B. LES GESTIONNAIRES DES JURIDICTIONS JUDICIAIRES À LA FOIS PLUS AUTONOMES ET PLUS RESPONSABLES
1. Des responsabilités accrues confiées aux chefs de cours et aux services administratifs régionaux
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La cour d'appel, échelon central de
la déconcentration budgétaire
Avant l'entrée en vigueur de la LOLF, la déconcentration budgétaire existait déjà puisqu'une grande part des crédits de fonctionnement des juridictions judiciaires était gérée par les cours d'appel depuis 1998 28 ( * ) . En 2004, les dépenses gérées de manière déconcentrée représentaient 13,3 % des dépenses ordinaires des services judiciaires (soit 280 millions d'euros au total).
- La gestion des crédits déconcentrés aux termes de la LOLF
La LOLF a donné une plus grande ampleur à ce mouvement, les chefs de cours d'appel -premier président et procureur général- disposant désormais de prérogatives plus importantes dans ce domaine. En effet, ceux-ci, à compter du 1 er janvier prochain devront assumer, dans le cadre d'un budget opérationnel de programme, la gestion de l'intégralité des moyens alloués aux juridictions situées dans le ressort de la cour d'appel . Ces crédits seront regroupés dans une enveloppe globale destinée à financer les dépenses de fonctionnement, de personnels, les frais de justice 29 ( * ) .
Ils disposeront donc, en théorie, d'une grande marge de manoeuvre dans l'utilisation des crédits mis à leur disposition compte tenu de leur caractère fongible. Ceux-ci devront néanmoins respecter l'aspect asymétrique de cette fongibilité . En effet, si les dépenses de personnels affectées aux budgets opérationnels de programme (BOP) pourront être redéployées vers d'autres catégories de dépenses (fonctionnement, intervention, investissement), l'inverse ne sera pas possible, le montant des crédits de personnels notifié dans le cadre de l'enveloppe globale du BOP par le responsable de programme étant limitatif.
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L'articulation de la nouvelle gestion publique - Les programmes d'une mission sont définis au niveau national puis mis en oeuvre localement. Le responsable de chaque programme, placé sous l'autorité du ministre, participe à l'élaboration des objectifs stratégiques de son programme. Il est le garant de la mise en oeuvre opérationnelle. Il délègue la gestion du programme en constituant des budgets opérationnels de programme (BOP). Le responsable et son ministre s'engagent sur la réalisation d'objectifs précis vis à vis du Parlement. En contrepartie, il dispose d'une large autonomie dans ses choix de gestion, sous réserve du principe de fongibilité asymétrique. Le programme justice judiciaire est constitué de 41 BOP . Il existe donc un BOP pour chaque cour d'appel implantée sur le territoire national, un BOP pour le tribunal supérieur d'appel de Mayotte et un BOP pour le tribunal supérieur d'appel de Saint-Pierre-et-Miquelon 30 ( * ) . Chaque BOP est placé sous la responsabilité conjointe des chefs de cours d'appel. A cet égard, cette co-responsabilité des BOP n'est prévue dans aucun autre programme d'aucune mission. Cette caractéristique est destinée à prendre en compte l'organisation judiciaire française qui s'appuie sur le principe de la dyarchie 31 ( * ) . - Le BOP est une déclinaison du programme sur un périmètre d'activité ou sur un territoire. Il hérite donc des caractéristiques du programme auquel il se rattache (programmation des activités, enveloppe globale des moyens -crédits et effectifs- confiés à un responsable identifié, déclinaison opérationnelle des objectifs et indicateurs du programme et définition d'un schéma d'organisation financière). Comme le responsable de programme, le responsable du BOP gère librement l'enveloppe globale qui lui est déléguée et s'engage sur des objectifs opérationnels précis à atteindre. |
Source : Projet de loi de finances pour 2006 - Guide pratique du nouveau budget de l'Etat.
Afin de donner tout son sens à la nouvelle répartition des tâches entre le responsable de programme et les cours d'appel, le garde des sceaux a souhaité donner aux chefs de cours les outils nécessaires pour exercer au mieux ces nouvelles responsabilités. Ainsi, à compter du 1 er janvier 2006, seront transférés des préfectures vers les chefs de cours :
- l'ordonnancement secondaire des dépenses et des recettes des juridictions de leur ressort 32 ( * ) -à l'exception des dépenses et recettes d'investissement 33 ( * ) . Le circuit de la dépense -raccourci- sera donc désormais maîtrisé par les chefs de cours , ce qui paraît plus respectueux du principe d'indépendance de la justice . Une application informatique baptisée nouvelle dépense locale (NDL) doit être installée dans chaque cour d'appel afin de relier les chefs de cours et la trésorerie générale du siège de la cour d'appel désignée comme comptable signataire ;
- la responsabilité des marchés publics relatifs au fonctionnement des juridictions du premier degré situées dans leur ressort et ceux qui concernent les cours d'appel proprement dites 34 ( * ) .
A des responsabilités accrues correspondront nécessairement des exigences plus fortes. Dans le cadre de leur compétence en matière d'ordonnancement secondaire, ceux-ci pourront, en cas de faute grave, être passibles de la Cour de discipline budgétaire et financière. Ils devront également assumer le bilan de leur gestion devant le responsable de programme.
- Les premiers enseignements des expérimentations menées depuis 2004 et amplifiées en 2005
Pour mieux mesurer l'impact des changements induits par la LOLF, des expérimentations de globalisation de crédits ont été menées dans neuf cours d'appel . Les chefs des cours d'appel expérimentatrices ont bénéficié par anticipation du transfert de compétences des préfectures en matière d'ordonnancement secondaire et de marchés publics.
Depuis le 1 er janvier 2004, la cour d'appel de Lyon expérimente la gestion globalisée des dépenses de rémunération, de fonctionnement et de frais de justice. Depuis le 1 er janvier 2005, cette cour a franchi une étape supplémentaire en assumant la gestion de ses crédits par action.
La loi de finances pour 2005 a étendu cette démarche à huit autres cours d'appel 35 ( * ) . Le montant des crédits affectés à ces huit cours s'est élevé à près de 402 millions d'euros répartis en trois postes de dépenses : les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement et les frais de justice. Le plafond d'emplois total a été fixé à 6.109 emplois équivalent temps plein. Les chefs de cours d'appel n'ont cependant pas disposé d'une grande marge de manoeuvre, leur action ayant été encadrée par un protocole établi par la direction des services judiciaires et la direction de l'administration générale et de l'équipement précisant les modalités de gestion applicables et les objectifs à atteindre.
Ce protocole a notamment imposé la constitution dans chaque cour d'appel d'une réserve pour aléas et l'obligation pour les chefs de cour de transmettre à l'administration centrale toute proposition tendant, en application du principe de fongibilité asymétrique des crédits, à modifier la répartition des dotations initiales déléguées. L'administration centrale a également constitué une réserve pour prévenir d'éventuels incidents de gestion.
Les cours expérimentatrices n'ont pas eu besoin d'abondements de crédits. Cependant, certaines difficultés dans le domaine de la gestion des ressources humaines ont été signalées à votre rapporteur pour avis. Les chefs des cours d'appel concernées par l'expérimentation ont en effet souligné le changement radical de culture rendu nécessaire par la LOLF sur trois points en particulier :
- le passage de la notion d'effectifs budgétaires à celle de plafond d'emplois en effectifs temps plein travaillé (ETPT) 36 ( * ) ; M. Michel Cramet, coordonnateur du service régional administratif (SAR) de la cour d'appel de Lyon, a en particulier indiqué que ce nouveau mode de comptabilisation était une source d'inquiétude forte dans les juridictions, notamment s'agissant de la correspondance entre les ETPT et les emplois à temps partiel ;
- le calcul de la masse salariale correspondant au plafond d'emplois, afin d'élaborer des prévisions budgétaires soumises à l'avis du contrôleur financier ;
- la répartition des effectifs de magistrats et de fonctionnaires par action. Le coordonnateur du SAR de la cour d'appel de Lyon a souligné que les changements d'affectation des personnels qui interviennent en cours d'année rendaient cet exercice particulièrement difficile. Il a fait valoir que les chefs de cours avaient en début d'année peu de visibilité sur l'occupation future des postes et que cette information, pour être fiable, devait être reconstituée ex-post , c'est-à-dire aux termes de l'exercice budgétaire.
Il semble qu'en outre la marge de manoeuvre liée à la fongibilité des crédits ait été très faible compte tenu du volume limité de l'enveloppe allouée aux cours expérimentales.
- Les observations de votre rapporteur pour avis
Les auditions ont démontré que les acteurs de l'institution judiciaire s'étaient engagés dans la mise en oeuvre de la LOLF. Les SAR des cours expérimentatrices ont pris conscience de la nécessité d'instaurer un suivi de la dépense et de moderniser leurs méthodes de gestion, notamment en renforçant les contrôles des actes.
Toutefois, il n'a pas semblé que le responsable du programme justice judiciaire , M. Patrice Davost, entendu par votre rapporteur, non plus que les chefs de cours d'appel, responsables des BOP, soient véritablement passés d'une logique de moyens à une logique de performance. La gestion des ressources humaines et matérielles reste encore largement déconnectée de choix traduisant des véritables priorités. D'ailleurs, la définition des indicateurs à l'échelon régional est encore toute théorique. Même à la cour d'appel de Lyon où l'expérimentation de la LOLF est la plus avancée, la démarche tendant à affecter des ressources en fonction d'objectifs identifiés est encore embryonnaire.
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Le positionnement de l'arrondissement
judiciaire
Le positionnement de l'arrondissement judiciaire, échelon de gestion commun à l'ensemble des juridictions du premier degré situées dans le ressort d'un même tribunal de grande instance ne devrait pas subir un profond bouleversement. Les compétences de gestion d'un même arrondissement demeureront confiées à la cellule de gestion budgétaire chargée de tenir la comptabilité des juridictions et qui constitue l'unique interlocuteur des SAR.
Les chefs de juridictions -président du tribunal de grande instance et procureur de la République- continueront de recevoir la notification d'une dotation globale qui sera désormais composée des crédits de fonctionnement, d'équipement et de frais de justice, à charge pour eux d'en assurer la répartition entre les juridictions de leur ressort. Ceux-ci conservent donc leur rôle d'harmonisation des demandes budgétaires des juridictions situées dans leur ressort dans le cadre de la préparation du budget. En outre, les juridictions disposeront toujours de l'initiative de leurs dépenses de fonctionnement sous réserve de la politique d'achat commune déterminée après concertation par les chefs de cours d'appel.
Certains magistrats et personnels des greffes ont craint cependant une recentralisation de la décision en matière de gestion au niveau de la cour d'appel. Ces inquiétudes paraissent devoir être relativisées. En effet, les auditions organisées par votre rapporteur pour avis ont attesté de l'existence d'un véritable dialogue de gestion entre les juridictions du premier degré et la cour d'appel . Ainsi, à Lyon par exemple, les chefs de cours d'appel se sont déplacés dans chaque arrondissement judiciaire du ressort pour discuter des demandes budgétaires pour l'année 2006 présentées par les juridictions du premier degré.
En outre, afin de marquer l'importance de l'arrondissement judiciaire, les chefs de cours d'appel expérimentatrices de la LOLF ont témoigné leur souci d'associer les juridictions de leur ressort à la décision. Ils ont ainsi choisi de se faire représenter pour tous les actes accomplis en qualité de responsables de marchés par les chefs de greffe des tribunaux de grande instance du ressort dans la limite d'un montant maximal de 150.000 euros hors taxe qui varie selon la taille des cours d'appel.
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La montée en puissance des SAR
- Des acteurs désormais incontournables
Les services administratifs régionaux (SAR) placés, dans chaque cour d'appel sous l'autorité des chefs de cour, ont pour mission première de préparer, mettre en oeuvre et contrôler les actes et décisions de nature administrative nécessaires à la bonne administration du ressort. Ces services constituent de véritables plateaux techniques qui viennent à l'appui des gestionnaires. Les fonctions de direction du SAR sont confiées à un coordonnateur.
Dans le contexte d'une responsabilisation accrue des chefs de cours, le rôle stratégique des SAR est appelé à s'accroître. Cette évolution est d'ores et déjà perceptible .
En effet, les neuf chefs de cours d'appel expérimentant la globalisation des crédits ont tous délégué l'ordonnancement secondaire des dépenses et des recettes des juridictions aux coordonnateurs de SAR. Ils ont également confié à ces derniers les nouvelles attributions en matière de marchés publics, sauf en ce qui concerne le choix de l'attributaire et la signature du marché.
Un alourdissement de la charge de travail des SAR à compter de l'année prochaine paraît donc prévisible .
D'une part, ils vont devoir assumer les tâches liées à l'ordonnancement secondaire transférées des préfectures. Une étude réalisée par la direction de l'administration générale et de l'équipement en 2002 d'après une enquête auprès de sept préfectures avait estimé que cette réforme conduirait à libérer 2 ETPT dans chaque préfecture, évaluant l'économie totale pour le ministère de l'intérieur à 200 postes. Le gouvernement n'a pas jugé opportun de redéployer les effectifs des préfectures vers les cours d'appel. Il a en effet fait valoir que l'allègement lié au transfert de l'ordonnancement secondaire au profit des cours d'appel serait largement compensé par les responsabilités nouvelles conférées aux préfets et aux agents de préfectures 37 ( * ) par la LOLF.
D'autre part, les SAR vont devoir renforcer le contrôle de gestion qui constitue la contrepartie nécessaire de l'autonomie et de la responsabilisation accrues des gestionnaires. Le suivi des dépenses déconcentrées est actuellement réalisé par l'application informatique GIBUS qui retrace les dépenses courantes des juridictions. Ce logiciel est utilisé par la quasi-totalité des juridictions du premier degré. Une simplification de cette application est intervenue en 2004 qui a bénéficié à vingt-sept cours d'appel.
- Un statut à rénover
Cette évolution des missions suppose une nécessaire revalorisation du statut et un renforcement des effectifs des SAR . Des efforts ont été accomplis par le ministère de la justice. Ils mériteraient cependant d'être amplifiés.
Ainsi, le régime indemnitaire des personnels varie fortement selon la taille des SAR. En effet, la nouvelle bonification indiciaire liée à l'encadrement supérieur n'est accordée qu'à quelques greffiers en chef coordonnateurs de SAR 38 ( * ) . Une plus grande homogénéité du régime indemnitaire des coordonnateurs de SAR paraît souhaitable.
En février 2005, un groupe de travail chargé de réfléchir au rôle des SAR et au positionnement des coordonnateurs a été mis en place dont les travaux devraient être achevés à la fin de l'année. Une des pistes de réformes envisagées consisterait à revaloriser le statut du coordonnateur de SAR qui exercerait ses fonctions sous le titre de directeur délégué à l'administration régionale judiciaire. En outre, cet emploi pourrait être reclassé en emploi fonctionnel hors hiérarchie. De même, un repyramidage des emplois de principaux responsables de gestion (gestion budgétaire, ressources humaines, formation, informatique) devrait intervenir en 2006 ainsi que l'a annoncé le garde des sceaux lors du débat du 10 novembre dernier sur l'impact de la LOLF dans la justice organisé au Sénat 39 ( * ) .
Si cette démarche est louable, votre commission des lois regrette qu'elle ne soit pas intervenue plus tôt. Depuis plusieurs années et avec constance, dans le cadre de la mission qu'elle a constitué en son sein en 2002 sur l'évolution des métiers de la justice 40 ( * ) ou à l'occasion de l'avis budgétaire, votre commission attire l'attention du garde des sceaux sur le rôle essentiel et croissant des SAR et sur la nécessité de définir un statut en adéquation avec leur positionnement stratégique .
Le ministère de la justice a indiqué à votre rapporteur pour avis qu'un avant-projet de décret en Conseil d'Etat était actuellement à l'étude qui pourrait ériger le SAR en service autonome, placé sous l'autorité des chefs de cours. Un organigramme précis des services placés sous autorité devrait être défini.
Depuis 2001, les effectifs des SAR se sont étoffés progressivement. En 2001, 20 postes de fonctionnaires ont été créés pour ces services contre 49 en 2002. Un effort plus significatif est perceptible depuis 2003, année au cours de laquelle les SAR ont bénéficié de 147 postes supplémentaires (dont 112 pour des greffiers et 35 pour des greffiers en chef). En 2004 et en 2005, ont été localisés dans les SAR respectivement 35 et 83 créations de postes. Les effectifs des SAR s'élèvent actuellement à 1.125 ainsi que l'a indiqué le garde des sceaux lors du débat du 10 novembre dernier.
Toutefois, ce chiffre ne traduit pas la réalité des moyens humains alloués aux SAR . On compte en effet près de 330 fonctionnaires placés 41 ( * ) (soit près de 30 % de l'effectif) rattachés administrativement aux SAR mais ayant vocation à renforcer les juridictions. Ainsi, le nombre d'agents réellement affectés aux SAR -771- est bien inférieur à l'effectif affiché. Une plus grande transparence de la part du ministère de la justice sur la réalité des effectifs serait souhaitable.
Au surplus, votre commission des lois constate que le projet de budget pour 2006 n'envisage pas de renforcer les effectifs des SAR. Il est regrettable que pour la première année de mise en oeuvre de la LOLF, les SAR soient conduits à absorber à effectifs constants un surcroît de travail important. L'expérimentation menée dans neuf cours d'appel aurait dû pourtant permettre aux services du ministère de la justice de recenser les besoins humains supplémentaires devant être mis à leur disposition.
* 28 Depuis 1998, l'administration centrale notifiait aux cours d'appel une dotation de fonctionnement unique et globale portant sur les dépenses de fonctionnement courant des juridictions du ressort, les dépenses informatiques, certains frais de déplacement (conseillers prud'hommes, des conciliateurs de justice et personnels des juridictions judiciaires), à charge pour les chefs de cours de répartir cette enveloppe. En 2002, les compétences des cours d'appel ont été élargies à la gestion de certains crédits de vacation et de rémunération (agents non titulaires, assistants de justice, magistrats temporaires...).
* 29 Les chefs de cour seront également compétents pour gérer une petite partie des crédits d'aide juridictionnelle dans le cadre du budget opérationnel du programme accès au droit et à la justice distinct du budget opérationnel du programme justice judiciaire. Voir sur ce point le IV - B - 2 du présent avis.
* 30 Les autres BOP concernent des structures chargées d'actions identifiées, à savoir la Cour de cassation, le casier judiciaire national, le Conseil supérieur de la magistrature et l'Ecole nationale des greffes auxquels s'ajoutent un BOP central qui regroupe les crédits des personnels de l'administration centrale et un BOP immobilier géré par la direction de l'administration générale et de l'équipement.
* 31 En effet, l'article R. 912-2 du code de l'organisation judiciaire dispose que « les chefs de juridiction sont responsables du fonctionnement de celle-ci ».
* 32 Voir le décret n° 2004-435 du 24 mai 2004 qui a introduit un article R. 213-30 dans le code de l'organisation judiciaire.
* 33 Qui, à la demande du ministère de la justice, continuent de relever de la compétence des préfectures. Néanmoins, il a été indiqué à votre rapporteur pour avis qu'avant la fin de l'année 2005, un décret devrait intervenir pour élargir la compétence des chefs de cours à toutes les dépenses d'investissement mobilier et les petites dépenses d'investissement immobilier.
* 34 Une modification du code des marchés publics est intervenue en ce sens le 10 janvier 2004 complétée par un arrêté du 5 août 2004 portant désignation des personnes responsables des marchés par le ministère de la justice, modifié par l'arrêté du 20 octobre 2004.
* 35 Angers, Basse-Terre, Bordeaux, Colmar, Metz, Nîmes, Pau et Versailles.
* 36 Sur cette notion d'ETPT voir le II -B - 1 du présent avis.
* 37 Le gouvernement a en particulier fait valoir que la déconcentration de la gestion induite par la LOLF rend nécessaire une mise en cohérence des différentes actions ministérielles avec les priorités des territoires. Les préfectures à compter du 1 er janvier prochain outre la gestion des BOP du ministère de l'intérieur assureront pour le compte de plusieurs ministères l'engagement et le suivi de leurs dépenses et devront rendre un avis sur le projet de budget de chaque service déconcentré et seront garants de la mesure des résultats.
* 38 Aix-en-Provence, Douai, Lyon et Versailles.
* 39 Compte rendu intégral - Sénat - Séance du 10 novembre 2005 - page 7020.
* 40 « Quels métiers pour quelle justice ? » - Rapport de M Christian Cointat n° 345 (Sénat, 2000-2001 - recommandation n 17.
* 41 Dont 241 greffiers placés et 113 fonctionnaires de catégorie C placés.