B. LES FAIBLESSES DE LA GESTION PRÉVISIONNELLE DES EFFECTIFS
Lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire 9 ( * ) , votre commission s'est interrogée sur les conditions de préservation des gains obtenus au cours des dernières années, en particulier grâce à la progression des effectifs de magistrats, compte tenu de l'augmentation attendue à court terme des départs à la retraite.
Dans un tel contexte, il paraît en effet indispensable que le ministère de la justice mette en place une véritable gestion prévisionnelle des effectifs.
1. La fin du mouvement de création d'emplois observé depuis dix ans
L'effectif des magistrats a connu au cours des dernières années un rattrapage indéniable, résultat d'une politique de création d'emplois. L'effectif des magistrats en activité, hors détachements, disponibilités et congés divers, est ainsi passé de 7 005 en 2002 à 8 258 en 2010, soit une augmentation de 17,9 %. Ce mouvement, qui s'est ralenti dès 2009, a pris fin en 2010, comme l'illustrent les tableaux ci-dessous. Le projet annuel de performance pour 2011 fait même apparaître la suppression de 76 emplois de magistrats .
LES CREATIONS D'EMPLOIS DE MAGISTRATS DE 2003 A 2010
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
Magistrats |
150 |
140 |
92 |
288 |
139 |
187 |
59 |
0 |
|
dont juges d'instance |
0 |
0 |
6 |
5 |
2 |
21 |
0 |
0 |
|
dont juges d'instruction |
2 |
35 |
9 |
-4 |
0 |
34 |
0 |
0 |
|
dont juge pour enfants |
11 |
22 |
20 |
14 |
1 |
3 |
0 |
0 |
|
dont JAP |
42 |
47 |
15 |
42 |
1 |
3 |
8 |
0 |
Source : ministère de la justice et des libertés
Les concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) constituent la voie principale de recrutement de magistrats. Des concours exceptionnels, nommés depuis la loi organique du 25 juin 2001, concours complémentaires, sont également organisés.
Le statut de la magistrature permet également d'intégrer directement dans le corps judiciaire des personnes dont l'expérience professionnelle les qualifie pour exercer les fonctions :
- soit au grade d'auditeur de justice (article 18.1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958),
- soit directement au second grade ou au premier grade (articles 22 et 23 de l'ordonnance du 22 décembre 1958).
ÉTAT DES EFFECTIFS DE MAGISTRATS
(au
1er septembre 2010)
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|
|
A - Magistrats en activité |
6952 |
7206 |
7382 |
7586 |
7718 |
7950 |
8070 |
8208 |
8187 |
|
B - Magistrats maintenus en activité en surnombre |
53 |
49 |
50 |
47 |
50 |
45 |
51 |
61 |
71 |
|
C - Effectifs réels des magistrats en activité (A+B) |
7005 |
7255 |
7432 |
7633 |
7768 |
7995 |
8121 |
8269 |
8258 |
|
D - Magistrats en détachement |
226 |
221 |
245 |
218 |
221 |
228 |
217 |
215 |
247 |
|
E - Magistrats en disponibilité |
76 |
77 |
79 |
71 |
80 |
88 |
90 |
83 |
83 |
|
F - Magistrats en congé parental |
19 |
21 |
15 |
7 |
11 |
13 |
15 |
15 |
12 |
|
G - Magistrats en congé de longue durée |
17 |
16 |
21 |
20 |
25 |
16 |
21 |
15 |
19 |
|
H - TOTAL |
7343 |
7590 |
7792 |
7949 |
8105 |
8340 |
8464 |
8597 |
8619 |
Source : ministère de la justice et des libertés
La magistrature peut également accueillir des fonctionnaires en détachement, des magistrats à titre temporaire et des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire à la Cour de cassation.
Le nombre d'intégrations directes en qualité d'auditeur représente environ le tiers des recrutements par la voie de l'ENM.
Selon le ministère de la justice, la conjugaison de ces différents modes de recrutement de magistrats facilite une gestion prévisionnelle, destinée à apporter aux juridictions les moyens humains indispensables à leur fonctionnement, tout en enrichissant le corps judiciaire de la diversité des expériences antérieures des magistrats ainsi recrutés.
Si votre commission partage depuis de longues années l'appréciation selon laquelle la diversification des modes de recrutement est bénéfique à la magistrature et au fonctionnement de la justice, elle considère que la gestion prévisionnelle relève d'une autre problématique, qui se fonde sur une appréciation à long terme des effectifs nécessaires au bon fonctionnement de la justice.
Il paraît en effet hasardeux et réducteur de considérer que la diversification des modes de recrutement est un élément de programmation, alors que le nombre de postes ouverts chaque année pour ces voies d'entrée dans la magistrature ne fait pas davantage l'objet de prévisions que le nombre de places offertes au concours d'entrée à l'ENM.
TABLEAU GENERAL DES RECRUTEMENTS DANS LE CORPS JUDICIAIRE
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Total |
||
|
Concours d'accès à l'ENM (admis) |
189 |
214 |
237 |
250 |
247 |
250 |
210 |
160 |
105 |
105 |
n.d ** |
1967 + n.d ** |
|
|
Concours exceptionnels |
0 |
||||||||||||
|
Concours complémentaires |
73 |
84 |
51 |
30 |
néant |
néant |
néant |
néant |
néant |
238 |
|||
|
Intégration directe (art. 22-23 du statut) |
27 |
25 |
27 |
19 |
31 |
27 |
12 |
14 |
18 |
40 |
33 |
273 |
|
|
Auditeurs de justice recrutés sur titre (art. 18-1 du statut) |
30 |
36 |
31 |
32 |
29 |
40 |
44 |
fév |
déc* |
36 |
23 |
n.d ** |
392 + n.d** |
|
42 |
49 |
||||||||||||
|
Détachement judiciaire (art. 41 du statut) |
8 |
5 |
5 |
2 |
2 |
3 |
2 |
5 |
5 |
6 |
7 |
50 |
|
|
Magistrats à titre temporaire (art. 41-10 du statut) |
2 |
2 |
0 |
3 |
0 |
2 |
2 |
0 |
1 |
1 |
0 |
13 |
|
|
Conseillers, avocats généraux, Cour de cassation en service extraordinaire |
1 |
2 |
3 |
2 |
2 |
4 |
0 |
0 |
0 |
2 |
0 |
16 |
|
|
Hors hiérarchie |
Jusqu'en 2007, les nominations aux fonctions hors hiérarchie étaient comptabilisées dans la rubrique « intégration directe ». |
2 |
0 |
0 |
0 |
2 |
|||||||
|
TOTAL |
257 |
284 |
376 |
392 |
362 |
356 |
270 |
223 * |
214 * |
177 |
40 + n.d ** |
2951 + n.d** |
|
Source : ministère de la justice et des libertés.
* la commission d'avancement ne se réunit qu'une fois par an pour le recrutement des auditeurs de justice sur dossier et il était d'usage que ce soit en février de chaque année, la scolarité des auditeurs recrutés sur dossier commençant le 30 avril alors que celle des auditeurs recrutés par concours débute en février. Compte-tenu de la date du début de scolarité désormais fixée, pour tous les auditeurs de justice en février, quel que soit leur mode de recrutement, la date de la commission d'avancement a été avancée à décembre. C'est pourquoi, exceptionnellement, au cours de l'année 2007, il y a eu deux commissions pour le recrutement des auditeurs sur dossier :
- la première a eu lieu en février (42 candidatures retenues et rattachées à la promotion 2007)
- la deuxième a eu lieu en décembre (49 candidatures retenues et rattachées à la promotion 2008)
Soit un total de 91.
** n.d : Non déterminé à ce jour. Cependant, le nombre de places offertes par l'arrêté du 7 décembre 2009 portant ouverture des trois concours reste de 105, comme en 2008 et 2009.
Pour l'année 2010, les informations concernant le recrutement auditeurs de justice ne peuvent en l'état être fournies :
- pour le recrutement par concours, les résultats seront connus courant décembre 2010
- pour le recrutement sur dossier, la commission d'avancement se réunit en fin d'année 2010 (décembre).
* 9 Voir le rapport n° 728 (2009-2010) fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois.