Projet de loi de finances pour 2011 : Action extérieure de l'Etat

D. L'INCERTITUDE PESANT SUR LA PRISE EN CHARGE DES FRAIS DE SCOLARITÉ

En dépit du maintien du moratoire actuel sur son extension au-delà des classes de lycée, la mesure de prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger constitue un véritable « cauchemar budgétaire ». Le rapport de la mission d'information de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale concluait même que « pour absorber la mesure de gratuité, « il faut deux fois les moyens » : le coût de la mesure elle-même, et le coût des répercussions de la mesure, c'est-à-dire l'inscription d'élèves français plus nombreux, le besoin corrélatif de locaux et d'installations annexes, et le surcroît de demandes de bourses à caractère social » ^{4 ( * )} .

LE COÛT DE LA PEC

		PEC au sens large			PEC stricto sensu			Compléments de PEC versés aux boursiers-PEC			Coût de la réforme par année scolaire (1+2)
ANNÉE SCOLAIRE	CLASSE	Nb PEC	Montant PEC	COUT MOYEN	Nb PEC stricto sensu	Montant PEC stricto sensu (1)	COUT MOYEN	Nb PEC stricto sensu	Montant complément (2)	COUT MOYEN
2007/2008	Technique-BEP	54	70'837	1'312	6	12 747	2124,5
	TERMINALE	2'043	6'652'860	3'256	1'265	4'455'931	3'522	260	312'801	1'203
Total		2'097	6'723'698	3'206	1'271	4 468 677	3'516	260	312 801	1'203	4 781 478
2008	PREMIERE	139	498'646	3'587	65	249'502	3'838	33	34'896	1'057
	TERMINALE	115	415'521	3'613	67	242'734	3'623	14	19'111	1'365
Total		254	914'167	3'599	132	492 236	3'729	47	54 007	1'149	546 243
2008/2009	Technique-BEP	56	99'507	1'777	6	13 452	2242
	PREMIERE	2'537	9'045'432	3'565	1'717	6'720'331	3'914	228	245'033	1'075
	TERMINALE	2'444	8'444'073	3'455	1'639	6'246'385	3'811	233	225'199	967
Total		5'037	17'589'012	3'492	3'362	12 980 168	3'861	473	482 100	1'019	13 462 268
2009	SECONDE	169	656'733	3'886	99	392'679	3'966	34	34'802	1'024
	PREMIERE	173	735'736	4'253	100	425'717	4'257	29	41'578	1'434
	TERMINALE	145	643'330	4'437	81	366'506	4'525	31	46'361	1'496
Total		487	2'035'799	4'180	280	1 184 902	4'232	94	122 741	1'306	1 307 643
2009/2010	Technique-BEP	33	87'646	2'656	13	39 132	3010	12	11 867	989
	SECONDE	3'117	12'168'919	3'904	2'019	8'692'614	4'305	340	451'585	1'328
	PREMIERE	2'742	10'867'060	3'963	1'884	8'211'826	4'359	242	257'871	1'066
	TERMINALE	2'573	10'526'528	4'091	1'789	8'215'270	4'592	197	226'245	1'148
Total		8'465	33'662'499	3'977	5'705	25 158 841	4'410	782	937 003	1'198	26 095 844
2010	SECONDE	184	747'786	4'064	120	504'847	4'207	27	45'460	1'684
	PREMIERE	157	622'382	3'964	110	440'477	4'004	21	41'871	1'994
	TERMINALE	158	688'098	4'355	101	442'359	4'380	25	47'141	1'886
Total		499	2'058'267	4'125	331	1 387 682	4'192	73	134 472	1'842	1 522 154
2010/2011 =provisoire= à mi campagne	Technique-BEP	4	8'608	2'152	1	2'161	2'161				Montant provisoire - à mi campagne
	SECONDE	3'329	13'491'180	4'053	2'255	10'034'455	4'450	200	339'410	1'697
	PREMIERE	3'183	13'194'793	4'145	2'322	10'492'624	4'519	249	434'629	1'745
	TERMINALE	2'901	11'939'990	4'116	2'174	9'506'436	4'373	158	287'637	1'820
Total		9'417	38'634'571	4'103	6'752	30 035 676	4'448	607	1 061 676	1'749	31 097 352
Total général											78 812 982

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes.

Chaque année, le coût pour l'État de cette prise en charge s'accroît de 20 millions d'euros en raison de l'augmentation aussi bien du nombre d'élèves français scolarisés que du montant des frais de scolarité. Or, la compensation par l'État de ce surcroît de charge, inscrite dans la dotation de l'AEFE sur le programme 151 de la mission « Action extérieure de l'État », n'est que de 14 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2011.

L'enveloppe de 119 millions d'euros prévue dans le projet de loi de finances pour 2011, inscrite sur l'action n° 2 « Accès des élèves français au réseau de l'AEFE » du programme 151, servira au financement de l'aide à la scolarité des élèves français à l'étranger entendue au sens large, c'est-à-dire tant des bourses scolaires que de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français à l'étranger (communément désignée par le sigle « PEC »). L'AEFE rappelle, ainsi, que l'augmentation de 19 millions d'euros de la dotation enregistrée entre 2008 et 2009 sur le programme 151 (de 67 millions d'euros à 86 millions d'euros) et entre 2009 et 2010 (de 86 millions d'euros à 105 millions d'euros) a servi à financer non seulement les dépenses supplémentaires générées par la PEC mais également par la croissance naturelle du dispositif de bourses.

La dotation de 119 millions d'euros envisagée pour 2011 ne correspond pas à l'estimation de dépense réalisée par le ministère des affaires étrangères et l'AEFE, qui s'élève à 126 millions d'euros. Cette estimation a été réalisée à partir de l'exécution enregistrée depuis la mise en place de la PEC, sur la base d'une augmentation moyenne de 5 % du nombre des bénéficiaires et de 12 % du montant moyen par élève de l'aide accordée (bourses scolaires et prise en charge).

Afin de compenser ce besoin de financement de l'agence, votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention des pouvoirs publics sur les éléments suivants :

- il n'est pas envisageable d'étendre le bénéfice de la mesure au-delà des classes de lycée, sans prendre le risque de générer un coût budgétaire estimé à plus de 730 millions d'euros dans le cas où la mesure s'étendrait à l'ensemble des classes du primaire et du secondaire. Pour l'heure, le Gouvernement justifie le moratoire en se fondant sur la promesse électorale du Président de la République adressée en 2007 aux Français de l'étranger et qui ne ferait référence qu'aux seuls « lycéens » scolarisés dans un établissement d'enseignement français à l'étranger.

Néanmoins, il peut sembler pour le moins incongru de prendre en charge la scolarité des seuls lycéens, alors que l'enseignement obligatoire en France s'étend de 6 à 16 ans . En conséquence, le maintien du moratoire relève d'une certaine hypocrisie et il faudra bien, à un moment donné, avoir le courage de réexaminer les fondements mêmes de la mesure. En tout état de cause, il semblerait plus juste et plus raisonnable de substituer à la PEC une politique d'aide à la scolarité plus généreuse et plus inclusive (en d'autres termes, une véritable politique éducative en direction des Français de l'étranger, fondée sur un droit égal d'accès à l'enseignement français à l'étranger pour les élèves français) qui s'appuierait sur des bourses prenant en compte, le cas échéant, des critères sociaux et appliquant un barème différencié selon les établissements ;

- il est indispensable, pour l'heure, de mettre en oeuvre un plafonnement du montant maximal des frais de scolarité pris en charge, dans la mesure où leur fixation échappe à l'AEFE dans le cas des établissements simplement homologués. Ces derniers ont profité, en effet, de l'effet d'aubaine produit par la mesure pour augmenter sensiblement leurs frais de scolarité, en particulier aux États-Unis. À l'heure actuelle, l'AEFE, en se fondant sur une instruction relative aux modalités de la prise en charge, a déjà procédé à un plafonnement du montant des frais de scolarité des élèves français scolarisés dans des établissements homologués hors réseau AEFE sur la base des tarifs applicables à l'année scolaire 2007-2008.

Toutefois, la « cristallisation » envisagée de la prise en charge sur le montant des frais de scolarité observé en 2007, année du début de la mise en oeuvre de la mesure, peut sembler arbitraire voire injuste aux yeux des familles. Nombreux, en effet, sont les établissements qui ont profité de cette mesure pour augmenter leurs frais d'écolage depuis 2007 et ce surcroît (causé précisément par la gratuité elle-même) serait alors à la charge des familles ;

- un système de double plafonnement a été évoqué au cours des auditions conduites par votre rapporteur pour avis. Il consisterait, au-delà du plafonnement du montant maximal des frais de scolarité pris en charge, à limiter la part totale des frais de scolarité pris en charge par l'État sous la forme d'une sorte de « ticket modérateur ». Dans le cas de certains établissements, les familles seraient alors nécessairement appelées à prendre en charge une partie des frais de scolarité de leurs enfants qui serait fonction de leur situation financière et des conditions particulières du pays d'accueil (il a été évoqué, par exemple dans le cas de certains établissements, de fixer à 75 % la part des frais pris en charge par l'État, le reste devant être financé par les familles ou les entreprises). En tout état de cause, ce système de double plafonnement doit respecter des critères d'équité pour garantir autant que faire se peut une égalité de traitement, en tenant compte de la situation financière des familles et des conditions particulières propres au pays d'installation.

Compte tenu des observations précédentes, votre rapporteur pour avis soutient l'amendement de notre collègue, M. Adrien Gouteyron, au nom de la commission des finances, tendant à poser le principe d'un plafonnement du montant des frais de scolarité des élèves français à l'étranger pris en charge par l'État.

Toutefois, une cristallisation sur le niveau de 2007 (si cela devait être l'année de référence retenue par voie réglementaire) ne devrait permettre que de dégager sept millions d'euros d'économies pour l'AEFE . Outre la nécessité de réexaminer l'année de référence pour la détermination du plafond de prise en charge, la réflexion doit également se poursuivre sur la mise en oeuvre d'un double plafonnement qui appellerait également une participation des parents en fonction de leur situation (conditions du pays d'installation et revenus).

Le rapport remis le 3 novembre 2010 par nos collègues, Mme Sophie Joissains, sénatrice, et Mme Geneviève Colot, députée, au Président de la République formule des préconisations qui, si pour certaines d'entre elles sont bienvenues, ne permettront pas pour autant de résoudre l'équation budgétaire préoccupante de l'AEFE :

Préconisations du rapport Joissains-Colot
sur la prise en charge des frais de scolarité
des élèves français à l'étranger

« Il convient d'affirmer que la prise en charge des frais de scolarité n'est financée ni par les bourses ni par le fonds social qui dans la loi de finances, se trouvent dans le même programme 151, ni au détriment du programme 185.

Les rapporteurs s'interrogent sur le prélèvement de 6 % opéré par l'AEFE sur les établissements. Ce prélèvement est partiellement justifié par le financement des pensions civiles. Il a été immédiatement répercuté par les établissements sur les frais d'écolage et donc sur la PEC.

Les parlementaires sont conscientes des tensions sur les budgets concernés et ont bien entendu les doutes persistants chez les dirigeants de la DFAE concernant l'équilibre budgétaire à partir de 2013.

Dans le contexte budgétaire actuel afin d'assurer la stabilisation du système et d'en contrôler l'impact budgétaire, les parlementaires proposent :

• Le prolongement du moratoire sur l'extension de la PEC stabilisant l'application de la PEC aux seules classes de seconde, première et terminale. L'extension de la PEC devant être programmée en fonction des possibilités budgétaires.

• La cristallisation de la PEC au niveau des frais de scolarité de l'année scolaire 2007/2008 par établissement, sur l'ensemble des établissements faisant partie du réseau de l'AEFE. Ainsi nos compatriotes expatriés seront associés à l'effort national de rééquilibrage des comptes publics. En se référant à l'année scolaire 2007/2008 l'effet d'aubaine dont voudraient profiter certains établissements n'est pas possible.

Pour tenir compte de l'inflation cette cristallisation doit être soumise à une indexation de 3 % par an.

Sur ces bases les rapporteurs ont effectué des projections présentées plus loin.

Ces mesures situent le coût de la PEC à 53 millions d'euros lato sensu , en 2011/2012. Pour prendre la mesure du coût net de la PEC il faut en déduire le coût des bourses qui de toute manière seraient payées.

• Une présentation différenciée des crédits budgétaires de la PEC et des bourses.

Il faut créer dans l'action 2 du programme 151 deux sous-actions, l'une pour les bourses, l'autre pour la prise en charge. Dans sa présentation actuelle la lisibilité est insuffisante et laisse penser que la prise en charge est financée sur l'enveloppe des bourses.

• Une gestion rénovée des aides à la scolarité. Le versement de la PEC n'ayant aucune raison de donner lieu à une étude individualisée des dossiers doit pouvoir être traité administrativement de manière simple et efficace. Ceci implique que les demandes de PEC s'assurent uniquement de la nationalité française, de l'inscription au registre mondial des Français établis hors de France, du lieu effectif de résidence et de la situation de la famille vis-à-vis de la CAF, à l'exclusion de toute autre considération financière.

• Un ajustement des interactions entre bourses et PEC par un certains nombre d'aménagements techniques pour ne pas pénaliser les familles émargeant aux deux dispositifs.

Concernant les familles ayant des enfants scolarisés au collège et au lycée il convient de faire une simulation sans la PEC, trouver ainsi le pourcentage des bourses auxquelles elles pourraient prétendre et lui attribuer ce montant déduction faite de la PEC, perçue par ailleurs.

• Il convient également de veiller à la situation des fonctionnaires expatriés et des enseignants résidents afin d'intégrer réellement aux majorations familiales ou aux avantages familiaux les frais relatifs à la scolarité, ce qui n'est pas toujours le cas, (situation rencontrée aux États-Unis). Cette question doit être traitée au niveau de leur administration d'origine.

En cas de désengagement des entreprises il est proposé :

• L'étude d'un mécanisme leur permettant de verser la part libre de la taxe d'apprentissage aux établissements français de l'étranger.

• La création d'une fondation, ou d'une association reconnue d'utilité publique pour l'enseignement français à l'étranger, permettant aux entreprises, aux collectivités locales, aux anciens élèves de se mobiliser avec le soutien de l'état en faveur de notre réseau. Le développement d'un tel mécénat nécessite d'en adapter le cadre législatif et d'en étudier la compatibilité avec les législations étrangères.

• L'Assemblée des Français de l'étranger, ainsi que les parlementaires représentant les Français de l'étranger doivent être des acteurs essentiels au sein de notre réseau scolaire à l'étranger.

• Une interrogation demeure : le ministère des affaires étrangères est-il, même par le biais de l'Agence, le mieux placé pour gérer, voire pour gérer seul, cette enveloppe budgétaire qui concerne tout autant l'éducation nationale. »

Enfin, votre rapporteur pour avis tient à souligner les conséquences de la mise en oeuvre de la gratuité en faveur des classes de lycée sur la montée en puissance des demandes de bourses accordées sur critères sociaux :

Le tableau ci-dessus (la courbe représente le nombre de boursiers de la maternelle à la troisième ; l'histogramme figure le montant accordé en euros) illustre la forte croissance du nombre de boursiers (+ 14,5 %) et du montant accordé (+ 39,6 %) dans les classes non ouvertes à prise en charge depuis l'année scolaire 2007-2008, après une période de stagnation. Cette évolution s'explique notamment par un changement de comportement de la part des familles lié à la mise en oeuvre de la gratuité : de nombreuses familles, qui, auparavant, ne sollicitaient pas de bourses sur critères sociaux, présentent désormais une demande qui est d'autant plus justifiée que les frais de scolarité ont sensiblement augmenté sur la période.

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* ⁴ Rapport de Mme Geneviève COLOT, fait au nom de la mission d'information sur « Le rayonnement de la France par l'enseignement et la culture » de la commission des affaires étrangères, 11 mai 2010.