II. LES PRINCIPALES MESURES DU PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DE L'OUTRE-MER
A. LES MESURES EN FAVEUR DE L'ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE, DE LA MOBILITÉ ET DU POUVOIR D'ACHAT
1. Les mesures en faveur de l'activité économique
a) La création de zones franches globales d'activité
Le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer tend à mettre en place, dans les départements d'outre-mer, des zones franches globales d'activités (ZFGA) caractérisées par l'octroi aux entreprises d'exonérations fiscales concernant l'impôt sur les sociétés, la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties .
Pour être éligibles à ce dispositif, les entreprises devront :
- avoir un effectif de moins de 250 salariés et réaliser un chiffre d'affaires maximal de 50 millions d'euros ;
- exercer leur activité dans l'un des secteurs actuellement éligibles au titre de la défiscalisation de la loi Girardin ou dans les nouveaux secteurs suivants : comptabilité, conseil, ingénierie et études techniques en faveur des entreprises ;
- être soumis à un régime réel d'imposition.
Un taux d'exonération de 50 % s'appliquera à l'ensemble des entreprises éligibles et un taux bonifié de 80 % bénéficiera à certains secteurs ou zones géographiques spécifiques.
Ces taux s'appliqueront durant les sept premières années, puis de manière dégressive pour les trois années suivantes.
Le Gouvernement a annoncé plusieurs amendements au projet de loi pour tenir compte, d'une part, du décalage dans le temps de son examen, d'autre part, de la crise actuelle. Au total, ces crédits supplémentaires au titre des ZFGA s'élèveraient à 69 millions d'euros destinés à :
- augmenter les taux d'exonération à la taxe professionnelle, pour un coût estimé à 12 millions, et étendre le bénéfice de ces exonérations aux commerces de moins de dix salariés, pour un coût estimé à 35 millions ;
- accorder de façon harmonisée le bénéfice du taux majoré aux secteurs d'activité prioritaires dans les quatre départements d'outre-mer, soit un coût estimé de 17 millions, et prendre en compte des zones géographiques élargies aux zones rurales défavorisées de la Réunion (Hauts de la Réunion) et de la Martinique, pour un coût estimé à un million ;
- enfin, exonérer de taxe foncière les propriétés non bâties des exploitants agricoles, soit 4 millions.
b) Le recentrage du dispositif d'exonération des charges sociales patronales
Le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer contient toujours deux articles (11 et 12) tendant à concentrer le dispositif d'exonération des charges sociales patronales sur les salaires pour lesquels l'impact de ce type de mesure est le plus fort. Cette réforme concerne les Dom, Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Saint-Pierre-et-Miquelon continue de bénéficier du régime en vigueur.
Or, ces dispositions ont déjà été adoptées dans la loi de finances pour 2009 et doivent entrer en vigueur le 1 er avril prochain. Il en résulte donc le maintien d'un dispositif distinct de celui applicable en métropole, pour tenir compte des handicaps structurels des départements et collectivités d'outre-mer.
Jusqu'à cette date, trois groupes d'activités professionnelles continuent de bénéficier d'un plafond différencié d'exonération. L'article 159 de la loi de finances pour 2009, devenu article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, substitue à ces différents plafonds un plafond unique, fixé à 1,4 fois le Smic. Au-delà, l'exonération sera linéairement dégressive et s'annulera lorsque le salaire atteint 3,8 fois le Smic .
Par ailleurs, une mesure d'exonération plus incitative s'appliquera aux entreprises bénéficiant, dans le cadre des zones franches globales d'activités, du taux bonifié d'exonération fiscale à 80 % concernant l'impôt sur les sociétés, la taxe professionnelle et la taxe foncière bâtie, tel que prévu par les dispositions fiscales du présent projet de loi. Pour ces entreprises, le plafond de 1,4 Smic sera porté à 1,6 Smic et l'exonération deviendra nulle à 4,5 Smic au lieu de 3,8 Smic.
Le Gouvernement a annoncé son intention de déposer un amendement au projet de loi pour réviser les paramètres des exonérations de charges sociales afin de mieux prendre en compte les cadres intermédiaires dans les entreprises : il s'agit précisément de relever le seuil à partir duquel l'exonération commence à devenir dégressive. Le coût estimé de ce relèvement est de 75 millions d'euros .
c) La réforme des dispositifs d'exonération fiscale
L'un des axes majeurs de la politique actuelle de soutien à l'investissement consiste dans la défiscalisation des investissements productifs, tant au regard de l'impôt sur le revenu que de l'impôt sur les sociétés.
Le projet de loi prévoit d'y apporter plusieurs modifications à la suite des évaluations des dispositifs actuels afin :
- d'intégrer aux mesures de défiscalisation quelques nouveaux secteurs, dont celui de la recherche-développement ;
- de plafonner certaines mesures, par exemple celles applicables aux projets portant sur les énergies renouvelables ;
- de réduire des taux de défiscalisation, notamment en ce qui concerne la navigation de plaisance ;
- de rendre éligibles à la défiscalisation les câbles sous-marins de télécommunications, pour remédier à la fracture numérique ;
- de préciser le champ de diverses mesures de défiscalisation en vigueur, comme celles applicables à la rénovation hôtelière et à la construction d'immeubles.
d) La création d'une aide au fret
Le projet de loi prévoit la création d'une aide aux exploitations situées dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, destinée à abaisser le coût du fret des matières premières ou des produits, lorsque ces derniers entrent dans un cycle de production localisé dans ces collectivités. Cette aide pourra bénéficier à toutes les entreprises, sauf celles qui appartiennent aux secteurs de l'industrie automobile, des fibres synthétiques, de la sidérurgie ou des industries charbonnières.
Pour les Dom, l'allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques, mentionnée à l'article 11 du règlement communautaire n° 1080/2006 du 5 juillet 2006 relatif au fonds européen de développement régional, permet une prise en charge par les fonds européens des surcoûts de fret, à hauteur de 50 %. Le dispositif proposé vise à assurer un cofinancement par l'Etat pour tout ou partie de la part non prise en charge par l'Union européenne et les régions.
Le montant couvert par cette aide sera celui de l'acheminement des intrants et extrants en provenance ou à destination des départements d'outre-mer ou de la métropole. Le coût pris en compte correspondra à un forfait calculé sur la base du moyen de transport le plus économique et de la voie la plus directe entre le lieu de départ et le lieu de destination.
e) La création d'une aide pour la rénovation des hôtels
Le projet de loi propose de créer, jusqu'au 31 décembre 2017, une aide pour la rénovation des hôtels situés dans les Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Les travaux doivent être réalisés directement par l'exploitant et recevoir un agrément du ministre chargé du budget ; les hôtels doivent être construits depuis plus de quinze ans.
La commission des finances a porté le plafond de cette aide de 5 000 à 7 500 euros par chambre et prévu que son montant devra varier en fonction de la catégorie à laquelle l'hôtel appartient. Elle a en outre supprimé la restriction limitant l'éligibilité aux hôtels de moins de cent chambres. Enfin, le nombre de chambres susceptibles de bénéficier de cette aide a été augmenté, passant de soixante à cent chambres par hôtel .
Le Gouvernement a également annoncé une adaptation du dispositif initialement proposé, pour un coût de 4 millions d'euros.
f) La réforme du régime de la TVA non perçue récupérable
Actuellement, l'importation et la vente de produits, dont la liste est fixée par arrêté ministériel, donnent droit au remboursement de la TVA pour l'entreprise, alors même qu'elle est exonérée de son paiement. Le coût de ce régime dérogatoire est estimé entre 220 et 250 millions d'euros par an.
Le projet de loi donne une base légale à ce dispositif ancien de TVA NPR mais le recentre sur les seuls investissements des entreprises qui correspondent à des immobilisations. Le Gouvernement estime le gain pour le budget de l'Etat à 124 millions d'euros, soit environ deux fois moins que le coût de la création des zones franches globales d'activité (224 millions dans le projet de loi initial).
Le réajustement brutal de ce dispositif, sans en avoir une évaluation précise, risque néanmoins de déstabiliser certains secteurs économiques, comme le BTP, au moment où ils subissent déjà la crise et doivent s'adapter aux nouvelles mesures du projet de loi. De plus, en dépit de sa singularité, cette TVA NPR constitue désormais une donnée économique coutumière qui permet notamment, selon les entreprises rencontrées par le rapporteur, de réduire les prix pour le consommateur.
g) La création d'un fonds exceptionnel d'investissement
Un fonds exceptionnel d'investissement est institué par le projet de loi, afin d'apporter une contribution de l'Etat à la réalisation d'équipements collectifs portés par des personnes publiques dans les départements et collectivités d'outre-mer.
Les ressources de ce nouveau fonds, dont le montant sera fixé chaque année par la loi de finances, s'inscriront dans une démarche de rattrapage et seront affectées à la réalisation d'équipements publics collectifs structurants non programmés dans le cadre de conventions de financements conclues entre l'Etat et les collectivités, notamment les contrats de projet et les contrats de développement.
Avant même sa création formelle, la loi de finances initiale pour 2009 avait d'ores et déjà accordé 40 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 16 millions de crédits de paiement (CP) à ce fonds. A la suite des manifestations en Guyane puis en Guadeloupe, le Gouvernement a annoncé de nouveaux abondements, en lien avec le plan de relance. La loi de finances rectificative de janvier 2009 fixe dorénavant la dotation du fonds à 115 millions d'euros en AE et 41 millions en CP pour 2009.
2. Les mesures en faveur de la mobilité des résidents d'outre-mer : la réforme du dispositif de continuité territoriale
Si elle a permis de renforcer la mobilité des Français d'outre-mer, la dotation de continuité territoriale instituée en 2003 est restée en deçà des ambitions initiales du législateur, les collectivités territoriales et l'Union européenne n'ayant pas, à ce jour, apporté de financement complémentaire à celui de l'Etat.
Par ailleurs, il existe de fortes disparités dans les conditions d'attribution des aides et les crédits ont été très inégalement consommés par les régions.
Créé en 2002, le passeport mobilité - dans ses deux volets « étudiant » et « formation » - est d'une gestion complexe et les conditions de son attribution paraissent insuffisamment encadrées.
En conséquence, le projet de loi tend à harmoniser les conditions générales d'attribution des aides aux étudiants et aux autres bénéficiaires potentiels, grâce à la globalisation des crédits dans un fonds de continuité territoriale finançant une aide à la mobilité des personnes d'outre-mer. Cette aide se traduira par le remboursement forfaitaire des billets d'avion, accordé sous plafond de ressources.
Le Gouvernement a annoncé son intention d'améliorer encore ce dispositif en ce qui concerne les modalités de gestion du nouveau fonds et le niveau d'implication des collectivités territoriales concernées.
3. Les mesures en faveur du pouvoir d'achat
La nouvelle procédure législative découlant de la réforme constitutionnelle de juillet 2008 est entrée en vigueur le 1 er mars dernier ; en conséquence, le texte qui sera débattu en séance publique sera celui adopté par la commission des finances lors de sa réunion du 19 février 2009.
Or, la commission des finances a pris acte du décalage qui peut exister entre le texte préparé par le Gouvernement au début de l'année 2008 et le contexte économique et social actuel de l'outre-mer. C'est pourquoi elle a pris plusieurs initiatives relatives au pouvoir d'achat , notamment la fixation par décret en Conseil d'Etat du prix de cent produits de première nécessité dans les départements d'outre-mer , comme le permet l'article L. 410-2 du code de commerce. Cette mesure constitue un premier élément de réponse aux difficultés ultramarines et vise notamment à permettre que s'engage une réflexion sur les conditions de formation des prix en outre-mer.
La commission des finances a également prévu que le rapport public triennal d'évaluation de la nouvelle commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer rende compte, en particulier, de l'impact de l'organisation des circuits de distribution et des rémunérations des fonctionnaires de l'Etat en outre-mer sur les mécanismes de formation des prix.
B. LA RÉFORME DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
1. La crise du logement outre-mer : une offre insuffisante et inadaptée
La question du logement présente une gravité et une acuité particulières outre-mer. En effet, la pression démographique, naturelle ou liée à l'immigration, y est plus forte qu'en métropole, les conditions climatiques rendent partout les enjeux liés aux logements plus complexes et la situation sociale des habitants de ces territoires est également plus fragile.
Parallèlement, les coûts liés à la construction sont plus élevés qu'en métropole. Premièrement, la disponibilité du foncier est très contrainte, en raison des difficultés géographiques, mais aussi des retards importants dans l'aménagement du territoire : les coûts de la charge foncière au m² ont augmenté en moyenne de plus de 30 % entre 2001 et 2005 dans l'ensemble des Dom. Deuxièmement, le coût des matières premières et de la construction en général est une source de difficultés. Plusieurs causes ont pu être identifiées pour expliquer cette situation, mais leur importance relative reste à définir : application de normes techniques qui nécessitent l'importation de produits de la métropole, faible concurrence entre les entreprises du secteur, pression sur les prix du fait des opérations immobilières liées à la défiscalisation.
Ces difficultés renforcent la situation d'insalubrité et de précarité , très supérieure à celle observée en métropole : la proportion de logements classés comme insalubres par l'Etat est d'environ 8 % en métropole et de 26 % outre-mer . En métropole, 3,25 % de la population habitent dans un logement considéré comme insalubre, contre 8,36 % outre-mer. A Mayotte, environ la moitié du parc de résidences principales est considéré comme insalubre.
Face à cette situation ancienne et persistante, la politique du logement est devenue une priorité de tous les gouvernements et a été adaptée aux besoins spécifiques des territoires.
Tout d'abord, le budget de l'Etat consacré au logement outre-mer a été identifié au sein d'une « ligne budgétaire unique » (LBU), puis transféré au ministère en charge de l'outre-mer.
Ensuite, les moyens mis en oeuvre, même s'ils rencontrent des difficultés depuis quelques années, sont plus importants qu'en métropole : chaque année, 242 logements sociaux pour 100 000 habitants sont mis en chantier dans les Dom, contre 92 en métropole 3 ( * ) .
Malgré cela, les besoins ont été évalués dans une fourchette allant de 50 000 à 90 000 logements et, d'après les chiffres fournis par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le nombre de demandeurs de logements sociaux s'établirait à environ 64 000 demandes non satisfaites.
La défiscalisation est également une réponse à la crise du logement que connaît spécifiquement l'outre-mer. Elle permet, d'une part, de trouver des investisseurs pour investir dans des besoins locaux ; elle soutient, d'autre part, le secteur économique du BTP, particulièrement important outre-mer.
Cependant, cette politique de défiscalisation fait l'objet de critiques récurrentes et devrait nécessiter une évaluation précise. Son coût est élevé pour les finances publiques : environ 230 millions d'euros en 2008 au titre du seul impôt sur le revenu. Les opérations liées à la défiscalisation concernent surtout le logement haut de gamme et sont donc peu adaptées aux besoins de la population locale. Elles mobilisent les entreprises du secteur et, outre la tendance à augmenter les coûts de construction, créent un effet d'éviction pour les opérations de logement social : les organismes de logement social ont ainsi pu rencontrer des difficultés pour trouver des entreprises répondant aux appels d'offres dans des conditions de prix correctes. Les petits logements sont dorénavant en surnombre dans certains territoires, mais ne peuvent trouver de locataires en raison du montant élevé du loyer.
Au total, de nombreux intervenants ont tendance à estimer que la politique actuelle de défiscalisation pénalise la construction de logements sociaux.
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Nombre de logements autorisés |
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2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|
|
Guadeloupe |
7 105 |
4 974 |
3 864 |
4 279 |
2 485 |
4 467 |
|
Guyane |
1 290 |
861 |
1 213 |
1 395 |
1 156 |
551 |
|
Martinique |
3 513 |
3 527 |
3 189 |
3 710 |
1 914 |
1 497 |
|
Réunion |
8 319 |
6 322 |
10 274 |
11 035 |
12 426 |
9 612 |
|
Total |
20 227 |
15 684 |
18 540 |
20 419 |
17 981 |
16 127 |
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dont logements locatifs sociaux |
5 386 |
3 092 |
2 742 |
3 143 |
2 365 |
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Source : ministère du logement et secrétariat d'Etat à l'outre-mer |
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Dans les faits, le nombre de logements construits outre-mer connaît une diminution sensible ces dernières années et le nombre de logements sociaux subit de son côté un véritable effondrement.
Celui-ci est particulièrement marqué à la Martinique, où seulement 258 logements locatifs sociaux ont été livrés en 2007, pour un besoin total estimé à 10 000 logements. A la Réunion, 1 221 logements ont été livrés pour un besoin estimé à 26 000 logements. En Guyane, 595 logements ont été livrés pour un besoin de 11 000 logements et, en Guadeloupe, 1 482 logements ont été livrés pour un besoin de 15 000 logements.
C'est dans ce cadre que l'effort de l'Etat a été accru lors de l'adoption de la loi de finances pour 2009 : la LBU reste le socle de financement du logement locatif social, puisque ses crédits de paiement passent de 200 millions d'euros en 2008 à 209 millions en 2009, 214 en 2010 et 229 en 2011. Cette augmentation doit permettre de répondre en partie aux besoins du logement outre-mer, mais aussi de rembourser la dette de l'Etat à l'égard des bailleurs sociaux, estimée à 47 millions d'euros à la fin 2007.
L'augmentation des crédits de la LBU était nécessaire ; elle sera cependant en partie contrebalancée par la suppression du mécanisme de TVA non perçue récupérable prévue par le projet de loi, qui devrait entraîner toutes choses égales par ailleurs une augmentation des coûts de construction, et elle doit s'accompagner - pour être efficace - d'une révision des critères techniques de son application , notamment les paramètres des prix de revient et règles de calcul du loyer plafond.
Enfin, les locataires d'outre-mer bénéficiaires de l'aide personnalisée au logement subissent une discrimination vis-à-vis des habitants de métropole, puisque l'une des composantes de l'aide - le forfait de charges locatives - y est nettement inférieure. Cette différence est traditionnellement justifiée par le coût bien moindre, voire inexistant, du chauffage dans les départements d'outre-mer, mais cet argument ne suffit pas à expliquer la totalité de la différence. En effet, ce forfait couvre 55 % des charges réelles supportées en moyenne par un couple avec deux enfants logé en métropole, contre 34 % outre-mer, en incluant la revalorisation de 30 % du forfait appliquée depuis le 1 er janvier dernier.
L'égalité entre la métropole et l'outre-mer en ce qui concerne le taux de couverture des charges locatives par le forfait inclus dans l'aide personnalisée au logement est une nécessité démocratique et sociale : d'abord, le revenu moyen des habitants d'outre-mer est inférieur à celui des habitants métropolitains, ensuite, certaines charges, comme l'eau et les taxes locales, sont en moyenne plus élevées. Le Président de la République s'est engagé, le 19 février dernier, à assurer cette égalité républicaine.
2. La réforme proposée
Le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer prévoit plusieurs dispositifs destinés à corriger la pénurie de logements, et notamment de logements sociaux, outre-mer.
Il propose d'étendre la réquisition des logements vacants dans les Dom, d'assouplir les règles d'indivision en vue de faciliter la remise sur le marché locatif de logements vacants, de créer un groupement d'intérêt public chargé de travailler sur l'indivision et les titres de propriété, de prolonger la durée de vie des agences des cinquante pas géométriques créées en Martinique et en Guadeloupe pour contrôler l'urbanisation de la bande côtière, d'étendre la compétence de l'agence nationale de l'habitat (Anah) à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de permettre aux sociétés anonymes d'HLM de bénéficier du nouveau dispositif de défiscalisation pour les logements sociaux.
Surtout, il réorganise la politique de défiscalisation des investissements réalisés dans le logement outre-mer . Il tire ainsi la conséquence des excès que les dispositifs précédents ont pu entraîner au fil des années : il supprime à court terme la défiscalisation pour les investisseurs qui ne font pas du logement construit en secteur libre leur résidence principale ; il la conserve pour les primo-accédants qui en font leur résidence principale ; il éteint progressivement le dispositif pour le logement intermédiaire et, enfin, il crée un mécanisme spécifique de défiscalisation pour le logement social qui pourra s'ajouter aux crédits de la LBU et qui bénéficiera également à la location-accession.
a) Le recentrage des mesures de défiscalisation concernant le secteur libre
La défiscalisation applicable au secteur libre en cas d'acquisition ou de construction de la résidence principale de l'investisseur restera en vigueur. Toutefois, ce dispositif sera désormais limité aux primo-accédants à la propriété , tandis que la base éligible sera limitée en fonction de la surface.
En revanche, la défiscalisation en faveur des acquisitions ou constructions de logements destinés à la location dans le secteur libre sera supprimée . Une période de transition est cependant ménagée : les logements achevés au 31 décembre 2010 continuent à bénéficier du mécanisme de défiscalisation dans les conditions actuellement en vigueur et le taux est ramené à 30 % pour les logements achevés jusqu'au 31 janvier 2011.
La défiscalisation en faveur des acquisitions ou constructions de logements destinés à la location sous conditions de loyer et de ressources des locataires, c'est-à-dire le secteur intermédiaire , sera maintenue mais de manière dégressive . La commission des finances a décalé d'un an les délais prévus dans le projet de loi : la réduction sera de 50 % pour les investissements achevés jusqu'au 31 décembre 2010, puis de 45 % au titre de ceux achevés jusqu'au 31 décembre 2011, de 35 % pour ceux achevés jusqu'au 31 décembre 2012 et de 25 % pour ceux achevés jusqu'au 31 décembre 2013. Elle sera supprimée pour les logements construits ultérieurement.
b) La création d'un dispositif de défiscalisation spécifique pour le logement social et applicable pour la location-accession
Le projet de loi organise un nouveau dispositif de défiscalisation de l'impôt sur le revenu pour permettre la construction ou l'acquisition de logements neufs à usage locatif dans le secteur social .
Les logements éligibles devront être loués à un organisme HLM durant cinq ans, puis ils leur seront revendus ; l'avantage fiscal sera d'ailleurs rétrocédé à hauteur de 60 % à l'organisme gestionnaire. Ils devront faire partie d'un programme immobilier, dont la notion sera définie par décret : le Gouvernement a indiqué qu'il souhaitait que ces programmes comprennent jusqu'à deux tiers de logements intermédiaires et un tiers de logements sociaux, dont les loyers moyen et maximum seront plafonnés.
L'avantage fiscal s'élèvera à 50 % du prix de revient de la construction, dans la limite d'un plafond de 1 920 euros hors taxes par m² de surface habitable.
Les locataires, éligibles sous conditions de ressources, devront en faire leur résidence principale.
Enfin, ce nouveau dispositif sera étendu à la défiscalisation de la construction de logements destinés à la location-accession. Dans ce cas, l'avantage fiscal sera rétrocédé à l'accédant à la propriété à hauteur de 75 %.
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* *
L'outre-mer souffre de handicaps structurels, auxquels tente de répondre le présent projet de loi. Cependant, le contexte a changé depuis son dépôt en juillet 2008 : la crise économique et financière a entraîné le monde entier dans une grave récession et les départements d'outre-mer vivent une crise sociale que les manifestations récentes ont mises en avant.
Ce projet de loi est une première étape dans l'indispensable renouvellement des politiques publiques menées outre-mer. Des réponses plus globales devront être apportées à la suite des états généraux annoncés par le Président de la République.
En conséquence, votre commission a donné un avis favorable aux articles dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu'elle propose.
* 3 Rapport Sénat n° 88 (2006-2007) de Henri Torre, au nom de la commission des finances : « Le logement en outre-mer, passer du discours à la réalité ».