Projet de loi de finances pour 2007 : Administration générale et territoriale de l'État

II. LE PROGRAMME « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE » MARQUÉ PAR LA PRÉPARATION DES ÉCHÉANCES ÉLECTORALES DE 2007

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » rassemble des activités liées à l'application de textes essentiels pour les droits et libertés des citoyens : la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au statut d'association, la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Eglises et de l'État, et les lois relatives au financement de la vie politique. Ce programme est doté de 547,58 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 381,1 millions d'euros en crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2007.

A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA VIE POLITIQUE EN VUE DES ÉLECTIONS DE 2007

1. La préparation de l'élection présidentielle et des élections législatives

a) Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2007

Coordonnée par le ministère de l'intérieur, l'organisation des élections comprend la conception des réformes électorales, le suivi de la vie politique et électorale, ainsi que de la préparation matérielle et le contrôle du bon déroulement des opérations électorales (fabrication des cartes, enveloppes, bulletins et acheminement dans les mairies et bureaux de vote ; délégation aux préfectures des crédits nécessaires au remboursement des frais de campagne des candidats ; centralisation des résultats...).

L'évolution des crédits de cette action est intimement liée au calendrier électoral.

Les crédits de paiement de l'action 2 « Organisation des élections » connaissent une augmentation conséquente pour 2007 , puisqu'ils progressent de 228,1 millions d'euros par rapport aux montants votés dans la loi de finances pour 2006 (244,3 millions d'euros inscrits contre 16,2 millions d'euros), afin de permettre la préparation de la prochaine élection présidentielle (prévue les 22 avril et 16 mai 2007) et des prochaines élections législatives (10 et 17 juin 2007).

Le budget prévu s'inscrit dans un contexte de double incertitude, d'une part, quant au nombre de candidats à chaque élection et, d'autre part, concernant l'impact de l'ouverture à la concurrence de l'envoi des courriers de plus de 50 grammes ^{39 ( * )} .

Cette double incertitude ne pouvant être levée avant l'adoption de la présente loi de finances, les montants prévus en autorisations d'engagement (333,83 millions d'euros) ont été fixés sur la base d'hypothèses hautes afin de disposer des autorisations nécessaires à la notification des marchés (nouvelle augmentation de 25 % du nombre de candidats présents au premier tour de l'élection présidentielle ; nombre de candidats aux élections législatives semblable à celui constaté en 2002 (8.400) ; hausse potentielle des dépenses postales liée, outre l'impact du nombre de candidats, à l'ouverture à la concurrence).

L'évaluation des crédits de paiement (174,22 millions d'euros) se fonde quant à elle sur une hypothèse de 15 candidats pour l'élection présidentielle (16 en 2002) et de 7.500 pour les élections législatives.

Cette hypothèse prend en considération la modification des règles d'attribution de la première fraction de l'aide publique attribuée aux partis politiques en fonction des candidatures qu'ils présentent aux élections législatives (voir 2).

En autorisation d'engagement et en crédits de paiement, sont prévus : 45,44 millions d'euros au titre du montant prévisionnel des indemnités versées dans le cadre de la préparation et du déroulement des opérations électorales (titre 2) et 24,45 millions d'euros (contre 2,45 millions d'euros en 2006) pour des transferts aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (titre 6), en particulier au titre des frais d'assemblée électorale et des dépenses communes.

Une partie des engagements juridiques, d'un montant de 56 millions d'euros, sera constatée en 2008 (délai de six mois en moyenne pour le remboursement forfaitaire des candidats aux élections législatives, du fait de l'examen des comptes de campagne par la Commission des comptes de campagne et des financements politiques).

b) Une réflexion en cours sur le coût des élections

« Si la démocratie n'a pas de prix » et qu'il semble essentiel à votre commission que les opérations électorales puissent se dérouler sereinement quel que soit le nombre de candidats, l'inflation de ces derniers au cours de la dernière élection présidentielle a légitimement entraîné une réflexion sur le coût des élections (200 millions d'euros en 2002 contre 133 millions d'euros en 1995).

En juin 2006, une mission de l'inspection générale de l'administration (IGA) du ministère de l'intérieur a préconisé notamment :

- de laisser les candidats et les partis politiques élaborer leur matériel électoral contre un remboursement encadré par le respect de règles nationales (et non plus arrêtées par département) ;

- de confier la prise en charge de l'élection présidentielle et des référendums au ministère de l'intérieur, celle des élections européennes et régionales aux préfectures de région, et celle des élections législatives, sénatoriales, cantonales et municipales aux préfectures de département afin d'obtenir des économies d'échelle pour l'impression, la mise sous pli et l'envoi des documents ;

- de permettre aux électeurs qui le souhaitent de prendre connaissance de la propagande électorale sur Internet et non plus par voie postale.

En effet, en 2002, les dépenses liées à cette propagande représentaient 62,2 % des dépenses totales (21,5 % au titre de la mise sous pli, 12,2 % au titre des frais d'acheminement et 28,5 % au titre du remboursement de la propagande électorale).

Deux mesures de simplification des procédures existantes devraient permettre de limiter certaines dépenses en 2007 :

- pour l'élection présidentielle, conformément aux préconisations de l'IGA, le décret n° 2006-459 du 21 avril 2006 ^{40 ( * )} a rationalisé la fixation des tarifs d'impression et d'affichage des professions de foi des candidats : ces tarifs sont aujourd'hui fixés par les préfets dans chaque département et varient dans des proportions importantes. En 2007, sauf pour les départements et collectivités d'outre-mer, ces tarifs seront fixés au plan national, ce qui devrait mettre fin aux distorsions antérieures ;

- de plus, le décret du 11 octobre 2006 portant mesures de simplification électorale prévoit la suppression du volet destiné au mandataire, qu'il était nécessaire de remplir lors de l'établissement d'une procuration (ce volet était envoyé au mandataire par la Poste, au tarif normal d'expédition). Au vu de l'importance croissante du nombre de procurations d'un scrutin à l'autre, cette suppression devrait permettre de réaliser des économies notables. Il reviendra au mandant d'informer son mandataire. En outre, il est désormais possible de faire établir une procuration sur le ressort de son lieu de travail.

Les changements prévus pour la prochaine élection présidentielle :

L'actualisation des règles de l'élection présidentielle
par la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006

La loi organique du 5 avril 2006 :

- a ajouté le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à la liste des citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle. A cet égard, il convient de rappeler que les candidats à l'élection présidentielle doivent être présentés par au moins 500 de ces citoyens habilités ^{41 ( * )} , issus d'au moins 30 départements ou collectivités d'outre-mer sans que plus d'un dixième d'entre eux puisse être issus du même département ou de la même collectivité. Chaque présentateur n'a droit d'émettre qu'une seule présentation ;

- a anticipé le recueil des présentations (ou parrainages) et a allongé la période allant de l'établissement de la liste des candidats jusqu'au premier tour de scrutin, afin de faciliter le déroulement de la campagne électorale ;

- a étendu le vote le samedi aux collectivités françaises d'Amérique (Guadeloupe ; Guyane ; Martinique ; Saint-Pierre-et-Miquelon) et aux ambassades et postes consulaires français situés sur le continent américain, afin de permettre aux électeurs concernés de voter sans connaître les résultats de la métropole ;

- a transféré à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) l'examen des comptes de campagne des candidats en prévoyant une possibilité de recours de plein contentieux devant le Conseil constitutionnel à l'encontre de ses décisions ;

- a donné la possibilité à la CNCCFP et au Conseil constitutionnel, en cas d'irrégularité ne conduisant pas au rejet du compte de campagne, de moduler le remboursement des dépenses de campagne en fonction du nombre et de la gravité de ces irrégularités.

Dans son rapport au nom de votre commission des lois, notre collègue Hugues Portelli a estimé que ce texte était utile pour conforter la clarté et la sincérité du scrutin présidentiel mais qu'il constituait une modification insuffisante du droit en vigueur au regard des observations émises par le Conseil constitutionnel sur l'élection présidentielle ^{42 ( * )} .

L'encadrement de la prospection politique par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) :

Prenant acte du développement rapide des opérations de propagande politique sur les messageries électroniques (« e-mailing » politique), la recommandation de la CNIL en date du 5 octobre dernier:

-rappelle que certains fichiers (gestion et paie des personnels) ne peuvent être utilisés à des fins de prospection politique ;

-impose une information claire des personnes sollicitées, qui doivent être averties de l'utilisation possible de leurs données à des fins de prospection politique et doivent pouvoir s'opposer à la transmission de ces données à des tiers. La prospection politique par courrier électronique ne peut concerner que des personnes qui y ont consenti ;

-estime que la personne dont les coordonnées ont été transmises à un parti par un tiers doit être sollicité par un seul message lui indiquant l'identité de son « parrain » au sein du parti et lui permettant, si elle le souhaite, de reprendre contact avec la formation politique ;

-souligne la nécessité d'informer de leurs droits les personnes recensées dans les fichiers des partis politiques et d'instituer des règles de confidentialité dans la gestion de ces fichiers.

2. Le financement public des partis politiques

Conformément aux lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales, une aide publique est versée chaque année à certains partis politiques.

La délicate définition du parti politique

Ni la Constitution, ni la loi n'ont défini la notion de parti politique avec précision. L'article 4 de la Constitution affirme « qu'ils concourent à l'expression du suffrage » et « qu'ils forment et exercent leur activité librement ».

La loi n° 88-227 précitée leur reconnaît la personnalité morale.

Les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat ont donc précisé cette notion, considérant comme parti politique, au sens de la loi du 11 mars 1988, la personne morale de droit privé qui s'est assigné un but politique :

- si elle a bénéficié de l'aide publique ;

- ou si elle a régulièrement désigné un mandataire financier pour recueillir ces fonds ;

- et si elle a déposé des comptes certifiés par deux commissaires aux comptes auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

Source : Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

Cette aide se compose de deux fractions :

la première fraction de l'aide publique est attribuée aux partis et groupements politiques qui ont présenté des candidats dans cinquante circonscriptions lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale.

Cette condition n'est pas exigée des formations politiques n'ayant présenté de candidats aux élections législatives que dans un ou plusieurs départements d'outre-mer, ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ou dans les îles Wallis et Futuna.

La répartition de la première fraction de l'aide publique est effectuée proportionnellement au nombre des suffrages obtenus par chacun des partis concernés . Les candidats indiquent dans leur déclaration de candidature le parti ou groupement politique auquel ils se rattachent (le parti ou le groupement de rattachement doit être unique).

Destinées à soutenir l'exercice de la démocratie et le pluralisme politique, ces dispositions ont paradoxalement favorisé l'inflation des candidatures aux élections législatives et assuré le financement de formations peu représentatives.

Aussi, la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003, relative à l'élection des conseils régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, a-t-elle clarifié les règles d'éligibilité à la première fraction. Lors du renouvellement général de l'Assemblée nationale de juin 2007, cette dernière sera attribuée :

- aux formations qui ont présenté des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages exprimés dans au moins 50 circonscriptions ;

- pour les partis et groupements politiques présentant des candidats seulement outre-mer, aux formations ayant obtenu au moins 1 % des suffrages exprimés dans l'ensemble des circonscriptions où elles ont présenté des candidats.

la seconde fraction de l'aide publique est attribuée aux partis et groupements politiques bénéficiaires de la première fraction proportionnellement au nombre des membres du Parlement qui ont déclaré au Bureau de leur assemblée, au cours du mois de novembre, y être inscrits ou s'y rattacher.

Au plus tard le 31 décembre de l'année , le Bureau de l'Assemblée nationale et le Bureau du Sénat communiquent au Premier ministre la répartition des parlementaires entre les partis et les groupements politiques.

En 2007, 52 formations politiques bénéficieront de la première fraction de l'aide publique (20 n'avaient présenté des candidats qu'en outre-mer) et 20 de la seconde fraction.

Théoriquement, 80,26 millions d'euros sont prévus en 2007 au titre de l'aide publique, ce montant demeurant inchangé depuis 1995. Mais, depuis 2002, 7 millions d'euros ne sont pas versés aux partis, au titre des sanctions infligées pour non respect de l'obligation de parité.

En effet, afin de favoriser l'accès des femmes au mandat de député, la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 a précisé que si l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe se rattachant à un parti a dépassé 2 % du nombre total de ces candidats aux dernières élections législatives, le montant de la première fraction accordé à cette formation est diminué d'un pourcentage égal à la moitié de cet écart rapporté au nombre total de ces candidats.

Le montant effectivement réparti pour 2007 s'élève donc à 73,28 millions d'euros . Prenant acte de l'insuffisance de ce dispositif (les femmes ne représentent que 12,2  % des députés), un projet de loi en conseil des ministres fixerait désormais la modulation financière à un pourcentage égal aux trois-quarts de l'écart précité rapporté au nombre total de candidats.

Les partis doivent tenir une comptabilité retraçant les comptes du parti ainsi que des organismes et des sociétés qu'ils contrôlent. Un mandataire financier (personne physique ou association de financement) ouvre un compte bancaire ou postal unique pour y déposer tous les dons reçus en vue du financement du parti concerné.

Arrêtés chaque année au 31 décembre, ces comptes, certifiés par deux commissaires aux comptes, sont déposés à la CNCCFP qui les examine et assure leur publication sommaire au Journal officiel .

Les règles relatives aux dons aux partis politiques :

- les dons versés par des personnes physiques à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique ne peuvent excéder 7.500 euros ;

- tout don de plus de 150 euros doit être versé par chèque ;

- les personnes morales, à l'exception des partis et groupements politiques, ne peuvent contribuer au financement des partis et groupements politiques ;

- aucune association de financement ou aucun mandataire financier d'un parti politique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne morale de droit étranger.

3. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP)

Instituée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des actions politiques, la CNCCFP a deux missions :

- contrôler les comptes de campagne des candidats de l'ensemble des élections soumises à la législation sur le financement et le plafonnement des dépenses électorales (circonscriptions de plus de 9.000 habitants sauf élections sénatoriales). Comme cela a été rappelé, l'élection présidentielle de 2007 sera la première pour laquelle la CNCCFP examinera les comptes de campagne des candidats . Elle approuve, rejette ou réforme ces comptes. Si le compte n'a pas été déposé dans les délais prescrits ou qu'elle a constaté un dépassement du plafond des dépenses électorales, elle saisit le juge de l'élection. Dans cette dernière hypothèse, elle fixe alors une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public.

Le remboursement (total ou partiel) des dépenses retracées sur le compte de campagne n'est possible qu'après son approbation. Il est exclu pour les candidats qui n'ont pas respecté le plafond des dépenses électorales, qui n'ont pas établi et déposé de compte de campagne selon les modalités prévues, ainsi que pour ceux dont le compte de campagne a été rejeté ou qui n'ont pas déposé leur déclaration de situation patrimoniale s'ils y sont astreints.

Le remboursement des dépenses électorales

Les dépenses électorales, « autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l'Etat », sont celles qui ont été engagées ou effectuées par les candidats ou listes de candidats ou pour leur compte pendant l'année précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date où l'élection a été acquise.

Dans un souci de transparence démocratique, les candidats ou listes sont soumis à des règles garantissant le plafonnement de leurs dépenses (nomination d'un mandataire financier chargé de tenir un compte de campagne ; dépôt de ce dernier à la CNCCFP, qui peut l'accepter, avec ou sans réformation, ou le rejeter, saisissant alors le juge de l'élection).

De là, si le candidat ou la liste a atteint 5 % des suffrages exprimés, ils bénéficient d'un remboursement forfaitaire (à hauteur de 50 %) de leur plafond de dépenses ^{43 ( * )} .

Entre le 1er janvier 2005 et le 30 juin 2006 , la Commission a, d'une part, examiné l'état des dépenses engagées par huit formations politiques dans le cadre de la campagne du référendum relatif au « traité établissant une Constitution pour l'Europe » organisé le 29 mai 2005 (à l'issue de son examen, la Commission a arrêté le montant remboursable au maximum de 800.000 euros pour six formations et à un montant inférieur pour deux autres formations) et, d'autre part, contrôlé les 353 comptes de campagne des candidats aux élections partielles.

En 2005 et 2006, les décisions de la commission ont été les suivantes :

Comptes examinés Elections partielles	ND ou HD	R	AR	A	AT	Total
Elections législatives	5	2	24	54		85
Elections cantonnales	20	15	62	144		241
Elections territoriales		2	1	4		7
Elections municipales	1	2	6	11		20

ND : non dépôt du compte ; HD : dépôt hors délai ; R : rejet ; AR : acceptation après réformation ; A : acceptation ; AT : approbation tacite.

A l'issue de ce contrôle, la CNCCFP a saisi le juge de l'élection à 47 reprises (principalement pour des paiements directs trop importants par les candidats et absence d'expert-comptable). A la suite des 40 saisines sur lesquelles le juge s'est prononcé, 35 candidats ont été déclarés inéligibles et 3 candidats ont vu leur bonne foi reconnue. Par ailleurs, le juge a conclu au rejet à tort de 2 comptes de campagne (montants en cause trop limités) ;

- examiner les comptes des partis et groupements politiques bénéficiant de l'aide publique et/ou étant autorisés à recueillir des dons .

En raison de l'augmentation de ses tâches et des délais restreints, la Commission a eu quelques difficultés dans l'accomplissement de sa tâche en 2002, qui ont amené sa transformation en autorité administrative indépendante ^{44 ( * )} .

Ce nouveau statut renforce sa liberté de gestion (son budget est désormais un budget opérationnel de programme autonome rattaché à celui du ministère de l'intérieur) et son indépendance , conforte sa réactivité et favorise la souplesse dans l'adaptation de ses moyens aux variations de son activité, liée au calendrier électoral. Ainsi, pour 2007, dans la perspective de l'examen quasi-simultané des comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle et aux élections législatives :

- le plafond d'ETPT relevant de la commission va passer de 33 à 43 . En effet, la CNCCFP aura besoin d'un nombre accru de rapporteurs et de collaborateurs vacataires (recrutés pour une durée de 1 à 10 mois) pour l'essentiel sur le second semestre.

En pratique, les charges de personnel prévues s'élèvent à 2,69 millions d'euros (en augmentation de 55,9 % par rapport à 2006 ). Les charges de personnel supplémentaires sont évaluées à 965.530 euros, (dont 648.960 euros pour les vacations des rapporteurs, 252.450 euros pour la rémunération des collaborateurs occasionnels, 49.600 euros pour la revalorisation des contrats des emplois permanents et 14.500 euros pour l'augmentation d'une indemnité versée aux collaborateurs permanents) ;

- la CNCCFP a loué de nouveaux locaux pour faire face aux conséquences matérielles du dépôt direct des comptes de campagne en son sein (561.000 euros) ;

- enfin, les frais nécessaires à la confection, au stockage et à l'envoi des documents en préfecture (275.000 euros) et à la formation des rapporteurs (18.500 euros) sont prévus.

Dans son neuvième rapport d'activité (2005-2006), la Commission constate « que la réglementation mise en place à partir de 1988 a fait progresser de façon très appréciable la transparence des financements politiques, tout en favorisant une plus grande égalité des candidats aux élections face au coût des campagnes et en apportant un soutien financier aux formations politiques dans le respect de la pluralité ».

Simultanément, elle estime que le droit en vigueur devrait être modifié ou complété pour répondre à certaines ambiguïtés (mettre fin à la différence de traitement entre le mandataire personne physique et l'association de financement ; mieux identifier les structures locales des partis habilitées à intervenir dans le financement des campagnes électorales ; mieux préciser la répartition des rôles entre le trésorier du parti et le mandataire financier, ainsi que les règles applicables aux cotisations, au regard de celles existant pour les dons...).

B. LA VIE CULTUELLE

L'action 4 du programme « vie politique, cultuelle et associative » porte sur le suivi des affaires relatives aux cultes, qu'il s'agisse de la tutelle administrative du ministère de l'intérieur sur les congrégations et collectivités religieuses, ou de l'application du Concordat dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

1. Les crédits de l'action « cultes »

L'action « cultes » est dotée de 55,9 millions d'euros en crédits de paiement et de 55,96 millions d'euros en autorisations d'engagement au sein du projet de loi de finances pour 2007, soit 10,2 % des autorisations d'engagement du programme.

Cette action regroupe 1.409 équivalents temps plein travaillés correspondant aux ministres des cultes reconnus en Alsace et en Moselle. Le principe de la rémunération des ministres des cultes par l'Etat dans ces collectivités procède :

- pour le culte catholique, de la convention du 26 messidor an IX (article 14) et des articles organiques 65, 66 et 68 de la loi du 18 germinal an X ;

- pour le culte protestant, de l'article organique 7 de la loi du 18 germinal an X ;

- pour le culte israélite de la loi du 8 février 1831 ;

- et pour l'ensemble des cultes, de la loi du 15 novembre 1909.

Ainsi, le plafond du nombre d'emplois, exprimés en ETPT, des personnels des cultes, connaît une baisse de 1,4 %, soit 20 emplois. Les dépenses de personnel représentent cependant l'essentiel des crédits de paiement (titre 2) de l'action « cultes » (96,9 %), et ses effectifs constituent 94,9 % des ETPT du programme « vie politique, cultuelle et associative ».

En outre, les crédits de l'action « cultes » comprennent 600.000 euros d'autorisations d'engagement visant à financer des dépenses d'investissement. Ces investissements devraient assurer la mise en conformité de certains locaux au regard des normes de sécurité et permettre l'entretien du patrimoine.

Enfin, 1,195 million d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement sont demandés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007, au titre des transferts aux communes pour la réalisation de travaux sur les édifices cultuels et des subventions de fonctionnement aux cultes.

2. La garantie du libre exercice du culte

Aux termes de l'article 1 ^er de la loi du 9 décembre 1095 relative à la séparation des églises et de l'Etat, « la République garantit le libre exercice du culte ».

Afin d'assurer le respect de cette liberté fondamentale, le ministère de l'intérieur rappelle régulièrement aux collectivités territoriales que la location d'une salle de réunion ne peut être refusée à un courant cultuel, dès lors que les conditions de location sont identiques à celles faites à d'autres associations.

Par ailleurs, le ministère de l'intérieur a veillé à ce que soit inscrite explicitement dans le nouveau code général des collectivités territoriales la possibilité, pour ces dernières, de mettre à disposition des terrains pour la construction de lieux de culte dans le cadre de baux emphytéotiques (article L.1311-2 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques).

Enfin, selon les indications fournies à votre rapporteur, le ministère de l'intérieur maintient une présence spécifique de forces de l'ordre autour des synagogues et poursuit un effort d'investissement pour assurer la sécurité de ces édifices. Cet effort a atteint trois millions d'euros en 2005.

3. La réflexion sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics

La commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics présidée par M. Jean-Pierre Machelon, a remis son rapport à M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur, et de l'aménagement du territoire, le 20 septembre 2006.

a) L'évolution des pratiques religieuses

Dressant un bref panorama des religions en France, ce rapport estime que le catholicisme demeure largement majoritaire « même s'il connaît, en proportion, une baisse sensible depuis les années 70 ». Ainsi, selon un sondage réalisé par l'IFOP pour le journal La Croix en 2006, 65 % des Français se déclarent catholiques, alors qu'ils étaient 80 % à le faire au début des années 1970 et 90 % en 1905.

L'agnosticisme progresse, en particulier chez les jeunes, et l'islam est devenu la deuxième religion de France, avec près de 4 millions de personnes de tradition musulmane. Le protestantisme demeure stable, avec environ 2 % de la population, soit environ 1,2 millions de personnes, tandis que les « chrétientés historiques » (Eglise orthodoxe, Eglise apostolique arménienne, Eglises copte, syriaque, chaldéenne, maronite...) rassemblent environ 750.000 personnes.

Le judaïsme connaît une période d'expansion, avec environ 600.000 personnes, en majorité d'origine sépharade, en raison de l'arrivée en métropole, à la fin des années 1960, des juifs d'Afrique du nord. Enfin, le bouddhisme compte près de 400.000 fidèles, dont 300.000 venant d'Asie et les « mouvements religieux atypiques » connaissent une certaine vitalité. Ainsi, les témoins de Jéhovah revendiquent près de 140.000 « proclamateurs ».

b) La construction de nouveaux lieux de culte

Invitée à rechercher une meilleure adaptation du droit des cultes à l'évolution de la société française afin de donner tout son sens et sa portée à la liberté de religion, la commission a notamment étudié les marges de manoeuvre du législateur pour faciliter la construction des lieux de culte.

En effet, le droit à l'édification de lieux de culte apparaît comme le corollaire de la liberté d'exercice du culte. Ainsi, le juge des référés du Conseil d'Etat, dans une ordonnance du 25 août 2005 Commune de Massat , après avoir rappelé que la liberté de culte était une liberté fondamentale, a souligné que cette liberté ne se limitait pas au droit de tout individu d'exprimer les convictions religieuses de son choix dans le respect de l'ordre public, mais qu'elle avait aussi pour composante la libre disposition des biens nécessaires à l'exercice d'un culte.

Aussi, la commission de réflexion souligne-t-elle que « la question de l'immobilier cultuel constitue un axe majeur de toute politique soucieuse non seulement de l'intégration des minorités religieuses, mais aussi, sur un plan plus général, de l'enracinement des populations sur un territoire, quelles que soient leurs confessions ».

Le besoin de construction d'édifices du culte touche en premier lieu les religions nouvellement implantées sur le territoire et qui ne disposent donc d'aucun patrimoine cultuel. Selon le rapport de la commission présidée par M. Machelon, « il s'ouvre ainsi une salle de prière évangélique toutes les semaines, et un lieu de culte musulman tous les dix jours. Compte tenu de la demande à laquelle ces deux confessions doivent faire face, ces chiffres demeurent insuffisants ».

S'agissant de l'islam, les constructions en cours ne permettent pas de rattraper le retard, même si certains grands projets sont facilités par l'intégration d'un centre culturel bénéficiant de subventions publiques. La situation des mouvements évangéliques, qui ne reçoivent pas le même accompagnement des pouvoirs publics que l'islam, est plus préoccupante encore.

Le rapport de la commission de réflexion juridique, examinant les marges de manoeuvre du législateur pour faciliter la construction des lieux de culte, considère que l'article 2 de la loi de 1905, aux termes duquel « la République ne reconnaît, ne salarie et ne subventionne aucun culte », n'a pas de valeur constitutionnelle et n'énonce pas un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

Afin de faciliter la construction de nouveaux lieux de culte , la commission de réflexion préconise :

- une généralisation à l'ensemble du territoire des garanties que peuvent accorder les communes et les départements aux emprunts contractés pour financer des édifices religieux dans les agglomérations en voie de développement et d'accorder cette faculté aux régions ;

- d'ouvrir la possibilité pour les collectivités territoriales d'octroyer des avances remboursables aux associations prenant en charge la construction d'édifices de culte ;

- l'autorisation formelle des aides directes à la construction de lieux de culte ;

- que les maires soient incités à prévoir des espaces réservés aux lieux de culte dans leurs documents d'urbanisme. Cette incitation pourrait d'abord prendre la forme d'une circulaire, puis être inscrite dans le code de l'urbanisme.

Lors de son audition devant la commission des lois, M. Christian Estrosi, ministre de l'aménagement du territoire, a indiqué que le rapport de la commission de réflexion juridique avait été adressé aux responsables des grandes familles spirituelles ainsi qu'aux associations d'élus, afin de recueillir leurs observations.

Evoquant la question du financement de la construction des lieux du culte, qu'il a jugée centrale, il a considéré qu'il n'était pas juste que les fidèles des confessions les plus récemment installées sur le sol français rencontrent des difficultés pour pratiquer leur culte, et doivent parfois recourir à des montages financiers hasardeux.

Il a estimé que la commission de réflexion proposait à cet égard des pistes intéressantes, telles que les baux emphytéotiques avec option d'achat, les garanties d'emprunt et les avances remboursables. Il a jugé que la possibilité, pour les communes, de subventionner la construction de lieux de culte pouvait également être envisagée, dans la mesure où une telle subvention semblait préférable à un financement étranger à la légalité incertaine.

C. LA SIMPLIFICATION DES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA VIE ASSOCIATIVE

1. Les crédits de l'action « vie associative et soutien »

L'action « vie associative et soutien » rassemble les activités liées au respect de la loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association, ainsi que les activités de soutien du programme.

Le montant des crédits de paiement demandés au sein du projet de loi de finances pour 2007 pour cette action, identique à celui des autorisations d'engagement, s'élève à 2,64 millions d'euros. Le plafond de 33 emplois exprimés en ETPT inscrit sur cette action correspond aux agents de la sous-direction des affaires politiques et de la vie associative.

Selon des éléments de justification au premier euro figurant au sein du projet annuel de performance de la mission AGTE, les dépenses de fonctionnement (Titre 3) de l'action « Vie politique, cultuelle et associative » visent à la fois à assurer le fonctionnement de la sous-direction et le financement du projet WALDEC (web des associations librement déclarées).

Nombre d'associations créées chaque année
sous le régime défini par la loi du 1 ^er juillet 1901 depuis 1996

Années	Associations
2006 (jusqu'au 31/07)	38 669
2005	68 917
2004	65 349
2003	70 283
2002	57 727
2001	68 209
2000	59 975
1999	58 293
1998	62 708
1997	62 646
1996	67 528

Source : ministère de l'intérieur.

2. La simplification administrative et la dématérialisation des procédures

Afin de favoriser la vie associative, le ministère de l'intérieur a engagé en 2005 un projet de simplification administrative et de dématérialisation des procédures .

Ainsi, un décret d'application de l'ordonnance n° 2005-856 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations administratives incombant aux associations et modifications des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels a été publié le 21 mars 2006 ^{45 ( * )} . Ce décret fixe à 153.000 euros le montant des subventions et des dons reçus à partir duquel les associations et les fondations sont soumises à certaines obligations.

Le second décret nécessaire à l'application de cette ordonnance devrait organiser la nouvelle procédure applicable en matière de libéralités. Il devrait être publié au cours des prochaines semaines.

Par ailleurs, le fonctionnement des associations devrait à terme être simplifié grâce à la dématérialisation des procédures, dans le cadre du projet WALDEC (Web des associations librement déclarées).

Ce projet tend à répondre aux besoins exprimés par les administrations travaillant avec les associations et par le monde associatif. Il vise ainsi à pallier l'absence de statistiques fiables susceptibles de nourrir un observatoire de la vie associative, à permettre l'échange électronique des données de déclaration et à dématérialiser la procédure de déclaration des associations.

Le Conseil national de la vie associative (CNVA)

Créé par le décret du 15 février 1983 modifié, le Conseil national de la vie associative est une instance de consultation placée auprès du Premier ministre.

Le Conseil est composé de 66 membres titulaires et de 66 membres suppléants, désignés par leur association, après que celle-ci a été retenue par le Premier ministre.

Des représentants des collectivités territoriales participent avec voix consultative aux réunions du Conseil. Il s'agit d'un titulaire et d'un suppléant de l'association des régions de France, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des maires de France.

Le CNVA comporte une commission permanente comprenant les membres du bureau du Conseil, des représentants des ministres selon l'ordre du jour et les représentants des associations d'élus locaux. Cette commission est chargée d'assurer un dialogue permanent entre le CNVA et les ministères sur les travaux en cours relatifs aux associations.

Le Conseil a pour mission de suivre l'ensemble des questions intéressant la vie associative, de donner son avis sur les projets de textes législatifs ou réglementaires, de proposer des mesures utiles au développement de la vie associative, d'établir un rapport d'ensemble sur la vie associative et son évolution au cours de chaque mandature.

Les membres du Conseil sont nommés pour 3 ans et tous bénévoles. La mandature en cours a commencé le 10 mars 2004 (arrêté du 27 février 2004 portant nomination au CNVA).

Le projet donnera naissance à un répertoire national des associations , annoncé par le Premier ministre lors de la conférence nationale de la vie associative du 23 janvier 2006. Ce répertoire national permettra aux services de l'Etat de disposer d'informations sur les associations déclarées relevant de la loi du 1 ^er juillet 1901 : date de création, texte numérisé des statuts, liste des dirigeants. Cette application évitera ainsi les demandes multiples aux associations dans leurs relations avec l'administration et les doubles saisies.

Une première version de l'application est d'ores et déjà opérationnelle dans plus de 54 départements et en Nouvelle-Calédonie ^{46 ( * )} , l'ensemble du territoire devant être couvert en 2007. Cette première version permet la gestion du greffe, le classement des associations par objet social, la consultation en ligne par les services de l'Etat et l'échange de données entre les journaux officiels et les préfectures.

La dématérialisation des procédures devrait en outre aboutir à la possibilité de transmettre par voie électronique les déclarations d'associations et faciliter l'obtention de statistiques fiables sur le milieu associatif. L'élaboration de ces données, souhaitée par le Conseil national de la vie associative, suppose la mise au point de nomenclatures adaptées. A cette fin, une nomenclature d'objet social a été élaborée par la Délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale.

Le projet WALDEC est complété en liaison avec un projet visant à mettre à la disposition des services instructeurs un programme d'analyse simplifié des comptes des associations, piloté par la direction générale de la comptabilité publique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Le programme, initialement mis en place dans le département de l'Allier, est aujourd'hui expérimenté dans 26 départements. Il sera peu à peu étendu à l'ensemble des départements.

Au 24 novembre 2006, 157.495 dossiers étaient enregistrés sur l'application WALDEC, correspondant à 377.127 documents numérisés, 165.535 récépissés de déclaration et 177 services utilisateurs (bureaux des associations des préfectures, sous-préfectures et du haut commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie).

Par ailleurs, un travail est engagé entre les services du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et du ministère de l'économie des finances et de l'industrie afin de mettre en place une interconnexion entre WALDEC et l'application « SUBV&Net », permettant la dématérialisation des demandes de subvention.

En effet, chaque année, plus de 200.000 subventions sont sollicitées par environ 150.000 associations auprès des services de l'Etat. Dans plus de 70 % des demandes, un même dossier concerne entre trois et quatre financeurs publics, soit au total plus d'un million de demandes auprès des autorités publiques. Le dispositif « SUBV&NET » a pour objectif de simplifier le dépôt des dossiers, en créant un guichet unique sur Internet pour les demandes de subventions formulées auprès des pouvoirs publics et en définissant un formulaire commun de saisie.

Comme en 2006, votre rapporteur pour avis souligne que les associations, et plus particulièrement les associations sportives, sont des acteurs essentiels de la cohésion sociale dans les quartiers sensibles. Aussi souhaite-t-il que l'Etat facilite, par la modernisation et la simplification des démarches administratives, l'exercice du droit d'association, afin de dynamiser le tissu associatif.

3. Le délai de traitement des demandes de reconnaissance d'utilité publique

L'objectif de performance n° 4 du programme « Vie politique, cultuelle et associative » porte sur la réduction des délais d'instruction des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations.

La reconnaissance d'utilité publique est accordée par décret en Conseil d'Etat à des associations qui satisfont à des critères définis par la loi de 1901 et à la doctrine administrative fondée sur les avis du Conseil d'Etat.

Aussi toute demande est-elle soumise, à l'initiative du ministère de l'intérieur, à une phase d'instruction interministérielle puis à l'avis du Conseil d'Etat. Afin d'éviter que cette procédure n'apparaisse comme dissuasive, l'objectif de performance tend à accélérer le traitement des demandes, en fixant à six mois maximum leur délai d'instruction. Ce délai est, selon le projet annuel de performance, « de nature à concilier l'exigence de qualité et le souci d'amélioration du service rendu par l'administration aux usagers ».

L'indicateur de performance mesure par conséquent la proportion des demandes traitées en moins de six mois. En 2005, seulement 50 % des demandes ont été traitées dans un délai inférieur à six mois, alors que la prévision était fixée à 80 % .

Ce résultat médiocre est dû au surcroît de travail suscité, pour le bureau des groupements et associations, par l'entrée en vigueur de la réforme relative à la simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations, de certaines déclarations associatives et à la modification des obligations des associations et fondations relatives à leurs comptes annuels.

Le projet annuel de performance indique par ailleurs que l'année 2005 « a également mis en lumière une difficulté plus structurelle à respecter le délai de six mois dans le traitement des demandes, compte tenu de la multiplicité des intervenants et des délais de circulation des dossiers entre eux ».

Evoquant, lors de son audition devant la commission des lois, les mesures prises pour résoudre ces difficultés, M. Christian Estrosi, ministre de l'aménagement du territoire, a précisé qu'un délai de deux mois pour recueillir les observations des ministères intéressés par la demande avait été défini et que les dossiers étaient désormais numérisés afin de faciliter les échanges.

En outre, l'achèvement de l'élaboration de plusieurs textes relatifs à la simplification du régime des libéralités devrait permettre le redéploiement des agents du bureau des associations sur le traitement des demandes.

Le taux cible de 80 % des demandes de reconnaissance d'utilité publique traitées en moins de six mois devrait être atteint en 2008, la performance étant fixée à 60 % pour l'année 2006 et à 70 % pour 2007.

Associations reconnues d'utilité publique entre 1997 et 2006

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006*	Totaux
Social	2	3	3		4	4	3	1	3		23
Santé	2	2	4			2	4	8	4	3	29
Culture et sciences	1	3	2		1		1		1	1	10
Art/patrimoine		1					1	2	2	1	7
Environnement et protection des animaux		1						2	2	1	6
Education				2	1	1	1				5
Armée			1						2		3
Economie	1					1	1		1		4
Religion									1		1
Politique			1								1
Sécurité								2			2
Sport			1								1
2 secteurs ou plus			1	1		1	1				4
TOTAL	6	10	13	3	6	9	12	15	16	6	96
* Chiffres arrêtés au 12 septembre 2006 Source : ministère de l'intérieur.

* ³⁹ En application de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005 relative à la régulation des activités postales.

* ⁴⁰ Décret modifiant le décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* ⁴¹ Députés, sénateurs, membres français du Parlement européen, conseillers régionaux et membres de l'Assemblée de Corse, membres des conseils généraux et du conseil de Paris, membres des assemblées délibérantes de Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna, maires, membres de l'Assemblée des Français de l'étranger,présidents des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, président de la Polynésie française.

* ⁴² Rapport n° 274 (2005-2006).

* ⁴³ Article L. 52-11-1 du code électoral.

* ⁴⁴ Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale.

* ⁴⁵ Décret n° 2006-335 du 21 mars 2006 fixant le montant des subventions et des dons reçus à partir duquel les associations et les fondations sont soumises à certaines obligations.

* ⁴⁶ Cf. le site http://waldec.interieur.ader.gouv.fr