B. UNE FORTE DIMINUTION DES CRÉDITS SUR LES TROIS PROCHAINES ANNÉES
1. La poursuite de la baisse des crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d'influence sur les trois prochaines années
Les crédits du programme 185 s'élèvent en 2011 à 757,6 millions d'euros . Ils représentent 15 % du budget total du ministère des affaires étrangères et européennes et 25,6 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
Hors dépenses de personnel, la dotation du programme 185 s'élève à 669,5 millions d'euros en 2011, soit une diminution de - 1,6 % par rapport à la loi de finances initiale de 2010 à périmètre constant.
Selon la loi de programmation triennale des finances publiques, sur la période 2011-2013, les crédits du programme 185, hors dépenses de personnel, devraient diminuer à 663,6 millions d'euros en 2012, soit une baisse de - 2,5 % et à 657,6 millions d'euros en 2013, soit une baisse de - 3,4 % par rapport à 2010.
Après avoir connu de fortes diminutions les années précédentes, les crédits consacrés à la diplomatie culturelle et d'influence devraient donc connaître à nouveau des baisses sensibles dans les trois prochaines années, ce que votre rapporteur pour avis ne peut que déplorer.
Sur la période 2011-2013, le programme 185 devrait être marqué par la « sanctuarisation » de la dotation de l'Etat de 420 millions d'euros par an à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), le maintien des crédits culturels exceptionnels de 20 millions d'euros par an et le maintien des crédits consacrés aux bourses d'enseignement supérieur à leur niveau de 2010.
En revanche, les autres postes de dépenses , et notamment les crédits de fonctionnement et d'intervention de l'administration centrale, des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades et des centres et instituts culturels français à l'étranger devraient connaître une diminution sensible de leur dotation de - 5 % en 2011 et de - 10 % en 2013 par rapport à 2010.
a) Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel sont portées par la nouvelle action n° 6, dénommée « Dépenses de personnel concourant au programme Diplomatie culturelle et d'influence ».
Elles recouvrent uniquement les dépenses de personnel du réseau culturel dans les pays développés au sens de l'OCDE, à l'image des années précédentes.
Le montant demandé pour 2011 s'élève à 88,1 millions d'euros , soit 11,6 % des crédits du programme. A périmètre constant, cette enveloppe est en diminution (- 1,2 %).
Les crédits permettent de couvrir la rémunération des 1 182 ETPT (emplois équivalent temps plein travaillé) du programme 185, qui correspondent aux emplois :
- de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du ministère des affaires étrangères et européennes ;
- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades dans les pays développés au sens de l'OCDE ;
- de 47 établissements culturels dotés de l'autonomie financière ;
- de 8 centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière,
- du réseau de 64 Alliances françaises (82 agents expatriés mis à disposition par le ministère en 2010) ;
- de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires (130 ETPT en 2010).
Entre 2010 et 2011, le programme 185 devrait diminuer de - 54 ETPT . Sur la période 2011-2013, la diminution du plafond d'emploi devrait être de - 172 ETPT pour le programme 185.
b) Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement représentent 516 millions d'euros , soit 68,1 % des crédits du programme. Elles augmentent de 4,8 % par rapport à 2010. Ces crédits correspondent :
- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme, se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à hauteur de 420,8 millions d'euros, l'Institut français, pour 37,6 millions d'euros, et le nouvel établissement public CampusFrance, pour 1,2 million d'euros ;
- aux crédits de fonctionnement des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades ;
- à la dotation aux établissements à autonomie financière culturels et de recherche à hauteur de 34,4 millions d'euros.
Sur la période 2010-2013, les crédits de fonctionnement devraient diminuer à 514,1 millions d'euros en 2012 et 512,2 millions d'euros en 2013.
|
AEFE Institut français CampusFrance |
420,8 M€ 37, 6 M€ 1,2 M€ |
c) La forte diminution des crédits d'intervention
Après avoir connu de fortes baisses ces dernières années, les crédits d'intervention connaissent à nouveau une importante diminution en 2011, puisqu'ils s'élèvent à 153,5 millions d'euros , soit une baisse de - 17,4 % par rapport à 2010. Ils représentent 20,3 % des crédits du programme.
Ces dotations regroupent :
- les bourses destinées à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers , portées en particulier par la sous-action « Attractivité et enseignement supérieur ». Ces crédits ont été maintenus à leur niveau de 2010 (55,5 millions d'euros) ;
- des ressources destinées à renforcer l'influence universitaire de la France , grâce à des réseaux bilatéraux ou des formations supérieures délocalisées (9,4 millions d'euros) ;
- des dotations pour opérations aux établissements à autonomie financière culturels (3,1 millions d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle ;
- des subventions aux Alliances françaises (6,6 millions d'euros).
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Bourses Influence universitaire EAF AF |
55,5 M€ 9,4 M€ 3,1 M€ 6,6 M€ |
Selon la loi de programmation triennale, sur la période 2010-2013, les crédits d'intervention devraient diminuer de - 21,8 % passant de 185 millions d'euros en 2010 à 145,5 millions d'euros en 2013.
Cette forte diminution des crédits d'intervention s'explique en partie, mais en partie seulement, par la nouvelle ventilation de la « rallonge budgétaire exceptionnelle » de 20 millions d'euros par an, qui avait été obtenue par le ministère des affaires étrangères et européennes en 2010 et qui sera maintenue sur les trois prochaines années.
En effet, alors qu'en 2010, ces crédits exceptionnels étaient comptabilisés en crédits d'intervention, à partir de 2011 ils seront comptabilisés en crédits de fonctionnement, puisqu'ils seront pour une large part gérés par l'Institut français.
2. Une « rallonge budgétaire » de 20 millions d'euros insuffisante pour compenser la baisse des crédits de coopération culturelle
Les crédits consacrés à l'action culturelle ont connu une forte baisse ces dernières années, puisqu'ils sont passés de 150 millions d'euros en 2006 à 135 millions d'euros en 2009.
Face à l'émotion suscitée par cette forte diminution des crédits consacrés à notre action culturelle à l'étranger, qui avait été dénoncée de manière unanime par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et la commission des affaires culturelles du Sénat, le ministre des affaires étrangères et européennes avait obtenu, en 2009 et en 2010, une « rallonge budgétaire » exceptionnelle d'un montant de 20 millions d'euros par an destinée à l'action culturelle à l'étranger .
Ces crédits exceptionnels avaient été consacrés principalement à la mise en place de l'agence chargée de la coopération culturelle, à la modernisation du réseau, notamment en matière numérique, au soutien aux industries culturelles, ainsi qu'à la formation des personnels.
Pour la période 2011-2013, ces crédits culturels exceptionnels ont été maintenus à hauteur de 20 millions d'euros par an.
En 2011, ils devraient se répartir à hauteur de 14 millions d'euros versés à l'Institut français et de 6 millions d'euros destinés au réseau des établissements culturels.
Contrairement à 2010, cette enveloppe de 6 millions d'euros ne viendra pas en soutien à des projets culturels, mais sera consacrée à la restructuration du réseau culturel à l'étranger, en particulier à la fusion des SCAC et des centres et instituts culturels (frais de relocalisation, coût de licenciements des recrutés locaux, etc.).
Plus généralement, cette « rallonge exceptionnelle » ne sera pas suffisante pour compenser la forte diminution des crédits consacrés à la coopération culturelle sur la période 2011-2013.
En effet, les crédits consacrés à la coopération culturelle devraient passer de 125 millions d'euros en 2010 à 121 millions d'euros en 2011 , soit une baisse de - 3,2 % pour atteindre 116 millions d'euros en 2013 , soit une diminution de -- 7,2 % par rapport à 2010.
Ainsi, au-delà des discours sur l'importance de notre diplomatie d'influence, la baisse des financements de l'action culturelle continue inexorablement.
FSP : Fonds de solidarité prioritaire
3. Une stabilisation de l'enveloppe des bourses destinées aux étudiants étrangers après une période de forte diminution les précédentes années
Votre rapporteur pour avis avait dénoncé à de nombreuses reprises par le passé la forte diminution des bourses destinées aux étudiants étrangers. Elle avait même présenté un amendement visant à maintenir ces crédits lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.
Le nombre total de bourses est passé de 22 500 en 2002 à 20 000 en 2005, avant de chuter à 15 590 en 2009, soit une baisse de - 30 %. L'enveloppe totale des bourses a diminué de 105 millions d'euros en 2002 à 76,5 millions d'euros en 2009, soit une baisse de 27,3 % . Ce sont les stages qui ont été les plus touchés, passant de 12 278 à 4 786 (- 61 %). En revanche, le nombre de bourses d'études s'est maintenu passant de 10 159 à 10 804.
Évolution des bourses du gouvernement français accordées aux étudiants étrangers
|
Années |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
Nombre total de boursiers |
22 437 |
19 171 |
19 375 |
20 109 |
18 629 |
18 393 |
16 912 |
15 590 |
|
dont bourses d'études |
10 159 |
10 479 |
10 939 |
11 936 |
11 910 |
11 891 |
11 328 |
10 804 |
|
dont bourses de stages |
12 278 |
8 692 |
8 436 |
8 173 |
6 719 |
6 502 |
5 584 |
4 786 |
|
Nombre total de mensualités |
96 176 |
95 860 |
92 985 |
92 866 |
92 402 |
89 461 |
86 297 |
80 572 |
|
Nombre de mois par boursier |
4,29 |
5 |
4,8 |
4,6 |
4,9 |
4,8 |
5,1 |
5,1 |
|
Coût total en millions d'euros |
105,2 |
98,8 |
104,1 |
104 |
97,3 |
91,1 |
85,9 |
76,5 |
Contrairement à une pratique antérieure, la baisse des crédits n'a pas été déguisée par une hausse du nombre de stages qui permet, à moindre frais, de maintenir ou même d'augmenter le nombre de boursiers.
Votre rapporteur pour avis approuve ce choix car il est intellectuellement honnête et de meilleure politique : mieux vaut maintenir des bourses de doctorants coûteuses que d'éparpiller de maigres crédits sur un grand nombre de stages dont l'impact est difficile à évaluer, même si on sait que, dans l'ensemble, les stages sont un outil d'influence culturelle efficace.
Certes, le nombre total d'étudiants étrangers en France a progressé, pour atteindre 278 000 pour l'année universitaire 2008-2009, soit près de 5 % de plus que l'année précédente. C'est une augmentation spontanée normale dans le cadre d'une mobilité internationale de plus en plus forte des étudiants.
Mais la diminution du nombre de bourses empêche la France de peser sur l'orientation de ces étudiants et de privilégier les plus doués d'entre eux. La France perd ainsi en partie la maîtrise de cette politique.
Dans ce contexte, le maintien de l'enveloppe des bourses destinées aux étudiants étrangers dans le projet de loi de finances pour 2011 à son niveau de 2010 constitue un moindre mal. Encore faut-il que, dans un contexte de forte diminution des crédits de fonctionnement et d'intervention, les postes diplomatiques ne soient pas tentés, comme par le passé, d'utiliser les crédits destinés aux bourses à d'autres fins.
Le dispositif des bourses du gouvernement français se compose, en effet, de deux volets complémentaires : les bourses allouées par les postes diplomatiques , d'une part, qui représentent 80 % du nombre total de bourses et les bourses octroyées par l'administration centrale du ministère des affaires étrangères et européennes (principalement les bourses Eiffel et Major ) qui représentent 20 % .
Ainsi, en 2009 , sur un montant total de 120 millions d'euros de crédits destinés aux bourses, aux échanges d'expertise et aux programmes scientifiques, seuls 98 millions d'euros ont été réellement engagés par les postes .
Interrogé sur ce point par votre rapporteur pour avis, M. Christian Masset, directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des affaires étrangères et européennes, a précisé, lors de son audition au Sénat, que des instructions précises seraient envoyées en ce sens aux postes diplomatiques, assorties de sanctions pouvant atteindre l'année suivante le double du montant de la subvention non utilisée.
Enfin, l'intégration des activités internationales du CNOUS au sein du nouvel établissement public CampusFrance d'ici la fin 2011 devrait permettre de rationaliser la gestion des bourses destinées aux étudiants étrangers, qui est aujourd'hui partagée entre le CNOUS et EGIDE.