TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 26 novembre 2008 , sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Anne Marie Payet sur le projet de loi de finances pour 2009 (mission « Outre mer » et article 65 rattaché).
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a tout d'abord noté que le projet de loi de finances pour 2009 illustre la volonté du Gouvernement d'apporter un « changement de modèle de la politique gouvernementale outre-mer », afin de tenir compte des nombreuses évaluations, parfois fort critiques, effectuées ces dernières années sur la conduite de la politique de l'Etat outre-mer. Cette nouvelle approche se traduit, d'une part, par la réorganisation de l'administration centrale chargée de l'outre-mer, d'autre part, par la prise en compte anticipée des incidences budgétaires du projet de loi pour le développement de l'outre-mer qui devrait être examiné au Sénat au cours du premier trimestre 2009.
Dans ce contexte, le projet de loi de finances consacre un engagement financier fort de l'Etat en faveur de l'outre-mer, le montant des crédits de la mission progressant par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 de 16 % en crédits de paiement et de 19,2 % en autorisations d'engagement, pour atteindre respectivement 1,88 milliard et 1,97 milliard d'euros, qui plus est dans un contexte budgétaire particulièrement contraint. En outre, ces crédits ne représentent que 14,25 % de l'effort financier de l'Etat en faveur de l'outre-mer, qui s'élève à quelque 13,2 milliards, en progression de 3,4 % par rapport à l'an passé, à quoi l'on peut ajouter une dépense fiscale évaluée, pour 2009, à près de 3,3 milliards d'euros, en augmentation de 17,4 % par rapport à 2008.
Cet effort financier intervient à un moment où un nouvel élan doit être donné au développement des territoires ultramarins : malgré la croissance réelle des économies ultramarines, leur situation reste particulièrement fragile, plus encore avec la crise mondiale, en matière d'emploi, de logement, tant les besoins sont nombreux et demeurent insatisfaits, ou de santé publique car la situation sanitaire y est plutôt moins bien prise en charge par la collectivité publique qu'en métropole.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a cependant indiqué que, globalement, les crédits proposés répondent de façon relativement satisfaisante à ces défis.
Le programme « Emploi outre-mer » regroupe 1,19 milliard d'euros, en augmentation de 200 millions par rapport à 2008. La première action de ce programme, désormais dénommée « Soutien aux entreprises », est étendue à des actions ne relevant pas stricto sensu de l'abaissement du coût du travail mais contribuant plus largement à soutenir l'activité économique des entreprises ultramarines. Elle est dotée de 1,03 milliard d'euros, en augmentation de 21,1 %. Cette action finance essentiellement la compensation des exonérations de charges sociales patronales qui, au cours de l'année 2009, devrait obéir à deux régimes juridiques successifs : d'abord, le dispositif introduit par la loi de programme du 21 juillet 2003, qui a modifié et amplifié celui issu de la précédente loi d'orientation du 13 décembre 2000, puis le dispositif recentré d'exonération de charges prévu par l'article 65 du présent projet de loi de finances. De façon plus marginale, cette action vise également à financer, à hauteur de 27 millions d'euros, la nouvelle aide au fret prévue par le futur projet de loi pour le développement de l'outre-mer.
La seconde action, « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle », bénéficiera en 2009 de 153,3 millions d'euros, soit une augmentation de 14 % en autorisations d'engagement et 9 % en crédits de paiement.
Ces montants permettent de financer essentiellement trois types de dispositif : le service militaire adapté (SMA), qui est l'une des réussites de l'Etat pour l'insertion des jeunes ultramarins en difficulté ; la formation qualifiante en mobilité, c'est-à-dire essentiellement la formation individualisée mobilité et le projet initiative jeune dans son volet mobilité, pour lesquels les crédits sont en forte hausse ; enfin, d'autres dispositifs de formation et d'insertion à destination des jeunes d'outre-mer, tels que les primes à la création d'emploi aux îles Wallis et Futuna, ou les programmes « Cadre avenir » en Nouvelle-Calédonie et « 40 cadres » aux îles Wallis et Futuna.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé le second programme de la mission « Conditions de vie outre-mer », doté de 687 millions d'euros en crédits de paiement et de près de 778 millions en autorisations d'engagement, et dont les crédits sont en augmentation de 25 millions par rapport à la précédente loi de finances. Ce programme comprend sept actions, dont trois relèvent du champ de compétences de la commission.
L'action « Logement » est aujourd'hui dotée de 258 millions en autorisations d'engagement et de 209 millions en crédits de paiement, ce qui représente une hausse respective de 6,8 % et de 4,5 % justifiée par l'objectif de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, qui prévoit la construction, entre 2007 et 2009, de 12 500 logements sociaux par an dans les quatre départements, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Pourtant, l'objectif global de 37 500 logements sociaux construits d'ici la fin de l'année 2009 a dû être revu à la baisse par le Gouvernement en raison du retard de la production en 2007 et son échéance a été reportée à 2012.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a alors soulevé la question de la dette de l'Etat envers les opérateurs du logement social, question qui s'est posée avec une très grande acuité en 2006 et 2007. Les impayés de l'Etat s'élevaient à 37,8 millions à la fin de 2007 mais cette dette devrait être absorbée par l'augmentation significative des crédits de paiement en 2008 et 2009, l'écart à nouveau marqué entre le montant des autorisations d'engagement et celui des crédits de paiement, qui atteint 49 millions d'euros pour 2009, étant toutefois regrettable. Cet écart, s'il se renouvelle pour les prochaines lois de finances, conduira à revenir à la situation comptable de l'année 2006.
Par ailleurs, elle a rappelé que le projet de loi de finances tend à limiter à l'avenir la dépense fiscale outre-mer par la modification de certains dispositifs d'exonération ou d'avantages fiscaux actuellement en vigueur, dans un souci de « moralisation ». Ce souci est légitime, mais il ne doit pas nuire à l'investissement locatif, a fortiori au moment où le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer tend justement à concentrer les avantages fiscaux en vigueur sur le logement social.
L'action « Continuité territoriale » rassemble les mesures relatives aux communications avec la métropole et aux dessertes à l'intérieur des collectivités archipélagiques. Le montant des crédits prévus à cet effet pour 2009 est en baisse de 1,34 % par rapport à l'an passé et s'établit à 53,5 millions d'euros. Cette action finance deux dispositifs distincts, qui seront modifiés par le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, qui prévoit la constitution d'un fonds de continuité territoriale. Le premier dispositif est la dotation de continuité territoriale, répartie chaque année entre les collectivités, mais dont l'utilisation a soulevé des difficultés, certaines collectivités dépassant les crédits alloués et d'autres, à l'inverse, ne l'utilisant pas en raison de leur refus de définir les conditions d'attribution des aides. Le second dispositif est le « passeport-mobilité », lui-même divisé en deux volets, l'un concernant les étudiants, l'autre les personnes nécessitant une formation à l'extérieur de leur collectivité de résidence. Le nombre de bénéficiaires de ce dernier dispositif ainsi que le montant des dépenses correspondantes ont fortement augmenté, 24 177 personnes étant concernées pour un montant de 22,1 millions d'euros.
Enfin, l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports », qui résulte de la fusion des précédentes actions « Sanitaire et social » et « Culture, jeunesse et sports » dont elle respecte les contenus mais pas le niveau des crédits, puisqu'ils diminuent de 7 % pour atteindre seulement 35,5 millions d'euros. Or, cette baisse concernera pour l'essentiel les mesures sanitaires et sociales et, en particulier, le financement d'actions de santé dans les collectivités d'outre-mer. Ce choix est regrettable tant l'action sanitaire outre-mer revêt un aspect essentiel compte tenu des spécificités des territoires ultramarins.
Puis Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a présenté l'article 65 du projet de loi de finances, qui est rattaché à la mission « Outre-mer » et qui relève de la compétence de la commission, puisqu'il modifie le régime d'exonérations de charges sociales patronales qui s'applique dans les quatre Dom et à Saint-Pierre-et-Miquelon depuis 2003. En réalité, cet article est la reprise de dispositifs figurant au projet de loi pour le développement de l'outre-mer, mais que le Gouvernement a souhaité insérer dans le projet de loi de finances.
L'objectif est de concentrer le dispositif actuel d'exonérations sur les salaires pour lesquels leur impact sera le plus fort. Ce nouveau dispositif concernerait les quatre Dom et Saint-Martin, tandis que le dispositif actuel continuerait à s'appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon. Jusqu'à présent, il existe trois groupes d'activités professionnelles bénéficiant d'un plafond d'exonération différencié ; par souci de simplification, l'article 65 crée un plafond unique applicable aux entreprises actuellement exonérées. Fixé à 1,4 fois le Smic, il constitue le point de départ d'une exonération linéairement dégressive qui s'annule lorsque le salaire atteint 3,8 fois le Smic. Toutefois, une mesure d'exonération plus incitative s'appliquera aux entreprises relevant de secteurs jugés prioritaires pour le développement économique de l'outre-mer. Pour ces entreprises, le plafond de 1,4 Smic sera porté à 1,6 Smic et l'exonération deviendra nulle à 4,5 Smic au lieu de 3,8.
Par ailleurs, cet article réserve de manière expresse le bénéfice des exonérations aux entreprises à jour de leurs cotisations, en prévoyant néanmoins des modalités de régularisation adaptées aux entreprises qui connaissent de réelles difficultés économiques. Il conditionne également l'ouverture du droit à exonération à l'absence d'infraction en matière de travail illégal. L'objectif est de limiter la dépense de l'Etat dans le cadre de la compensation de l'exonération aux organismes de sécurité sociale concernés. Elle devrait être, selon le Gouvernement, de l'ordre de 138 millions d'euros en année pleine.
Tout en estimant que cette réforme va incontestablement dans le sens d'une meilleure effectivité de la dépense publique, Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a proposé deux amendements destinés à modifier l'article de façon marginale : le premier prévoit d'élargir et de « mutualiser » les secteurs d'activité dans lesquels les entreprises pourront bénéficier du dispositif d'exonération renforcé ; le second aligne l'ancien régime, qui demeurera applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon, sur le régime nouveau en ce qui concerne l'obligation d'être à jour du paiement des cotisations sociales et de ne pas avoir été condamné pour fraude fiscale ou travail dissimulé pour bénéficier d'une exonération de charges.
En conclusion, Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a proposé d'approuver l'adoption des crédits 2009 de la mission « Outre-mer » et de l'article 65 rattaché, sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle a évoqués.
M. Jacky Le Menn a regretté la diminution de 7 % des crédits destinés aux actions sanitaires et sociales, alors même que les collectivités d'outre-mer font face à des difficultés importantes dans ces domaines, Mme Gisèle Printz soulignant en particulier que ces collectivités étaient soumises à des risques épidémiques particuliers.
La commission a ensuite examiné les amendements proposés par le rapporteur pour avis.
En ce qui concerne les deux amendements à l'article 65 du projet de loi de finances, M. Serge Larcher a mis en avant le problème de calendrier que pose cet article, en considérant que de telles dispositions devraient être examinées par le Parlement en même temps que le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer.
Dans le même esprit, M. Jacques Gillot a soulevé le problème de la cohérence de ce dispositif avec les futurs débats sur ce projet de loi, estimant que la mesure proposée par l'article 65 devait en tout état de cause être améliorée.
Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, a répondu que l'insertion de cet article dans l'actuel projet de loi de finances permettra de mettre en oeuvre les futures dispositions du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, sans attendre le projet de loi de finances pour 2010.
M. Nicolas About, président, a également estimé que cette procédure permet de gagner du temps et n'empêchera nullement de travailler sur le dispositif lors de l'examen du projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer. La commission a alors adopté les deux amendements présentés par le rapporteur pour avis.
La commission a ensuite examiné trois amendements présentés par Mme Anne-Marie Payet, rapporteur pour avis, destinés à lutter contre le tabagisme outre-mer, destinés à mettre en oeuvre les préconisations d'un rapport remis par la direction des douanes au ministre du budget prévoyant :
- d'une part la délivrance de licences pour la vente au détail du tabac dans les départements d'outre-mer et la création de zones d'exclusion autour des établissements d'enseignement et des équipements sportifs ;
- d'autre part, le relèvement à 110 % du plafond du droit à la consommation que les conseils généraux d'outre-mer peuvent fixer pour les cigarettes et autres tabacs ;
- enfin, la limitation des quantités d'achat de tabacs hors droits d'accises autorisées pour les voyageurs en provenance ou à destination d'un département d'outre mer.
Après un débat auquel ont pris part Mmes Isabelle Debré et Raymonde Le Texier , ainsi que MM. Alain Vasselle et Serge Larcher , la commission a adopté ces trois amendements.
Elle a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » et de l'article 65 rattaché et amendé.