VI. LES MESURES RELATIVES AU CONTRÔLE ET À LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE
Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale comprend plusieurs articles tendant à renforcer la lutte contre la fraude sociale .
A. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE : UNE MESURE D'ÉCONOMIES PARMI D'AUTRES
Dans le cadre du présent projet de loi, la lutte contre la fraude fait partie intégrante des mesures d'économies qui participent au retour à l'équilibre des finances de la sécurité sociale. Comme l'a souligné Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 1 er octobre 2012, ces économies reposent sur un renforcement des mécanismes de lutte contre la fraude sociale, « fraude aux prestations comme aux cotisations ».
Ainsi, à titre d'exemple, la lutte contre la fraude dans le cadre des soins de ville devrait permettre près de 50 millions d'euros d'économies. Il faut souligner que ce montant représente près de 3 % de l'ensemble des mesures d'économies prévues au titre de ce sous-objectif de l'ONDAM , ce qui est loin d'être négligeable.
B. UNE ESTIMATION DE LA FRAUDE SOCIALE
1. La fraude « constatée »
L'évaluation de la fraude sociale demeure, par définition, un exercice difficile. Toutefois, au cours des dernières années, de réels efforts ont été engagés afin d'affiner la connaissance du phénomène . C'est précisément dans ce cadre qu'a été créée la délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) en 2008 144 ( * ) . Aussi cette dernière fournit-elle, chaque année, les données relatives aux fraudes détectées notamment par les organismes de sécurité sociale 145 ( * ) .
Fraudes sociales détectées
(en millions d'euros)
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
|
Maladie |
118 |
143 |
160 |
152 |
156,3 |
120 |
|
Famille |
35 |
58 |
79,7 |
85 |
90,1 |
101,5 |
|
Retraite |
1,1 |
1 |
2,6 |
3,3 |
10,1 |
14,4 |
|
Travail illégal |
74 |
118 |
108 |
130 |
185,5 |
219,6 |
|
MSA |
- |
9,1 |
5,4 |
8 |
9,3 |
16,6 |
|
RSI |
- |
- |
3,8 |
6 |
6,3 |
7,4 |
|
TOTAL |
222,8 |
329,1 |
359,5 |
384,3 |
457,6 |
479,5 |
|
Evolution |
+44 % |
+9 % |
+7 % |
+19 % |
+5 % |
Source : Délégation nationale à la lutte contre la fraude (2012)
Les fraudes détectées par les organismes de sécurité sociale ont donc représenté un montant de 479,5 millions d'euros en 2011 . Si cette somme fournit une première idée de ce que peut représenter la fraude sociale totale , elle permet également de mettre en évidence un net renforcement de la lutte contre la fraude : les montants détectés ont augmenté de 115 % environ entre 2006 et 2011.
A cet égard, il est possible de citer l'exemple de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le renforcement de la fonction de contrôle constitue l'une des priorités de la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et l'ACOSS . Pour cette raison, l'Agence s'est attachée à améliorer la qualité du ciblage de ses contrôles. Selon le bilan du contrôle des cotisations 146 ( * ) , les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF) ont réalisé, en 2011, 165 993 actions de contrôle qui ont permis des régularisations pour un montant de 1 370 millions d'euros 147 ( * ) , comprenant tant les erreurs déclaratives que les fraudes.
Répartition des redressements réalisés par les URSSAF
|
Contrôle comptable d'assiette |
Travail dissimulé |
Contrôle partiel d'assiette sur pièces |
Autres actions de contrôle |
Total actions de contrôle |
|
|
Nombre de personnes contrôlées |
92 181 |
9 074 |
61 435 |
3 303 |
165 993 |
|
Nombre de personnes contrôlées et redressées |
59 005 |
7 127 |
14 358 |
1 194 |
81 684 |
|
Fréquence de redressement |
64,0 % |
78,5 % |
23,4 % |
36,1 % |
49,2 % |
|
Montant des redressements* |
1 092 704 357 |
209 190 443 |
15 333 763 |
52 943 596 |
1 370 172 159 |
|
Redressement par personne redressée* |
18 519 |
29 352 |
714 |
25 188 |
14 475 |
|
Redressement par personne contrôlée* |
11 854 |
23 054 |
167 |
9 105 |
7 123 |
* en euros
Source : ACOSS (2012)
Les contrôles réalisés par les URSSAF mettent en évidence l'importance du travail dissimulé . Cette catégorie de fraude a entraîné en 2011, toutes actions confondues 148 ( * ) , des redressements pour un montant de 219,6 millions d'euros , soit une hausse de plus de 18 % par rapport à l'année 2010.
Dans son rapport sur le travail dissimulé pour 2011 149 ( * ) , l'ACOSS révèle un taux de fraude de 7,3 % dans les établissements contrôlés , taux comparable à celui constaté en 2010. Ce taux atteint 14,2 % dans les hôtels, cafés et restaurants, et 13,1 % dans le commerce de détail alimentaire. L'importance du travail dissimulé laisse penser que les sanctions prévues en ce domaine restent insuffisantes . A titre indicatif, le montant moyen des amendes pour exercice d'un travail dissimulé, recours à du travail dissimulé ou absence de déclaration préalable à l'organisme social s'établit respectivement à 1 026 euros, 1 064 euros et 484 euros (alors que le montant maximal de l'amende est de 45 000 euros).
Taux de fraude à l'issue des contrôles aléatoires
|
Etablissements |
Salariés |
||||||
|
Nombre |
Taux |
Taux redressé |
Nombre |
Taux |
Taux redressé |
||
|
2011 |
Contrôles |
4 159 |
13 124 |
||||
|
Fraude avérée |
294 |
7,1 % |
7,0 % |
180 |
1,3 % |
1,7 % |
|
|
Fraude suspectée |
16 |
0,4 % |
0,3 % |
73 |
0,6 % |
0,6 % |
|
|
Fraude totale |
310 |
7,5 % |
7,3 % |
253 |
1,9 % |
2,3 % |
|
|
2010 |
Contrôles |
7 307 |
8 443 |
||||
|
Fraude avérée |
263 |
6,1 % |
6,7 % |
155 |
1,8 % |
2,0 % |
|
|
Fraude suspectée |
10 |
0,2 % |
0,2 % |
50 |
0,6 % |
0,6 % |
|
|
Fraude totale |
273 |
6,3 % |
6,9 % |
205 |
2,4 % |
2,6 % |
|
Source : ACOSS (2012)
En tout état de cause, la fraude « constatée » ne représente qu'une faible part de la fraude évaluée, ce qui laisse penser que les marges de progrès en matière de lutte contre les pratiques frauduleuses sont encore importantes .
2. L'évaluation des fraudes aux prestations sociales
A la demande de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, la Cour des comptes a réalisé une enquête sur les fraudes aux prestations du régime général de sécurité sociale 150 ( * ) dans laquelle le montant de la fraude est estimé entre 2 et 3 milliards d'euros 151 ( * ) sur la base des données de l'exercice 2008.
Malgré les limites de cette estimation, imputables au manque de données disponibles, celle-ci permet de mettre en évidence un écart conséquent entre la fraude « constatée » pour les prestations du régime général, qui atteint 235,9 millions d'euros en 2011, et la fraude estimée . Ce seraient à peine plus de 10 % de la fraude réelle qui seraient détectés chaque année. Néanmoins, cet écart est encore plus grand en ce qui concerne la fraude aux cotisations.
3. Une estimation des fraudes aux cotisations
Dans un récent rapport sur la fraude sociale 152 ( * ) , la Mecss de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a fait état des estimations réalisées par l'ACOSS en matière de fraude aux cotisations. L'Agence a ainsi estimé ces fraudes entre 13,5 et 15,8 millions d'euros . Ainsi, les redressements représentent au plus 10 % des montants fraudés. Pourtant, les redressements comprennent aussi bien les fraudes que les erreurs déclaratives. Cela signifie que la fraude redressée, qui ne peut être isolée à partir des documents dont dispose votre rapporteur pour avis, ne représente qu'une part mineure de la fraude réelle .
Cette situation est sans doute due aux insuffisances actuelles du système de lutte contre la fraude aux cotisations . Aussi, l'évaluation préalable annexée à l'article 75 du présent projet de loi estime que « l'arsenal juridique en matière de lutte contre la fraude aux cotisations est aujourd'hui paradoxalement moins étoffé que celui propre à la lutte contre les fraudes aux prestations » et indique que « le dispositif de sanctions et de majorations ne couvre pas aujourd'hui l'ensemble du périmètre de la fraude aux cotisations ».
C'est la raison pour laquelle le projet de loi de financement de la sécurité sociale transmis au Sénat comporte deux articles visant spécifiquement à renforcer la lutte contre la fraude aux cotisations.
* 144 Par le décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.
* 145 Cf. Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), Lutte contre la fraude - Bilan 2011 , mai 2012.
* 146 ACOSS, Rapport d'activité thématique - Le contrôle des cotisants 2011 , avril 2012.
* 147 Ce montant est de 1 469 millions d'euros si les redressements réalisés par l'ACOSS au profit de l'Unédic sont pris en compte.
* 148 Le montant de la fraude redressée concerne également les situations de travail dissimulé identifiées à l'occasion des contrôles comptables d'assiette.
* 149 ACOSS, Rapport d'activité thématique - Lutte contre le travail illégal 2011 , avril 2012.
* 150 Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations dans branches prestataires du régime général , avril2010.
* 151 Cette évaluation de la Cour des comptes repose sur une extrapolation des montants de la fraude détectée. A cette fin, celle-ci retient un taux de fraude potentielle compris entre 0,93 % et 1,39 % du montant des prestations pour la branche famille, de 1 % environ pour la branche maladie et inférieur à 1 % pour la branche retraite. Toutefois, la Cour a précisé ne pas disposer d'échantillons probabilistes pour les branches maladie et famille, limitant la précision des estimations de fraude réalisées.
* 152 Rapport d'information n° 3603 (XIIIe législature) sur la lutte contre la fraude sociale, fait par Dominique Tian au nom de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, juin 2011.