C. UNE QUESTION CONTROVERSÉE : LA PROCÉDURE D'AUTORISATION DE RATIFICATION DES TRAITÉS D'ADHÉSION À L'UNION EUROPÉENNE
1. Le cadre actuel : l'obligation de procéder à un référendum pour toute nouvelle adhésion à l'Union européenne
Jusqu'à la révision constitutionnelle du l er mars 2005, la Constitution ne faisait pas de distinction entre les traités d'adhésion à l'Union européenne et les autres traités ou accords internationaux.
La quasi-totalité des traités d'adhésion ont fait l'objet d'une autorisation parlementaire de ratification sur le fondement de l'article 53 de la Constitution.
Le peuple français a toutefois été appelé à se prononcer par référendum en 1972 sur l'adhésion du Royaume-Uni, de l'Irlande, du Danemark et de la Norvège (ce dernier pays ayant par la suite refusé par référendum d'adhérer) à la Communauté européenne.
L'article 11 de la Constitution autorise, en effet, le Président de la République, à soumettre à référendum « tout projet de loi tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».
A l'occasion de la révision constitutionnelle du 1 er mars 2005 préalable à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, un nouvel article 88-5 a été introduit dans la Constitution.
Cet article supprime la liberté laissée au Président de la République de choisir entre la voie parlementaire et la voie référendaire pour la ratification des futurs traités d'adhésion à l'Union européenne 14 ( * ) .
En effet, il rend obligatoire l'organisation d'un référendum pour toute nouvelle adhésion à l'Union européenne.
Adoptée dans le contexte de la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, cette disposition visait surtout à éviter que le débat sur l'éventuelle adhésion de la Turquie n'interfère avec le référendum sur la Constitution européenne.
2. La nouvelle procédure envisagée par le projet de loi et les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Depuis la révision constitutionnelle du 1 er mars 2005, toute nouvelle adhésion à l'Union européenne, à l'exception de celle de la Croatie, doit obligatoirement faire l'objet, dans notre pays, d'un référendum.
Or, tout le monde s'accorde à reconnaître aujourd'hui qu'il ne paraît pas indispensable de consulter les Français par référendum sur l'adhésion de pays tels que la Norvège ou la Suisse, dont l'adhésion n'est pas de nature à susciter un véritable débat dans l'opinion publique.
En outre, dans l'hypothèse d'une adhésion échelonnée des pays des Balkans occidentaux, ce dispositif aurait pour effet une succession de référendums, sur des pays tels que le Monténégro ou la Macédoine, pour lesquels on ne peut écarter le risque d'un faible taux de participation.
« Constatant que tout élargissement supplémentaire de l'Union européenne ne manquerait pas, par lui-même, d'avoir des conséquences, directes ou indirectes, sur le fonctionnement des institutions » le comité constitutionnel a estimé que « ces dispositions circonstancielles n'ont pas paru au comité pouvoir être maintenues en l'état dans le texte de la Constitution ».
Reprenant la proposition formulée par le comité constitutionnel, le projet de loi constitutionnelle prévoyait donc de revoir le mécanisme introduit en 2005, sans pour autant revenir à la situation antérieure.
En effet, l'article 33 du projet de loi proposait, dans sa version initiale, de modifier l'article 88-5 de la Constitution, afin de prévoir un nouveau mécanisme d'approbation des projets de loi autorisant la ratification des traités d'adhésion, qui serait inspiré de l'article 89 de la Constitution relatif à sa révision.
D'après ce mécanisme, tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion devrait être adopté en termes identiques par les deux assemblées avant d'être soumis, sur décision du Président de la République, soit au référendum, soit au Congrès du Parlement.
Dans ce dernier cas, il devrait être adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, comme pour une révision constitutionnelle.
Le recours au référendum resterait donc la procédure de droit commun pour l'adoption du projet de loi de ratification d'un traité d'adhésion mais, comme c'était le cas avant la révision constitutionnelle du 1 er mars 2005, le Président de la République aurait la faculté d'en décider autrement.
Mais, à la différence de la situation prévalant avant la révision constitutionnelle du 1 er mars 2005, la procédure d'autorisation de ratification des projets de loi d'adhésion serait plus contraignante que celle applicable aux autres traités ou accords internationaux.
En effet, comme le souligne le comité constitutionnel « la procédure du Congrès, avec une majorité requise des trois cinquièmes, apporte des garanties très fortes sur le sérieux et le caractère approfondi du débat qui précèderait cette éventuelle ratification ».
Néanmoins, la modification de l'article 88-5 a suscité de vives critiques à l'Assemblée nationale au motif qu'elle ne rendra plus obligatoire l'organisation d'un référendum dans le cas d'une éventuelle adhésion de la Turquie à l'Union européenne.
A l'initiative du Président de la commission des Lois et rapporteur du projet de loi constitutionnelle, M. Jean-Luc Warsmann, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant de revenir à la procédure de droit commun applicable à la ratification des traités et accords internationaux pour les futures adhésions à l'Union européenne, tout en prévoyant l'obligation de procéder à un référendum pour l'adhésion d'un État dont la population représenterait plus de 5 % de celle de l'Union européenne.
Étant donné que l'Union européenne compte aujourd'hui près de 495 millions d'habitants, tout État dont la population est supérieure à 25 millions d'habitants serait donc concerné.
3. La position de votre commission : revenir au texte initial du projet de loi
Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant pour quatre raisons.
Tout d'abord, la rédaction retenue, qui réserve un traitement particulier à la Turquie sans toutefois la nommer, est susceptible de porter un grave préjudice aux relations diplomatiques entre la France et ce pays ami et allié.
L'essence même des dispositions de nature constitutionnelle est de poser des principes à caractères généraux.
Or, telle qu'elle est rédigée, il est évident que cette disposition est directement dirigée à l'encontre d'un seul pays, la Turquie.
En effet, parmi tous les pays candidats ou dont la vocation à adhérer à l'Union a été reconnue, seule la Turquie, avec une population de l'ordre de 70 millions d'habitants, répond au critère fixé.
En Europe, c'est d'ailleurs le seul Etat non membre de l'Union européenne, avec l'Ukraine, dont la population est de 46 millions d'habitants mais dont la vocation à l'adhésion n'a pas été reconnue par l'Union européenne, et la Russie, qui compte plus de 140 millions d'habitants, mais qui a toujours affirmé qu'elle n'était pas candidate à l'adhésion, à avoir une population supérieure à 5 % de celle de l'Union européenne.
Ainsi, le critère de 5 % de la population, même s'il ne vise pas expressément la Turquie, est en fait dirigé directement à l'encontre de cet Etat.
La Turquie est un partenaire traditionnel de la France, membre du Conseil de l'Europe et de l'OTAN.
Ce pays occupe une place géostratégique centrale, notamment en matière hydrologique et pour l'acheminement des ressources énergétiques en provenance de la Mer Caspienne.
Il joue un rôle important pour la stabilité et la paix au Moyen-Orient, il entretient de bonnes relations à la fois avec Israël et les pays arabes, et il exerce une grande influence en Irak, au Caucase et en Asie centrale.
Enfin, il ne faut pas négliger l'importance des relations économiques et culturelles entre nos deux pays.
Inscrire dans la Constitution, c'est-à-dire dans la plus haute norme juridique, une disposition allant directement à l'encontre d'un pays ami et allié c'est à l'évidence porter un grave préjudice aux relations avec ce pays.
Les autorités et l'opinion publique de ce pays ne manqueraient pas d'être extrêmement sensibles à l'adoption d'une disposition qui serait perçue comme discriminatoire à leur endroit.
Quelle serait notre réaction si l'un de nos partenaires inscrivait dans sa Constitution une disposition spécialement dirigée à l'encontre de notre pays ?
Au moment où la France va assurer la présidence de l'Union européenne et où elle a fait du projet d'une « Union pour la Méditerranée » l'une de ses priorités, l'inscription d'une telle disposition dans notre Constitution serait un mauvais signal adressé à la fois la Turquie, mais aussi à nos partenaires européens et, plus largement, à l'ensemble des pays du pourtour méditerranéen.
Ensuite, cette disposition paraît aujourd'hui anachronique.
Depuis le 3 octobre 2005, des négociations d'adhésion ont été engagées entre l'Union européenne et la Turquie.
Rappelons que la décision d'ouvrir ces négociations a été prise par le Conseil des ministres à l'unanimité et que la France a accepté cette décision.
Ces discussions sont conduites sur la base d'un « cadre de négociations », qui précise que « ces négociations sont un processus ouvert dont l'issue ne peut être garantie à l'avance » et que « Tout en prenant parfaitement en compte l'ensemble des critères de Copenhague, y compris la capacité d'assimilation de l'Union, si la Turquie n'est pas en mesure d'assurer intégralement toutes les obligations liées à la qualité de membre, il convient de veiller à ce qu'elle soit pleinement ancrée dans les structures européennes par le lien le plus fort possible » .
Ainsi, nul ne peut prétendre connaître à l'avance l'issue des négociations, qui pourraient déboucher sur une éventuelle demande d'adhésion à l'Union, mais aussi sur un « partenariat privilégié », hypothèse dont on ne peut exclure qu'elle soit en fin de compte préférée par la Turquie, étant donné les importants transferts de souveraineté qu'impliquerait l'adhésion à l'Union européenne.
Depuis octobre 2005, les négociations avancent lentement. Sur 35 chapitres, seuls 6 ont été ouverts et un seul provisoirement clos (le chapitre « science et recherche »). Par ailleurs, huit chapitres ont été « gelés » depuis décembre 2006 en raison du refus de la Turquie de respecter ses engagements au titre du Protocole d'Ankara, qui étend l'Union douanière aux nouveaux Etats membres, et notamment à la République de Chypre. Ces négociations devraient se poursuivre sous présidence française de l'Union européenne, la France s'étant engagée à avoir, sous sa présidence, « une position impartiale, équitable et équilibrée » à l'égard de la Turquie.
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LE POINT SUR LES NÉGOCIATIONS D'ADHÉSION AVEC LA TURQUIE Dès 1959, la Turquie avait présenté une demande d'association à la Communauté économique européenne. L'accord d'association, signé en 1963, inclut la perspective d'une adhésion de la Turquie à la Communauté économique européenne. En outre, la Turquie est le seul pays tiers ayant réalisé une Union douanière avec l'Union européenne. En 1987, la Turquie a présenté officiellement sa candidature à l'adhésion et, en 1999, le Conseil européen d'Helsinki a reconnu que « la Turquie est un pays candidat qui a vocation à rejoindre l'Union sur la base des mêmes critères que ceux qui s'appliquent aux autres pays candidats » . Les négociations d'adhésion ont été ouvertes le 3 octobre 2005. Ces discussions sont conduites sur la base d'un « cadre de négociations » qui précise que « ces négociations sont un processus ouvert dont l'issue ne peut être garantie à l'avance. Tout en prenant parfaitement en compte l'ensemble des critères de Copenhague, y compris la capacité d'assimilation de l'Union, si la Turquie n'est pas en mesure d'assurer intégralement toutes les obligations liées à la qualité de membre, il convient de veiller à ce qu'elle soit pleinement ancrée dans les structures européennes par le lien le plus fort possible » . Depuis octobre 2005, sur 35 chapitres, seuls 6 ont été ouverts et un seul provisoirement clos (le chapitre « science et recherche »). Par ailleurs, huit chapitres ont été « gelés » depuis décembre 2006 en raison du refus de la Turquie de respecter ses engagements au titre du Protocole d'Ankara, qui étend l'Union douanière aux nouveaux Etats membres, et notamment à la République de Chypre. Ces négociations sont entièrement régies par le principe de l'unanimité, ce qui veut dire que tout Etat peut, à tout moment, bloquer le processus. L'ouverture et la fermeture de chaque chapitre est ainsi défini à l'unanimité. Enfin, le traité d'adhésion doit être approuvé à l'unanimité par les gouvernements des Etats membres, être approuvé par le Parlement européen et ratifié par tous les Etats membres. |
Ainsi, l'éventuelle adhésion de la Turquie à l'Union européenne est une question qui se posera au mieux dans une dizaine d'années.
Or, personne ne peut dire aujourd'hui à quoi ressemblera la Turquie dans dix ou vingt ans, de même que personne ne peut savoir quel visage aura l'Union européenne à l'horizon d'une quinzaine d'années, notamment après l'adhésion des pays des Balkans occidentaux.
En outre, le Traité de Lisbonne a précisé, à l'article 49 du traité sur l'Union européenne, que « les critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte » pour l'adhésion de nouveaux États membres à l'Union. Ces critères dits de « Copenhague », définis lors du Conseil européen de juin 1993, incluent le respect de la démocratie, de l'État de droit, et des droits des minorités, une économie de marché viable, la capacité de reprendre l'acquis communautaire, mais aussi « la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne » .
Ainsi, l'adhésion de la Turquie n'est pas seulement liée au respect par elle des critères d'adhésion, mais aussi à la capacité d'absorption de l'Union européenne.
La question soulevée par le projet de loi constitutionnelle n'est pas de se prononcer aujourd'hui pour ou contre l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne.
La vraie question est de savoir si nous maintenons dans la Constitution l'obligation de procéder à un référendum pour toute nouvelle adhésion à l'Union européenne ou bien si l'on restaure la liberté laissée au Président de la République de choisir entre la voie référendaire et la voie du Congrès pour les futures adhésions à l'Union européenne.
Par ailleurs, cette disposition est inutile.
Avec le dispositif proposé par le comité constitutionnel présidé par M. Édouard Balladur et qui figurait dans le texte initial du projet de loi, le Président de la République conserverait la faculté de consulter les Français par référendum sur toute nouvelle adhésion à l'Union européenne.
Or, il paraît difficilement envisageable que, sur un sujet de cette importance, et qui suscite un large débat au sein de l'opinion publique, le Président de la République renonce à consulter les Français par référendum. Il paraît d'ailleurs évident que les candidats à la Présidence de la République seront amenés à indiquer clairement leur position à cet égard lors des futures campagnes présidentielles.
En outre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement au projet de loi constitutionnelle visant à introduire une sorte de référendum d'initiative populaire (nouvel article 3 bis ). Celui-ci prévoit qu'un référendum peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenus par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.
Ainsi, même si le Président de la République se montre réticent à consulter les Français sur ce sujet, ceux-ci disposeront d'un moyen de pression important pour demander l'organisation d'un référendum.
Enfin, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale porte atteinte à la fois aux prérogatives du Parlement et à celles du Président de la République.
Alors que le principal objectif de la révision constitutionnelle vise précisément à revaloriser le rôle du Parlement, le dispositif proposé revient à reconnaître une sorte de supériorité de la voie référendaire sur la voie parlementaire, en contradiction avec l'article 3 de la Constitution qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ».
Surtout, elle aboutirait à diminuer les prérogatives du Président de la République, élu au suffrage universel direct, en restreignant la liberté offerte au Chef de l'Etat de choisir entre la voie référendaire et la voie parlementaire.
Pour ces raisons, votre rapporteur n'est pas favorable à la rédaction proposée par l'Assemblée nationale et vous propose un amendement visant à rétablir le texte initial du projet de loi constitutionnelle, tel qu'il avait été proposé par le comité constitutionnel.
Avec un tel système, le Président de la République aura toujours la faculté de recourir à la voie référendaire et, s'il souhaite procéder par la voie du Congrès, il faudra alors que cette adhésion suscite un très large consensus au sein des forces politiques pour réunir la majorité des trois cinquièmes nécessaire à son adoption.
* 14 A l'exception toutefois des adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1 er juillet 2004. La Roumanie et la Bulgarie ayant adhéré au 1 er janvier 2007, seule la Croatie est désormais concernée par cette clause.