C. LA DIFFICILE MUTATION DE LA COUR NATIONALE DU DROIT D'ASILE
Votre rapporteur a souhaité mettre à profit l'examen du projet de loi de finances pour 2011 afin de dresser un bilan d'étape des transformations en cours à la CNDA. En effet, depuis le 1 er janvier 2009, la Cour nationale du droit d'asile est rattachée au Conseil d'État 19 ( * ) .
Aux termes de l'article L. 731-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, « la Cour nationale du droit d'asile est une juridiction administrative, placée sous l'autorité d'un président, membre du Conseil d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ».
Installée à Montreuil, la CNDA statue sur les recours formés contre les décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) accordant ou refusant le bénéfice de l'asile, retirant ou mettant fin au bénéfice de l'asile, ces recours devant être exercés dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision de l'office.
1. De l'augmentation des recours à la baisse du nombre de décisions rendues
- Une situation critique en 2010
Après une baisse continue depuis 2005, le nombre de recours enregistrés devant la CNDA est reparti à la hausse, dès le milieu de l'année 2008. En 2009, l'effet de cette hausse se fait pleinement sentir, la cour ayant enregistré durant cette année 25 040 recours, soit une augmentation de près de 16 % du nombre d'entrées, représentant près de 4 000 demandes supplémentaires par rapport à l'année précédente.
La structure de cette augmentation montre une progression linéaire du nombre de recours au cours de l'année ce qui augure d'une poursuite de cette augmentation pour l'année 2010.
Mme Martine Denis-Linton, présidente de la CNDA, a indiqué à votre rapporteur que cette augmentation du nombre de recours, liée à une reprise des demandes d'asile, n'avait pas été suffisamment anticipée et s'était produite alors que la Cour était confrontée à une série de difficultés ralentissant le traitement des dossiers. Elle a observé que ce malaise expliquait le mouvement de grève qu'a connu la Cour le 19 octobre 2010. Un protocole d'accord a été être signé sur les perspectives de carrière et l'organisation du travail des personnels de la Cour nationale du droit d'asile, le 22 octobre 2010 par le secrétaire général du Conseil d'État, la présidente de la CNDA et les représentants du personnel.
Les statistiques relatives au nombre de recours jugés font apparaître les difficultés qui, ajoutées à la forte croissance des demandes, ont conduit à une dégradation générale du climat au sein de la juridiction. Ainsi, en 2009, la Cour a rendu 20 240 décisions, contre 25 027 en 2008. Cette baisse de 19 % affecte tant les décisions rendues en formations collégiales que les ordonnances dites classiques ou nouvelles. Celle-ci a plusieurs causes :
La baisse du nombre des décisions rendues en formations collégiales a pour cause principale l'augmentation des renvois prononcés avant l'audience (29,3 %). Les causes de ces renvois tiennent pour partie au droit désormais reconnu à tout demandeur d'asile de demander jusqu'à l'audience l'aide juridictionnelle.
D'autres incidents de procédures, tels que des productions tardives de pièces ou de fréquentes absences des requérants à l'audience pour motif médical, ou des irrégularités de procédure, conduisent souvent les formations de jugement à devoir renvoyer l'affaire. La Cour s'est engagée à réduire le taux moyen de renvois en 2010 à 25 %.
A cette fin la CNDA a déjà procédé à une réforme du déroulement des audiences, en supprimant notamment le nombre minimum d'affaires enrôlées par audience, afin de diminuer le taux élevé de renvois (36% constaté en 2009) qui est un facteur d'allongement du délai de traitement. En effet, la disposition de l'arrêté interministériel fixant un nombre minimum de 15 affaires inscrites par audience conduisait, du fait de la présence quasi systématique d'un avocat et de la complexité croissante des dossiers, au renvoi de nombreuses affaires à une audience ultérieure.
L'abrogation de cette disposition, par un arrêté du 18 juin 2009, permet dorénavant au président de la juridiction de fixer le nombre d'affaires qui peuvent être raisonnablement traitées au cours d'une audience en fonction de la complexité de celles-ci. En contrepartie, la juridiction organisera un plus grand nombre d'audiences. La présence de magistrats permanents devrait permettre de mettre au rôle plus rapidement les affaires qui ont fait l'objet d'un renvoi.
Cette réorganisation de la CNDA, qui est intervenue en cours d'année 2009, a d'ores et déjà permis de sécuriser les procédures d'instruction, et commence à porter ses fruits concernant le taux de renvoi.
- Des délais de jugement trop longs
Le taux global d'annulation des décisions de l'OFPRA par la CNDA est en légère hausse en 2009 (+ 1,3 point en 2009 par rapport à 2008), 80 % de ces annulations conduisant à la reconnaissance du statut de réfugié, tandis que les 20 % restant emportent attribution de la protection subsidiaire, en augmentation constante depuis 2004 20 ( * ) .
Les rejets prononcés par les formations collégiales en 2009 sont stables (57 % de l'ensemble des décisions et 81 % de l'ensemble des rejets). Les rejets par ordonnances représentent 14,6 % du total des décisions, contre 15,4 % en 2008.
Les ordonnances, dites classiques (irrecevabilités manifestes non susceptibles d'être couvertes en cours d'instance, non-lieux et désistements), représentent 5,2 % des décisions (1 051 décisions en 2009, 1 461 en 2008). Les ordonnances dites « nouvelles » (recours ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA), prises à l'issue d'une séance entre le président ou un des vice-présidents de la Cour et le rapporteur ayant examiné le dossier, sont au nombre de 1 898 en 2009. Elles représentent 9,4 % de l'ensemble des décisions contre 9,6 % l'année précédente.
La baisse des décisions rendues en matière d'ordonnances dites classiques (irrecevabilités, non-lieux, désistements) s'explique par un meilleur suivi des recours, grâce à l'assistance juridique apportée dans les CADA aux demandeurs d'asile.
La diminution des ordonnances dites nouvelles est la conséquence de la décision du Conseil d'État M.I . du 10 décembre 2008, qui a conduit la Cour à réviser les modalités d'instruction des recours susceptibles d'être rejetés par voie d'ordonnance, pour permettre aux requérants de consulter l'ensemble des pièces du dossier.
Comme le relèvent nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon dans leur rapport sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile 21 ( * ) , la réduction des délais de jugement des recours devant la CNDA est d'abord un impératif humain : « Il n'est pas acceptable que les demandeurs d'asile aient parfois à attendre deux voire trois ans pour que la France décide de leur sort. Par ailleurs, dans l'attente de cette décision, les demandeurs d'asile sont certes logés ou indemnisés, mais ils ne peuvent pas travailler et leur intégration dans la société française est donc particulièrement malaisée ».
Le délai de jugement a par ailleurs un coût élevé pour les finances publiques, supporté par la mission « Immigration, asile et intégration », puisque les demandeurs d'asile sont hébergés dans une structure appropriée durant la période d'examen de leur demande (centres d'accueil des demandeurs d'asile ou hébergement d'urgence). Les demandeurs d'asile qui ont accepté l'offre d'aide sociale de l'Etat mais pour lesquels aucun hébergement adapté à leur situation n'est disponible sont admis à bénéficier de l'allocation temporaire d'attente (ATA), jusqu'à ce qu'une place se libère.
Si l'on considère le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock, qui correspond au nombre de dossiers en stock en fin d'année, divisé par le nombre de décisions rendues dans l'année, on observe une nette dégradation, qu'explique largement l'augmentation de 16 % du nombre de recours en 2009. Ainsi, ce délai passe de 10 mois et 2 jours en 2008 à 15 mois et 9 jours en 2009 .
Si l'on considère le délai moyen constaté, le délai connaît en revanche une réduction, puisqu'il passe d'un an, 1 mois et 17 jours en 2008 à 1 an et 18 jours en 2009. Ce délai correspond à la somme des délais de jugement de toutes les affaires ordinaires réglées durant l'année, divisée par le nombre de dossiers réglés au cours de l'année.
Évolution des délais de jugement devant la CNDA depuis 2005
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
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Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock |
10 mois
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1 an 3 mois et 9 jours |
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Délai moyen constaté |
9 mois et 8 jours |
10 mois et 12 jours |
11 mois et 22 jours |
1 an, 1 mois et 17 jours |
1 an et 18 jours |
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Délai moyen constaté hors ordonnances dites nouvelles |
9 mois et 23 jours |
11 mois et 9 jours |
1 an
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1 an, 2 mois et 20 jours |
1 an, 1 mois et 8 jours |
Source : secrétariat général du Conseil d'Etat
Le projet annuel de performance pour 2011 intégrant la CNDA dans les indicateurs relatifs à l'activité des juridictions administratives, la cible pour le délai moyen de jugement des affaires en stock a été fixée à 6 mois en 2013, ce qui paraît très ambitieux. La cible est de 11 mois pour le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (contre 1 an et 18 jours en 2009).
La proportion des affaires en stock enregistrées depuis plus de 2 ans a atteint 21,5 % en 2009, contre 24,8 % en 2008, la baisse des recours à cette période ayant permis de réduire le nombre d'affaires anciennes. Cependant, ce taux devrait remonter à 23 % en 2010. La valeur cible de l'indicateur de performance correspondant est fixée à 15 % en 2013.
* 19 La commission des recours des réfugiés, créée par la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952, est devenue la CNDA en application de l'article 29 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile.
* 20 Lorsque la qualité de réfugié ne peut être reconnue, la situation du demandeur d'asile ne relevant pas de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, il peut, le cas échéant, se voir accorder le bénéfice de la protection subsidiaire depuis la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile. Elle a été substituée à l'asile territorial.
La protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour se voir reconnaître la qualité de réfugié mentionnées à l'article L. 711-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et qui établit qu'elle est exposée dans son pays à l'une des menaces graves suivantes :
- La peine de mort ;
- La torture ou des peines ou traitements inhumains ou dégradants ;
- S'agissant d'un civil, une menace grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international.
Le bénéfice de la protection subsidiaire est accordé pour une période d'un an renouvelable.
* 21 Voir le rapport d'information de MM. Pierre Bernard-Reymond et Jean-Claude Frécon, fait au nom de la commission des finances, « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents », n° 9 (2010-2011)