398 000 € |
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Organismes d'assistance |
5 organismes subventionnés |
100 000 € |
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Caisse des Français de l'étranger |
3 560 bénéficiaires |
498 000 € |
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Emploi et formation professionnelle |
3 201 placements |
797 000 € |
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Centres médicaux sociaux |
15 associations |
279 000 € |
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TOTAL |
19 812 000 € |
Vos rapporteurs estiment que, si la somme est « sanctuarisée » à 19,8 M€, en revanche le nombre de Français dans le besoin augmente quant à lui chaque année, d'autant plus que la crise n'épargne pas les communautés françaises à l'étranger.
2. Les différentes aides apportées à nos compatriotes de l'étranger
a) Les aides et allocations sociales versées par les comités consulaires pour la protection et l'action sociale : 16 M €
Ces crédits sont destinés à dispenser des aides sociales à nos compatriotes à l'étranger dans le besoin à travers les 207 comités consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS).
Cette enveloppe permet de :
- verser des aides à nos compatriotes à très faibles revenus, âgés de plus de 65 ans ou handicapés (taux d'incapacité supérieur à 80 % pour les adultes et à 50 % pour les enfants) ;
- apporter des aides mensuelles à l'enfance en détresse ;
- ajuster le niveau de ces aides en fonction des évolutions du coût de la vie locale et du taux de change (les montants des allocations étant fixés en euros) ;
- fournir des aides ponctuelles à nos compatriotes en difficulté temporaire.
L'enveloppe d'aide aux personnes est maintenue pour 2013 à un niveau équivalent à celui de 2012 afin de permettre de poursuivre l'action de solidarité à l'égard des compatriotes nécessiteux de l'étranger.
En LFI 2012, 16.235.000 € étaient inscrits pour le versement à l'étranger des allocations aux personnes âgées, aux adultes et enfants handicapés, ainsi qu'aux enfants en situation de détresse. Compte tenu de la réserve de précaution et suite aux décisions de la Commission Permanente pour la Protection Sociale des Français de l'Étranger qui s'est réunie à Paris le 15 mars 2012 pour se prononcer sur les demandes des postes, 15.178.336 € ont été affectés à ces aides sociales.
Grâce à ces dotations, l'action de nos 205 CCPAS (Comités consulaires pour la protection et l'action sociale) devrait bénéficier à 5 077 compatriotes résidents à l'étranger dont :
4479 allocataires (2659 personnes âgées, 1351 adultes handicapés, 422 enfants handicapés et 47 bénéficiaires d'une allocation à durée déterminée), pour un montant total de 13.792.731 € ;
499 enfants bénéficiaires d'un secours mensuel spécifique (aide à l'enfance en détresse) pour un montant total de 640.536 €.
A ces bénéficiaires déjà identifiés, s'ajouteront les bénéficiaires d'aides ponctuelles décidées en cours d'année (secours occasionnels pour les Français résidents et aides exceptionnelles pour les Français de passage). L'enveloppe déléguée à nos postes à cet effet s'élève à 449.350 €.
En application du principe de non-discrimination inscrit dans la législation européenne, le ministère des affaires étrangères a mis fin, depuis avril 2010, au versement des allocations non contributives au profit des adultes dans les pays de l'UE et dans ceux de l'AELE. Nos compatriotes doivent désormais en principe s'adresser aux systèmes sociaux de leur pays de résidence. Toutefois, pour palier les effets négatifs pour certains bénéficiaires de ce nouveau principe, un "filet de sécurité" avait été mis en place pour répondre aux situations les plus sensibles (situations mal prises en charge par le dispositif local). Pour mémoire, en 2011, 110 adultes avaient bénéficié de ce dispositif transitoire pour un montant total de 325.954 €. Pour pérenniser ce dispositif tout en respectant la réglementation européenne, la commission permanente de mars 2012 a entériné la création d'une prestation adaptée à l'Union Européenne, appelée « prestation d'assistance consulaire », dans les autres pays de l'UE (hors nouvel État membre) et de l'AELE, avec un budget de 295.719 € pour 99 bénéficiaires.
b) Les subventions aux organismes locaux d'entraide et de solidarité (OLES) : 398 000€
Ces organismes locaux (associations de droit local dans la majorité des cas) sont des partenaires privilégiés pour l'État dans son action en faveur de nos compatriotes les plus démunis à l'étranger. Le plus souvent dirigées par des bénévoles, ils jouent un rôle précieux et complémentaire de celui de nos consulats en répondant à des situations qui, par leur urgence ou leur nature, ne peuvent trouver de solutions dans le cadre réglementaire des CCPAS.
Le ministère des affaires étrangères soutient chaque année les activités d'un certain nombre de ces associations dans le cadre du programme 151, en adaptant son soutien en fonction de la qualité de la coopération observée localement. L'avis des membres des CCPAS est sollicité sur chaque demande de subvention.
En 2012, le comité d'attribution des subventions du programme 151 qui s'est réuni le 7 juin a attribué 101 subventions aux OLES, principalement en Afrique du Nord, en Europe et en Afrique, pour un budget total de 474 375 € (dotation initiale de 372.758 € + 110.000 € accordés par redéploiement).
En 2013, la dotation est de 398 000 €.
c) Les subventions aux centres médico-sociaux : 279 000€
La dotation de 279 000 € prévue dans le projet de loi de finances pour 2013 pour les centres médicaux sociaux permettra le versement de subventions à 15 centres situés dans des pays très démunis en Afrique et dans l'Océan Indien. L'objectif de ces centres médico-sociaux (services intégrés aux postes ou associations de droit local) est de renforcer la sécurité sanitaire de nos compatriotes résidant dans des pays où les structures locales ne permettent pas d'assurer les soins de la vie quotidienne et la préparation d'évacuations sanitaires dans des conditions satisfaisantes.
En 2012, 15 CMS ont bénéficié d'un appui du ministère des affaires étrangères en fonctionnement et/ou en personnel : Abidjan, Bamako, Bangui, Brazzaville, Bujumbura, Conakry, Cotonou, Ndjamena, Malabo, Moroni, Niamey, Ouagadougou, Pékin, Tananarive, Yaoundé. Le Département a incité ces centres à mettre en place une autonomie juridique et, autant que possible, financière. 11 d'entre eux sont déjà constitués en association d'usagers de droit local, tandis que pour les autres (Abidjan, Tananarive, Moroni et Pékin) la gestion est assurée directement par les postes consulaires.
Le soutien apporté aux CMS sous forme de subvention (ou de crédits délégués dans les cas où il s'agit d'une structure gérée directement par le poste) est, en général, destiné à l'achat de petit matériel médical ou de médicaments, mais aussi de certains équipements lourds (tels que groupe électrogène, appareil de radiologie) ou le renforcement en personnel.
Le public des CMS est traditionnellement constitué de ressortissants français (résidents ou de passage), des agents de l'État de nationalité locale ou tierce et des anciens combattants. Toutefois, le ministère encourage l'élargissement à d'autres publics tels que fonctionnaires internationaux ou ressortissants européens qui peut permettre de renforcer l'équilibre financier des CMS. Les postes ont par ailleurs été invités à mettre au point une tarification différenciée en fonction des publics : Français résidents, Français de passage, allocataires des CCPAS, agents de recrutement local, ressortissants étrangers.
d) La contribution au financement de la 3ème catégorie aidée de la CFE : 498 000€
Régie par le code de la sécurité sociale, la Caisse des Français de l'étranger (CFE) est une caisse de sécurité sociale qui, à l'instar des caisses primaires d'assurance maladie métropolitaines, est un organisme privé assurant une mission de service public.
La loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 a institué un dispositif d'aide à l'accès à la CFE en créant une "troisième catégorie" pour nos compatriotes résidant à l'étranger (hors Espace Économique Européen) et dont les ressources sont inférieures à la moitié du plafond fixé par la sécurité sociale. Cette aide se traduit par une réduction de 30 % de la cotisation.
Le financement de ce dispositif (qui concerne 3 560 adhérents et qui représente un coût total de 2,6 M€) est assuré -conformément à l'article L. 766-9 du code de la sécurité sociale - par la Caisse des Français de l'étranger sur ses fonds propres et par un concours de l'État. Le montant de ce concours (qui a évolué dans le temps) est depuis 2011 fixé à 498 000 €. Il est stabilisé en 2013.
Lors de l'audition devant la commission de Mme Helène CONWAY-MOURET, notre collègue Jean-Pierre CANTEGRIT, Président de la CFE, a déploré l'insuffisance de ces ressources et l'équilibre financier précaire de la caisse.
e) Les rapatriements pour indigence et/ou raison sanitaire : 797 000€
L'assistance aux Français de l'étranger en difficulté, qu'ils soient résidents ou de passage, prend la forme de transferts par voie de chancellerie et d'avances remboursables mais aussi, dans les cas les plus graves, de rapatriements sanitaires ou pour indigence. Elle suppose, dans certains cas, un suivi de ces personnes après leur arrivée en France afin qu'elles puissent notamment bénéficier d'un hébergement et de l'aide médicale de l'État.
En 2011, le nombre de rapatriements s'est élevé à 320, dont 249 pris en charge totalement ou partiellement par le ministère des affaires étrangères, pour un coût de 444.000 €. Une somme supplémentaire de 132.000 euros, correspondant au coût de trois évacuations sanitaires engagées en 2010, aurait dû s'y ajouter, mais le ministère de la défense qui a réalisé ces évacuations n'a pas pu émettre les factures avant la fin de l'exercice budgétaire 2011. Cette somme sera donc imputée sur la dotation 2012.
De par leur nature même, le nombre annuel des rapatriements est très irrégulier. Il en est de même de leur coût qui dépend de la gravité et du pays de provenance, facteurs totalement imprévisibles. De même, la part des autres financements mobilisables (familles, assurances) varie beaucoup d'un cas sur l'autre. Comparé à 2010, année où 703.000 euros avaient été dépensés en matière de rapatriements, la baisse observée en 2011 reste exceptionnelle (en 2009, 443 rapatriements avaient été organisés pour un montant de 588 000 euros ; en 2010, 429 rapatriements pour un montant total de 703.000 €).
Au 30 avril 2012, 78 personnes ont été rapatriées. 64 d'entres elles ont bénéficié d'une prise en charge totale ou partielle des frais liés à leur rapatriement, pour un coût de 195.451 €. Sur ces 64 rapatriements, on dénombre 18 rapatriements sanitaires, dont 4 rapatriements pour raisons psychiatriques et 3 évacuations sanitaires (pour un coût de 48.658 €). Les 46 rapatriements restants ont été effectués au bénéfice d'indigents dont le retour en France a été jugé nécessaire.
f) Les hospitalisations d'urgence à l'étranger : 498 000€
Cette ligne budgétaire a été inscrite pour la première fois au budget 2011 du ministère des affaires étrangères et européennes suite à une décision gouvernementale (réunion interministérielle du 15 décembre 2009), le ministère de la santé et des sports ne pouvant imputer sur son budget des dépenses réalisées en faveur de nos ressortissants à l'étranger (2 hospitalisations lourdes pour un coût de 297.500 € avaient eu lieu en 2009 aux Etats-Unis).
La dotation, d'un montant de 498.000 € en 2013 comme en 2012, est destinée à la prise en charge de frais liés à l'hospitalisation de nos compatriotes à l'étranger dès lors qu'en cas d'urgence sanitaire grave, ceux-ci sont privés de ressources suffisantes. La prise en charge des frais d'hospitalisation à l'étranger permet, dans certains cas, de diminuer les dépenses de rapatriement, en évitant une évacuation sanitaire par avion médicalisé, toujours très coûteuse.
La prise en charge par l'État porte sur la partie résiduelle après mobilisation des assurances et sollicitations des familles ou des proches.
Par nature, ces dépenses sont difficiles à prévoir et peuvent varier considérablement d'une année sur l'autre. En 2011, l'hospitalisation à l'étranger de 6 de nos compatriotes a été prise en charge pour un montant de 116.011 €. Depuis le début de l'année 2012, 2 hospitalisations à l'étranger ont été prises en charge pour un montant de 64.600 €.
g) L'action en faveur de l'emploi et la formation professionnelle des Français de l'étranger: 797 000€
Les comités consulaires pour l'emploi et la formation professionnelle (CCPEFP), au nombre de 32 (dont 30 seulement sont véritablement actifs), sont des structures consultatives placées sous la présidence du chef de poste diplomatique ou consulaire concerné. Ces comités pilotent des actions en faveur de l'emploi (27 "bourses locales à l'emploi") ou de la formation de nos compatriotes en difficulté d'insertion professionnelle.
La gestion des bourses à l'emploi est de plus en plus fréquemment confiée aux Chambres de Commerce et d'Industrie françaises à l'étranger. Dans quelques cas, ces bourses à l'emploi sont gérées en interne dans les postes. En 2011, 3201 placements (en emploi pour 2960 ou en stage pour 241) ont ainsi été effectués pour un coût moyen unitaire pour le ministère de 222 € (709.150 € financés sur le programme 151).
En application du droit communautaire, le dispositif a été restructuré dans l'Union Européenne où le ministère des affaires étrangères s'est progressivement désengagé soit en se retirant au profit d'associations locales, soit en arrêtant toute activité.
La formation professionnelle des Français à l'étranger est principalement mise en oeuvre par les CCPEFP des pays du Maghreb, d'Afrique subsaharienne et de Madagascar. Le MAEE peut financer des formations locales. En 2011, 194 Français établis dans ces pays en ont bénéficié. Par ailleurs, dans le cadre d'un marché public passé avec l'Association de Formation Professionnelle des Adultes (AFPA) et financé par le ministère du Travail, de l'Emploi et de la Santé, 71 Français à l'étranger ont bénéficié en 2011 d'un bilan de positionnement et 44 d'entre eux sont entrés en formation qualifiante en France (parfois précédée d'une formation pré qualifiante, voire d'un enseignement à distance en sus).
La commission permanente pour l'emploi et la formation professionnelle réunie à Paris le 13 mars 2012 a accordé à nos différents CCPEFP des financements pour un montant total de 652 096 € se répartissant en 546 264 € pour l'emploi et 105 832 € pour la formation professionnelle.
h) Les subventions à des organismes d'aide en France ayant une action en faveur des Français de l'étranger : 100 000€
Les organismes d'assistance subventionnée sont des associations oeuvrant en France, dont les actions participent à l'assistance aux Français de l'étranger, en complément de celles que le ministère met directement en oeuvre (en matière de rapatriement notamment).
En 2012, les crédits sociaux du programme 151 ont permis d'octroyer des subventions, pour un montant total de 72.683 €, à six associations oeuvrant depuis la France en faveur de nos compatriotes à l'étranger :
- Fédération Nationale des Anciens Combattants résidants hors de France (FACS)
- Fédération Internationale des Accueils français et francophones à l'étranger (FIAFE)
- Association de Politique criminelle appliquée et de réinsertion sociale (APCARS)
- Comité d'Entraide aux Français rapatriés (CEFR), partenaire privilégié du MAE pour l'accueil en France des personnes rapatriées
En 2012, 2 nouveaux partenariats ont été formalisés, l'un avec la Croix-Rouge et l'autre avec Emmaüs. L'objectif est de diversifier les possibilités d'accueil pour un nombre croissant de Français rapatriés dont les difficultés (par ex. problèmes d'addictions) ne répondent pas aux critères d'admission au CEFR.
En 2013 les dotations sont stabilisées à 100 000 €.