II. L'ENGAGEMENT DE L'ÉTAT EN FAVEUR DE LA STABILITÉ DES CONCOURS FINANCIERS ET DE LA PÉRÉQUATION
Le montant des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, devrait passer de 70,3 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007 à 72,7 milliards d'euros selon le projet de loi de finances initiale pour 2008, soit une progression de 3,44 % à structure constante (+ 2 422 millions d'euros). Cette évolution significative s'explique essentiellement par la progression des crédits du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » 11 ( * ) , en raison de l'application des récentes réformes affectant la taxe professionnelle.
Effort financier de l'État en faveur des
collectivités territoriales
(en millions d'euros)
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2007
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2008
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Dotations sous enveloppe |
45 207 |
46 592 |
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Dotations hors enveloppe
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25 119
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26 138
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Fiscalité transférée |
18 879 |
20 342 |
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Effort financier total |
89 205 |
93 071 |
A. LE CONTRAT DE STABILITÉ ET L'ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS À L'ÉLABORATION DES POLITIQUES LES CONCERNANT
L'exercice des compétences transférées et l'attribution des ressources en assurant la compensation ont profondément modifié la structure des budgets locaux depuis 2004. Aussi le nouveau partenariat financier entre l'État et les collectivités territoriales doit-il concilier la dynamique des dépenses locales et l'objectif de maîtrise des dépenses publiques.
1. Le constat : une progression soutenue des dépenses locales
Les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales s'inscrivent depuis 1996 dans une démarche contractuelle, formalisée d'abord par le pacte de stabilité financière, puis avec la loi de finances pour 1999, par le contrat de croissance et de solidarité, reconduit chaque année jusqu'en 2007. Le projet de loi de finances pour 2008 met en oeuvre de nouvelles règles de gouvernance des finances locales, en instaurant un contrat de stabilité.
En première analyse, les collectivités territoriales paraissent échapper aux préoccupations relatives à la situation d'ensemble de nos finances publiques, marquée par une augmentation continue de la dette depuis vingt-cinq ans 12 ( * ) .
En effet, les collectivités territoriales sont faiblement endettées . En 2005, la dette des administrations publiques locales 13 ( * ) ne représentait que 10 % de la dette publique. Elle a même connu une diminution entre 1996 et 2002. Comme le rappelle M. Pierre Richard dans son rapport sur les enjeux de la maîtrise des dépenses publiques locales, les collectivités locales obéissent à des règles financières nettement plus strictes que celles que s'applique l'État .
Les budgets des collectivités locales sont encadrés par une règle les obligeant à financer l'ensemble de leurs dépenses de fonctionnement par des recettes propres (fiscalité, transferts, produits d'exploitation et du domaine) et leur permettant d'avoir recours à l'endettement seulement pour financer leurs investissements 14 ( * ) . Les collectivités locales ne peuvent donc pas emprunter pour financer leurs dépenses de fonctionnement ni pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt. Cette règle les prémunit contre le risque d'emprunter pour rembourser leur dette et limite donc le creusement de leur déficit. L'endettement des collectivités territoriales a ainsi pour objectif de financer des biens collectifs durables.
Aussi le rapport de M. Pierre Richard relève-t-il qu'il serait tentant de conclure « que la question de la maîtrise des finances publiques est avant tout celle de l'Etat et qu'elle ne concerne pas les collectivités territoriales ». Il identifie néanmoins quatre raisons invalidant ce raisonnement rapide :
- les difficultés rencontrées par l'Etat sont aussi celles des collectivités, dans la mesure où l'Etat est, de manière croissante, leur premier financeur . Cette contribution prend la forme de dotations, de subventions et de compensations des dégrèvements d'impôts. L'État fournit ainsi 37 % des recettes des collectivités territoriales ;
- l'augmentation structurelle des dépenses sociales oblige l'Etat comme les collectivités à agir sur leurs propres niveaux de dépenses, afin de limiter la progression du taux de prélèvements obligatoires , qui a atteint 44,2 % du PIB en 2006 15 ( * ) ;
- le rythme d'évolution rapide des dépenses et de la fiscalité locales invite à s'interroger. M. Pierre Richard relève à cet égard que « le premier fait marquant, lorsqu'on examine l'évolution des dépenses des administrations publiques locales depuis 1982, date du début du processus de décentralisation, est que ces dépenses ont progressé plus rapidement que le produit intérieur brut ». Les dépenses des administrations publiques locales constituaient ainsi 20,4 % de la dépense publique en 2005 contre 17,2 % en 1982.
Lors de son audition par le Comité des finances locales le 25 septembre 2007, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a indiqué qu' à périmètre de compétences constant, les dépenses publiques locales avaient crû de plus de 40 % depuis 1996, soit presque deux fois plus vite que les dépenses publiques totales .
Le ministre a par ailleurs souligné que les dépenses de personnel des collectivités avaient fortement augmenté et que cette hausse se concentrait à 75 % au niveau communal, « pourtant largement exempt des transferts de compétences ».
- les déficits ou excédents des collectivités locales, ainsi que leur dette, sont comptabilisés dans les ratios de Maastricht.
Aussi le rapport Richard propose-t-il la mise en place d'une procédure de diagnostic partagé entre l'Etat et les collectivités locales sur l'évolution des finances locales, à partir d'une vision d'ensemble des grandes tendances des finances publiques et des prévisions économiques. À partir de ce diagnostic partagé, les collectivités territoriales et l'État négocieraient un contrat pluriannuel.
* 11 Les montants évaluatifs de ce programme passent de 14,1 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2007 à 16 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2008.
* 12 La dette financière des administrations publiques a été multipliée par cinq en vingt-cinq ans, atteignant 1.138,4 milliards d'euros fin 2005, soit 66,6 % du PIB.
* 13 Les administrations publiques locales comprennent les collectivités territoriales au sens constitutionnel, leurs groupements à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération et de communes), certains autres groupements (syndicats intercommunaux à vocation unique - SIVU, syndicats intercommunaux à vocation multiple SIVOM...) et leurs services annexes, les organismes divers d'administration locale (chambres d'agriculture, de commerce, des métiers, organismes consulaires, sociétés d'aménagement foncier et d'équipement rural SAFER...).
* 14 Article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : « Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre (...) et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice. »
* 15 Dont 5,7 % du PIB pour les administrations publiques locales, selon le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution publié en application de l'article 52 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.