III. DES PROBLÈMES PERSISTANTS
Les changements prometteurs qui s'annoncent en 2008 ne doivent pas pour autant faire oublier certaines difficultés structurelles qui affectent le fonctionnement de l'institution judiciaire.
A. DES DÉLAIS DE JUGEMENT RAISONNABLES, UNE CIBLE ENCORE INÉGALEMENT ATTEINTE
Des délais de jugement excessifs difficilement acceptables pour les justiciables sont coûteux pour l'État. La France est en effet régulièrement condamnée pour ce motif par la Cour européenne des droits de l'Homme comme par les juridictions nationales.
La réduction des délais de jugement figurait parmi les axes prioritaires de la loi de programmation quinquennale de 2002 , l'objectif fixé étant de ramener respectivement à 12, 6 et 3 mois le délai de traitement des affaires des cours d'appel, des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance.
Le projet annuel de performance de la mission justice reprend cette cible dans l'une de ses orientations stratégiques. Ainsi, deux des sept objectifs du programme justice judiciaire visent à assurer un traitement des affaires dans un délai raisonnable 88 ( * ) .
Des contrats d'objectifs de résorption des stocks entre les cours d'appel et le ministère ont été mis en place pour permettre à l'institution judiciaire de juger les affaires plus rapidement. Ce dispositif consiste à allouer des moyens supplémentaires, en contrepartie d'engagements pris à l'égard d'objectifs clairement identifiés et concertés. Une fois l'objectif atteint, les renforts sont affectés dans d'autres services.
Depuis 2002, un peu moins de 200 personnes supplémentaires, dont une centaine de fonctionnaires des greffes et 80 magistrats, ont été affectées dans les juridictions pour assurer la mise en oeuvre de ce dispositif.
Les premiers contrats d'objectifs, aujourd'hui achevés, visaient à réduire les délais de traitement et le stock d'affaires en instance dans les cours d'appel de Douai, Aix-en-Provence, Lyon, Versailles et Pau. Le bilan se révèle positif. Les délais de traitement de ces juridictions sont en effet proches de la cible prévue par la loi de programmation quinquennale.
Actuellement, plusieurs contrats sont en cours d'exécution.
La cour d'appel d'Aix-en-Provence a sollicité, en février 2006, un avenant au contrat d'objectifs conclu en 2002 pour faire face à l'augmentation significative du nombre des affaires nouvelles enregistrées en 2005 (près de 9 %). L'objectif affiché est une réduction des stocks (de 25.000 dossiers) et des délais de traitement ; au 30 juin 2007, la diminution du stock d'affaires civiles, sociales et commerciales était très sensible. La durée moyenne des affaires terminées constatée à 18,3 mois en juin 2006 a été ramenée en un an à 16,3 mois tandis que l'ancienneté moyenne des stocks baisse de 12,3 mois à 11,2 mois. Le traitement des affaires pénales s'est également amélioré, ave une réduction notable du stock d'affaires en instance.
Avec la cour d'appel de Bastia , le ministère de la justice a conclu en 2004 un contrat portant sur plusieurs objectifs dont la baisse des délais de jugement. Des moyens importants ont été accordés à ce ressort (création d'un poste de magistrat et de 16 postes de fonctionnaires). Le délai moyen de traitement des procédures s'est notablement amélioré, passant de 16,1 mois à 11,1 mois à la fin de l'année 2006.
Dans le ressort de la cour d'appel de Montpellier qui a conclu un contrat d'objectifs effectif depuis le 1 er avril 2006, la situation s'est nettement assainie. Ce dispositif ambitieux concerne non seulement la cour d'appel mais également trois tribunaux de grande instance du ressort lesquels ont bénéficié d'un renfort de 22 magistrats et 8 fonctionnaires.
Il a permis la création d'une audience supplémentaire à la chambre de l'instruction de la cour d'appel. La chambre sociale a dépassé ses objectifs en termes de délai moyen d'écoulement du stock et ce, en dépit de l'augmentation des affaires nouvelles. Toutefois, le tribunal de grande instance de Montpellier n'a pu atteindre ses cibles, notamment s'agissant du traitement des affaires correctionnelles, en raison de la nomination tardive des magistrats affectés en surnombre.
Un contrat d'objectifs signé le 7 avril dernier est en cours avec la cour d'appel de Reims . Il tend à améliorer le délai de traitement des affaires sociales et correctionnelles de la cour et à réduire les stocks d'affaires en attente de jugement. A cet effet, 2 emplois de magistrats et 3 de fonctionnaires et une enveloppe de 21.000 euros ont été mis à la disposition de cette juridiction.
1. En matière civile, des progrès lents mais perceptibles
La maîtrise progressive des délais de jugement s'observe dans toutes les juridictions. La situation des cours d'appel et de la Cour de cassation s'améliore rapidement et notablement, tandis que celle des juridictions de première instance est plus lente à évoluer 89 ( * ) .
En 2006, la durée moyenne de traitement des cours d'appel -qui enregistre une baisse d'activité (- 3,2 %)- diminue significativement , passant de 14,4 à 13,3 mois . Toutefois, la situation est contrastée d'un ressort à l'autre, la cour d'appel de Poitiers affichant une durée moyenne de traitement supérieure à 18 mois contre 7,2 mois pour celle de Bourges.
La Cour de cassation connaît également une évolution favorable, la durée de traitement des affaires passant de 20,5 mois en 2005 à un peu moins de 19 mois en 2006, alors même que le volume d'affaires nouvelles est en légère hausse (+1,1 %).
Les juridictions du premier degré se caractérisent par des progrès moins évidents, même si les résultats approchent de la cible fixée en 2002.
La durée de traitement des affaires par les tribunaux de grande instance -dont le flux des entrées stagne- progresse lentement, passant de 6,7 mois en 2005 à 6,6 mois en 2006.
La situation des tribunaux d'instance est assez comparable . Ils enregistrent une baisse des flux contentieux (un peu moins de - 2 %) mais ne connaissent pas d'amélioration significative du délai moyen de jugement des affaires (4,7 mois) stable depuis 2003.
Comme le souligne le projet annuel de performance, « l'évolution de la durée moyenne des affaires terminées doit s'interpréter en parallèle avec l'évolution du stock. Une durée moyenne en baisse alors que le stock augmente pourrait signifier que la juridiction s'attache à évacuer les affaires simples au détriment des affaires complexes. Inversement, une hausse de la durée (pendant un an ou deux) alors que le stock diminue peut signifier que la juridiction assainit la situation en terminant des affaires très anciennes . ».
A cet égard, la situation est encourageante.
En 2006, le délai d'écoulement des stocks d'affaires 90 ( * ) s'améliore significativement pour les cours d'appel (11,5 mois contre 13,2 mois en 2005) 91 ( * ) , plus lentement pour les tribunaux de grande instance (7,5 mois comme en 2005). En revanche, ce chiffre est inconnu pour les tribunaux d'instance comme pour la Cour de cassation.
Comme pour les délais de jugement, la situation diffère d'un ressort à l'autre. La diminution du stock d'affaires en instance s'observe, selon des rythmes différents, dans 28 sur 33 cours d'appel, avec un effort significatif de la part de deux d'entre elles, qui réalisent la moitié de la diminution du stock d'affaires (Aix-en-Provence et Metz).
2. En matière pénale, une justice encore trop lente
De nombreux magistrats rencontrés par votre rapporteur pour avis ont estimé capital que les sanctions pénales soient rapidement prononcées. Un jugement rendu dans des délais excessifs présente en effet de nombreux inconvénients : la sanction perd sa vertu pédagogique et l'autorité de la justice s'amoindrit.
Depuis dix ans, la durée moyenne de traitement des procédures pénales délictuelles se caractérise par une grande stabilité , oscillant entre 10,3 mois et 11,5 mois. En 2005, en progrès, elle s'élève à 10,6 mois (contre 11,4 mois en 2004). Pour 2006, le projet annuel de programme annexé au projet de budget ne mentionne pas cette donnée.
En 2006, l'activité des tribunaux correctionnels a été intense, le nombre de décisions rendues s'étant accru d'un peu plus de 7 %.
Le nombre de jugements rendus par les tribunaux correctionnels recule sensiblement par rapport à 2005 (380.323 contre 389.209). Cette évolution est largement compensée par la montée en puissance des ordonnances pénales (+ 35 %) et la croissance exponentielle des ordonnances d'homologation des procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) (+ 72 %).
Pour les tribunaux de grande instance, le taux de réponse pénale -qui correspond à la part des affaires faisant l'objet d'une poursuite, d'une procédure alternative aux poursuites réussie ou d'une composition pénale sur l'ensemble des affaires « poursuivables »- dépasse 80 % (contre 72 %).
En matière criminelle , le délai imputable à l'institution judiciaire en 2005 ( 36,2 mois, dont 24,8 mois sont imputables au déroulement de l'instruction et 11,4 mois liés au délai d'audiencement ) semble en voie de stabilisation par rapport à 2004 (36,4 mois).
En 2006, l'activité des cours d'assises a légèrement baissé par rapport à 2005. Ces juridictions ont jugé -en premier ressort et en appel- un peu plus de 4.300 personnes contre près de 4.430 en 2005. Le nombre d'arrêts prononcés en premier ressort accuse une baisse (3.740) par rapport à 2005 tout comme le nombre d'arrêts frappés d'appel (600 contre 642 en 2005). Le taux d'appel en 2006 (23,8 %) recule d'un point par rapport à celui de 2005.
Dans ce contexte favorable, le stock d'affaires en instance d'audiencement a pu diminuer significativement (-10 % par rapport à 2005).
* 88 Objectif n° 1 « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile » et objectif n° 2 « rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale ».
* 89 Un tableau figurant en annexe retrace l'activité civile des juridictions de première instance et distingue pour les tribunaux de grande instance les grandes familles de contentieux.
* 90 Qui mesure la durée maximum, en mois, nécessaire pour traiter les affaires civiles en stock.
* 91 Ce délai est exprimé en mois et permet de mesurer le nombre de mois nécessaires pour écouler le stock.