Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Par M. Ambroise DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 500

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 11 ) (2005-2006)

Lois de finances .

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En 2006, les actions de la mission ministérielle « Ecologie et développement durable » bénéficieront d'une enveloppe budgétaire de 632,97 millions d'euros en autorisations d'engagement et 615,6 millions d'euros en crédits de paiement, répartie dans trois programmes :

- le programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions » , placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques, qui représente 28,3 % des crédits de la mission ;

- le programme « gestion des milieux et biodiversité » , placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages, qui concentre 25 % des crédits de la mission ;

- le programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » , placé sous la responsabilité du directeur général de l'administration, qui contient 46,7 % des crédits de la mission.

La contraction des crédits par rapport à 2005 (-20 % en AE) reflète une tendance de fond, consistant à resserrer les actions du ministère autour des actions d'animation, de soutien et de communication, au dépens des missions opérationnelles, mises en oeuvre par des établissements publics, placés pour la plupart sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable.

A titre d'exemple, les six agences de l'eau, principal outil financier de la politique nationale de l'eau, dotées de 8,125 milliards d'euros pour la période 2003 à 2006, n'apparaissent pas dans le projet de budget.

L'impact de cette diminution doit, en outre, être relativisée au regard de la part des crédits examinés au sein de la dépense globale en faveur de l'environnement : les crédits de la mission « écologie et développement durable » ne représentent en effet qu'une très faible part (2,3 %) de la dépense nationale liée à l'environnement, soit 26,75 milliards d'euros en 2003, si l'on inclut l'ensemble des dépenses publiques et privées.

Cette année, votre commission s'est intéressée plus particulièrement à la politique de prévention des inondations dans laquelle s'inscrit la stratégie ministérielle de relance de la politique des grands fleuves, qui s'appuie essentiellement sur l'extension au Rhône, à la Seine et à la Garonne des actions mises en oeuvre dans le cadre du plan « Loire grandeur Nature » , initié en 1994 et révisé en 2002.

La mise en oeuvre opérationnelle de cette politique met en lumière un certain nombre de difficultés structurelles au ministère de l'écologie et du développement, soit :

- le décalage entre les autorisations d'engagement ouvertes par rapport aux crédits de paiements prévus ;

- le transfert d'un montant important de crédits au sein du PITE, qui entraîne un risque de dilution des responsabilités et d'affectation des crédits sous utilisés à d'autres missions que l'environnement ;

- la persistance de facteurs d'instabilité juridique, à l'image de la coexistence de deux documents de classements de zones à risque au regard du risque inondation, ce qui pose un véritable problème en terme de responsabilité pour les élus locaux.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Le projet de loi de finances pour 2006 est le premier budget préparé selon les dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er juillet 2001 relative aux lois de finances, dite LOLF .

Le découpage traditionnel par section budgétaire, chapitre et article, est abandonné au profit d'une présentation par mission, programme, action qui permet de privilégier la destination de la dépense.

Les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable s'inscrivent dans deux missions :

- la mission ministérielle Ecologie et développement durable , composée de 3 programmes, qui rassemble la majorité des crédits du ministère ;

- la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) , dont un programme est piloté par le ministère de l'écologie et du développement durable. Ce programme est constitué des crédits jusque là inscrits dans le budget civil de recherche et développement (BCRD).

La présentation des crédits se fait désormais en autorisations d'engagement (AE) ^{1 ( * )} et en crédits de paiement (CP) ^{2 ( * )} conformément à la LOLF.

A. LE MONTANT GLOBAL DES CRÉDITS POUR 2006

En 2006, pour l'ensemble des crédits du ministère, le montant des AE est de 913 millions d'euros :

- 633 millions d'euros pour la mission Écologie et développement durable (791 ,2 millions d'euros en 2005) ;

- 280 millions d'euros pour le programme Recherche dans le domaine des risques et des pollutions de la MIRES.

En 2006, pour l'ensemble des crédits du ministère, le montant des CP est de 895 millions d'euros :

- 616 millions d'euros pour la mission Ecologie et développement durable (577 millions d'euros en 2005) ;

- 280 millions d'euros pour le programme Recherche dans le domaine des risques et des pollutions de la MIRES.

• Une baisse des crédits à structure constante par rapport à 2005

A structure constante, les autorisations d'engagement (AE) de la mission Écologie et développement durable baissent par conséquent de 20 % en 2006 par rapport à 2005, alors que les crédits de paiement (CP) augmentent de +6,7 %.

On verra par la suite que l'augmentation des crédits de paiement s'explique en réalité par le transfert des crédits correspondants aux pensions civiles, à hauteur de 52,63 millions d'euros, au sein du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » et ne reflète par conséquent qu'un changement de périmètre.

Cette évolution globale est répartie comme suit entre les différents programmes :

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Intitulé des programmes	Ouvertes en 2005	Demandées pour 2006	Évolution	Ouverts en 2005	Demandés pour 2006	Évolution
Prévention des risques et lutte contre les pollutions	400 482 172	178 103 497	-55,53 %	201 989 479	173 995 997	-13,90 %
Gestion des milieux et biodiversité	180 850 599	167 353 543	-17,50 %	164 643 292	154 142 022	-6,40 %
Conduite et pilotage des politiques environnemen-tales et développement durable	209 874 134	287 516 333	+37,00 %	210 096 134	287 456 150	+36,00 %
Totaux	791 206 905	632 973 373	-20,00 %	576 728 905	615 594 169	+6,70 %

Comme l'indique ce tableau, l'évolution des crédits disponibles montre par conséquent :

- une forte contraction des crédits destinés à la prévention des risques et à lutte contre les pollutions, qui se traduit notamment par la fragilisation de la politique de prévision des crues et de prévention des inondations, ce que votre rapporteur déplore ;

- une forte augmentation des crédits du programme « conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable », qui, comme indiqué précédemment, n'est qu'apparente, puisqu'elle résulte d'un changement de périmètre tendant à rattacher à ce programme les crédits correspondants à la cotisation de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et au fonds national d'aide au logement (FNAL), pour un montant de 6,1 millions d'euros.

• La mise en oeuvre des actions du ministère de l'écologie et du développement durable s'appuie sur de nombreux opérateurs

Comme l'a souligné M. Jean-Marc Michel, responsable du programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » devant votre rapporteur, une des spécificités de la mission Écologie et développement durable consiste à appuyer son action sur un certain nombre d'opérateurs, chargés de mettre en oeuvre la politique définie par le ministère.

Aussi, le plafond d'emplois autorisé pour 2006 ( 3 645 équivalents temps plein travaillé), auxquels il convient d'ajouter des transferts en gestion en provenance des DRIRE (46 ETPT) et de l'INSEE (26 ETPT), ce qui porte l'autorisation du plafond à 3 717 ETPT , ne reflète pas la réalité des effectifs impliqués dans la mise en oeuvre des actions du ministère : il faut notamment ajouter les 6 386,5 emplois en équivalent temps plein rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention du ministère.

Les emplois au sein des organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service (au sens de l'article 5-II de la LOLF), se répartissent comme suit entre les différentes structures :

PROGRAMME 1
STRUCTURES	2005	2006
Agence de l'environnement et de l'énergie (ADEME)	852,50	852,50
Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS)	532,00	532,00
Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE)	74,00	84,00
TOTAL	1 458,50	1 468,50
PROGRAMME 2
Conseil supérieur de la pêche (CSP)	801,00	814,00
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	90,00	93,00
Parcs nationaux	600,00	595,00
Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)	1 612,00	1 635,00
Muséum national d'histoire naturelle (MNHN)	19,00	31,00
Office national de la chasse (ONF)	48,00	38,00
Etablissement public de Chambord	10,00	22,00
Réserves naturelles de France (RNF)	9,00	9,00
Atelier technique des espaces naturels (ATEN)	13,00	13,00
TOTAL	3 202,00	3 253,00
PROGRAMME RECHERCHE MEDD
Institut de recherche et de sécurité nucléaire (IRSN)	1 665,00	1 665,00
TOTAL GÉNÉRAL	6 325,50	6 386,50

En équivalents temps plein (ETP) affectés au programme 2 - Source : MEDD

On présentera rapidement ces différents opérateurs, en fonction de leur rattachement aux trois programmes de la mission :

Pour le programme « prévention des risques et lutte contre les pollutions » , les principaux opérateurs sont l'Agence de l'environnement et de l'énergie (ADEME), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). On portera une attention particulière aux agences de l'eau, établissements publics de l'Etat placés sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, qui sont le principal outil financier de la politique nationale de l'eau.

* Les agences de l'eau

Créées par la loi sur l'eau du 16 décembre 1964, les six agences de l'eau (agences des bassins d'Adour-Garonne, d'Artois-Picardie, de Loire-Bretagne, de Rhin-Meuse, de Rhône-Méditerranée et de Corse, et de Seine-Normandie) sont des établissements publics de l'Etat à caractère administratif. Elles sont placées sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable, ainsi que du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les agences de l'eau sont le principal outil financier de la politique nationale de l'eau. Elles apportent aux personnes publiques et privées, qui réalisent des opérations d'intérêt commun au bassin, notamment en matière de réduction de la pollution, leurs moyens techniques et financiers, les agences elles-mêmes n'étant ni maîtres d'ouvrage, ni maîtres d'oeuvre. Elles ne disposent d'aucun crédit budgétaire. Leurs recettes proviennent de redevances prélevées sur les utilisateurs de l'eau en fonction des volumes qu'ils prélèvent et éventuellement des pollutions qu'ils émettent.

Les règles générales concernant l'établissement des redevances et les conditions d'attribution des aides, ainsi que les montants globaux des aides et des redevances autorisées sont fixés dans le cadre de programmes pluriannuels. Ces programmes doivent être conformes avec les priorités du SDAGE, Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du Bassin.

Les agences participent à la mise en oeuvre de la directive cadre, qui vise le retour au bon état des eaux pour 2015, et impose certaines contraintes méthodologiques pour atteindre ce résultat. En 2004, elles ont contribué à la rédaction des états des lieux. Les agences assurent le secrétariat technique des comités de bassin, et travaillent actuellement à la révision des SDAGE, qui devraient être approuvés par les comités de bassin et les préfets coordinateurs de bassin fin 2006.

Les redevances sur la pollution et les aides dédiées à la réduction de la pollution, que ce soit pour des interventions dont le but est d'agir directement sur les pressions polluantes ou par des actions de gestion des milieux aquatiques, ont une action combinée incitative.

Le montant global des aides autorisées sur le VIII ^e programme (2003-2006) s'élève à 8,125 milliards d'euros , et le montant global des redevances autorisées s'élève à 6,464 milliards d'euros. En matière de lutte contre la pollution, les orientations générales du VIII ^e programme des agences visent à recentrer les interventions des agences de sorte que les aides attribuées contribuent de la manière la plus efficace possible à la réalisation des objectifs des directives communautaires (directive eaux résiduelles urbaines, directive cadre sur l'eau). Les principaux domaines d'intervention sont l'assainissement des collectivités locales et la lutte contre les pollutions industrielles et agricoles.

Les actions du programme « gestion des milieux et biodiversité » sont essentiellement mises en oeuvre par des établissements publics rattachés ; le responsable du programme a indiqué s'appuyer sur 4 500 personnes environ dans ces établissements, comparativement aux 650 personnes rattachées au ministère et essentiellement présentes dans les DIREN. Ces différents établissements sont :

• Le Conseil supérieur de la pêche (CSP)

Créé en 1941, cet établissement public à caractère administratif est régi par les articles L. 434-1 et 2 et R. 234-1 à 21 du code de l'environnement. Chargé de protéger la ressource piscicole en eau douce, qui est une richesse nationale, le CSP contribue à la surveillance des milieux aquatiques, dont le respect de la réglementation sur la pêche constitue un des principaux éléments.

La situation financière de cet établissement reste tendue en 2006, avec une subvention réduite à 10,5 millions d'euros.

Cette situation s'explique par un effet démographique défavorable : jusqu'en 1998, la taxe piscicole acquittée obligatoirement par les pêcheurs en eaux libres était la ressource principale de financement du CSP (65 % des recettes de l'établissement). Or, l'effectif des pêcheurs a diminué sensiblement au cours des dix dernières années, passant d'environ 1,8 million de personnes en 1992 à 1,379 million en 2004, soit une perte de près d'un quart des effectifs, contraignant l'Etat à participer au financement de son établissement public de manière de plus en plus importante jusqu'en 2003 (9,67 millions d'euros en 2001, 13,6 millions d'euros en 2002, 19 millions d'euros en 2003).

En 2005, le budget primitif est de 50,16 millions d'euros. Dans ce budget, les charges de personnel représentent plus de 77,78 % des dépenses de fonctionnement de l'établissement.

L'évolution du C.S.P. en Office national de l'eau et des milieux aquatiques ^{3 ( * )} devrait donner à cet établissement une nouvelle orientation.

• Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

Créé par la loi du 10 juillet 1975, le Conservatoire des espaces littoraux et des rivages lacustres (opérateur) est un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable qui a pour mission de protéger par la maîtrise foncière le littoral français. Sur un total de 8 760 km de rivages métropolitains, le Conservatoire possède 861 km sur 300 ensembles naturels, pour 73 600 hectares. Ainsi le Conservatoire maîtrise environ 10 % du linéaire côtier . Cela représente une moyenne de 2 000 hectares acquis par an et un acte d'acquisition signé par jour.

Les moyens qui lui sont consacrés sont destinés à couvrir les besoins en fonctionnement de l'établissement, mais surtout, les besoins nécessaires aux acquisitions de terrains et aux travaux.

Votre rapporteur souhaite insister sur le fait que la stratégie du Conservatoire, qui s'inscrit dans l'objectif de la maîtrise du « tiers naturel » à l'horizon de 2050, ne pourra être atteinte que si la volonté et l'effort financier de tous les partenaires demeurent soutenus.

Il se réjouit par conséquent que le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 ait décidé de mettre à l'étude la possibilité d'affecter au budget du Conservatoire une recette pérenne, permettant à la fois de répondre aux objectifs assignés et de garantir une lisibilité à long terme indispensable en matière de politique foncière.

La solution retenue vise à affecter au Conservatoire du littoral une recette de l'Etat existante, ayant un rapport direct avec le littoral, stable, identifiable et facilement affectable à l'Etablissement. Il s'agit du « droit de francisation et de navigation » ^{4 ( * )} défini par le code des douanes aux articles 223 et suivants.

Conformément à la demande du Président de la République lors du 30 ^e anniversaire du Conservatoire du littoral, il est prévu d'affecter au Conservatoire l'intégralité du produit du droit de francisation et de navigation estimé en 2004 à 35,3 millions d'euros et en tout état de cause 80 % en 2006. La recette du Conservatoire est ainsi arrêtée à 28,2 millions d'euros en 2006.

L'affectation de cette importante ressource au Conservatoire permettra le redéploiement de 7,4 millions d'euros au bénéfice de la stratégie nationale pour la biodiversité. C'est à la lumière de cette modification qu'on peut examiner l'évolution des crédits du Conservatoire en 2006.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU CONSERVATOIRE DEPUIS 2004

	AE	CP
	INVESTISSEMENTS
PLF 2006	0 euros (apports taxe de francisation)	0 euros (apports taxe de francisation)
LFI 2005	12 855 000 euros	11 150 000 euros
LFR 2004	8 000 000 euros	8 000 000 euros
	FONCTIONNEMENT
PLF 2006	7 400 000 euros *	7 400 000 euros *
LFI 2005	7 400 000 euros	7 400 000 euros
	(+ 300 000 euros en réserve parlementaire)	(+ 300 000 euros en réserve parlementaire)

* ces 7,4 millions d'euros seront redéployés en gestion en faveur de la mise en oeuvre de la stratégie nationale pour la biodiversité

• Les parcs nationaux

Les parcs nationaux s'inscrivent dans le cadre de l'action n° 3 qui concerne les espaces protégés par la voie réglementaire. Ils ont pour missions : la surveillance du territoire et la police de l'environnement ; la connaissance et le suivi continu du patrimoine naturel, culturel et paysager ; la participation à la recherche scientifique par le soutien matériel et le recueil de données ; le conseil, les études et l'ingénierie ; les aménagements et travaux et enfin l'accueil et l'animation.

Les actions des parcs contribueront directement à l'évolution des indicateurs retenus pour l'action « Développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages », notamment en matière de coût d'espace protégé. Au-delà de l'objectif de maîtrise des coûts, la protection assurée par les parcs nationaux doit pouvoir s'accentuer sur des espaces naturels menacés que sont les habitats dits prioritaires au niveau européen et les habitats spécifiques à l'outre-mer.

Un projet de loi sur les parcs nationaux, visant à moderniser le texte initial de 1960 et à repréciser les modalités d'intervention en « zone périphérique » au bénéfice du développement durable, devrait être discuté prochainement devant le Parlement.

• L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) a pour missions :

- de réaliser des études, des recherches et des expérimentations relatives à la conservation, la restauration et la gestion de la faune sauvage et de ses habitats en même temps qu'à la mise en valeur de celle-ci par la chasse ;

- de surveiller la chasse, la faune sauvage et son environnement (il organise notamment l'examen conduisant à la délivrance du permis de chasser) ;

- d'apporter un appui technique à l'État et aux acteurs du développement rural pour l'évaluation de la faune, le suivi de sa gestion, la validation des documents de gestion et l'adoption de mesures réglementaires permettant une meilleure prise en compte de la faune dans les politiques publiques.

Ses missions s'inscrivent pleinement dans l'action « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel » du programme « Gestion des milieux et biodiversité », notamment pour la poursuite des objectifs relatifs aux espèces animales, en particulier le renforcement de la population oursine dans les Pyrénées et le suivi des populations de loups dans les Alpes.

Le budget 2006 de l'Office s'inscrit dans le contexte d'une adoption avant la fin de l'année 2005 du contrat d'objectifs de l'établissement avec l'Etat.

La structure de ce budget en 2006 doit désormais tenir compte de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Cette loi prévoit en particulier qu'« un arrêté fixe les règles de préparation du budget de la comptabilité de l'établissement distinguant en ressources et en charges, les missions régaliennes et d'intérêt patrimonial des missions cynégétiques ».

Comme le montre le tableau ci-dessous, l'équilibre budgétaire de cet établissement était loin d'être atteint en 2004, ce qui a rendu nécessaire un prélèvement de 20,83 millions d'euros sur les réserves.

En millions d'euros	Compte financier 2004
Recettes	91.25 M€
Dépenses	-104.58 M€
Résultats (déficit)	-13.33 M€

Sans préjuger de la conclusion du contrat d'objectifs actuellement en cours d'élaboration, les principales indications relatives au projet de budget de l'Office pour 2006 sont les suivantes :

Nature des missions	Montant estimé
Missions régaliennes et d'intérêt patrimonial	25,720 millions d'euros
Missions cynégétiques	69,552 millions d'euros
Total	95,272 millions d'euros

• Le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN)

Le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) constitue pour le ministère de l'écologie et du développement durable un opérateur indispensable dans le domaine des inventaires et des expertises relatives au patrimoine naturel et paysager dans la mesure où :

- il fournit une expertise écologique indépendante ;

- il mobilise et coordonne les compétences scientifiques ;

- il contribue à animer le réseau de producteurs de données sur les espèces sauvages, les habitats naturels et le fonctionnement des écosystèmes ;

- il est le chef de file du Centre thématique européen pour la protection de la nature et la biodiversité (CTE / NB) et le centre de référence national sur la nature ;

- il diffuse les connaissances et sensibilise tous les publics au patrimoine naturel.

Dans le cadre du contrat de développement signé en 2004 avec les ministères de tutelle et qui encadre les activités du MNHN pour une durée de six ans (2003-2008), le MNHN a été désigné comme centre national de référence sur la nature, notamment pour la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable et de la stratégie nationale pour la biodiversité.

Le MNHN constitue donc un opérateur essentiel, notamment pour sa contribution aux objectifs d'amélioration de l'état de la connaissance de la diversité biologique et paysagère de la France par le développement notamment des inventaires, l'organisation de l'information et sa diffusion. C'est ce qui explique le renforcement de ses moyens budgétaires depuis 2004 (voir tableau ci-dessous).

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU MNHN

	AE	CP
PLF 2006
Missions d'expertise et d'inventaires	1 350 000 euros	1 250 000 euros
+CTE	+ 390 000 euros	+ 390 000 euros
Total	1 740 000 euros	1 640 000 euros
LFI 2005
Missions d'expertise et d'inventaires	1 270 000 euros	1 270 000 euros
+CTE	+ 390 000 euros	+ 390 000 euros
Total	1 660 000 euros	1 660 000 euros
LFI 2004	1 240 000 euros	1 270 000 euros

• L'Office national des forêts (ONF)

L'Office national des forêts (ONF) est chargé de la gestion et de l'équipement des forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat et de la mise en oeuvre du régime forestier dans les autres bois, forêts et terrains susceptibles d'aménagement ou d'exploitation régulière lorsqu'ils appartiennent aux collectivités territoriales, aux établissements publics, aux établissements d'utilité publique, aux sociétés mutualistes et aux caisses d'épargne.

L'ONF exerce également cette compétence sur les propriétés des groupements forestiers lorsqu'elles sont constituées pour plus de la moitié d'apports des collectivités territoriales, des établissements publics, des établissements d'utilité publique, des sociétés mutualistes ou des caisses d'épargne, sur les bois et terrains dont les travaux de reboisement sont assurés par l'Etat pour le compte des propriétaires.

L'ONF gère environ 4,7 millions d'hectares de forêts et d'espaces naturels dans l'Hexagone et 8 millions d'hectares dans les départements d'outre-mer (Guyane, Martinique, Réunion, Guadeloupe).

Il assure ainsi la protection des espaces naturels, l'approvisionnement de la filière bois en respectant les exigences économiques, écologiques et sociales ainsi que l'accueil, l'information et la sensibilisation du public à l'environnement.

Il intervient à la demande de l'Etat pour des missions d'intérêt général et apporte plus particulièrement son concours au ministère de l'écologie et du développement durable pour la mise en oeuvre du réseau Natura 2000 en ce qui concerne les forêts publiques et dans le cadre d'actions spécifiques de préservation de la biodiversité, notamment pour la gestion d'un réseau de réserves biologiques intégrales ou dirigées, ainsi que pour la gestion des domaines présidentiels de Marly, Rambouillet et Chambord (jusqu'au 1 ^er juillet 2005). Pour la gestion de ce dernier, l'établissement public du « Domaine de Chambord » a pris le relais de l'ONF depuis juillet 2005.

• L'établissement public de Chambord

L'article 203 de la loi relative au développement des territoires ruraux ^{5 ( * )} a créé un établissement public national à caractère industriel et commercial placé sous la haute protection du Président de la République et sous la tutelle de l'Etat dénommé « Domaine national de Chambord ».

Cet établissement a pour mission de préserver, gérer, mettre en valeur et assurer le rayonnement national et international des biens constitutifs du domaine national de Chambord. A ce titre, il est notamment chargé de :

1° Conserver, restaurer, présenter au public et animer le château et ses dépendances bâties et non bâties ;

2° Gérer, dans le respect des principes mentionnés à l'article L. 1 ^er du code forestier, la forêt et les milieux associés, en apportant une attention particulière à la conservation des habitats naturels ;

3° Gérer les activités cynégétiques et la faune sauvage du domaine national de Chambord ;

4° Gérer l'ensemble des biens appartenant à l'Etat, définis par arrêté des ministres chargés de la culture, du budget, de la chasse et de la forêt, situés sur le territoire de Chambord et des communes limitrophes ;

5° Veiller, sur le domaine national de Chambord, au respect de la réglementation relative à la chasse, à la pêche et aux sites, prévue par le code de l'environnement. A cet effet, ses agents peuvent être commissionnés et assermentés en application des dispositions des articles L. 428-20 et L. 437-1 du code de l'environnement. Il peut également bénéficier du concours de fonctionnaires relevant des articles 22 et 28 du code de procédure pénale, commissionnés et assermentés pour constater les infractions en matière forestière, de chasse ou de pêche, détachés ou mis à sa disposition.

• Les Réserves naturelles de France (RNF)

Les Réserves naturelles de France (RNF) font partie du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages.

Les objectifs fixés à RNF dans le cadre de l'attribution de la subvention pour charge de service public consistent à :

- amener tous les gestionnaires de réserves naturelles et les personnes oeuvrant en leur sein à un même niveau d'excellence pour la gestion et la conservation du patrimoine naturel ;

- favoriser la connaissance et le suivi du patrimoine naturel en s'appuyant sur les compétences des gestionnaires de réserves naturelles ;

- accompagner, développer et valoriser la politique nationale de protection du patrimoine naturel ;

- inciter les gestionnaires de réserves naturelles à être des pôles de valorisation du territoire, insérés dans un projet global de développement durable : une réserve, un territoire, un patrimoine.

RNF participe également à la politique en faveur du patrimoine naturel à travers les travaux de ses commissions et des groupes de travail sur la police de la nature, les emplois nature, l'Observatoire du patrimoine naturel, l'élaboration de guides méthodologiques, les publications, ainsi que l'information du réseau des réserves et du public.

Un déplacement dans les réserves des ballons des Vosges et de la petite Camargue alsacienne en juin 2004 a permis à votre rapporteur d'apprécier le travail de terrain au quotidien des hommes, engagés, avec l'ensemble des populations locales, - qu'ils soutiennent, informent et accompagnent -, dans le développement durable des territoires dont ils ont la charge.

Il a également été l'occasion de mesurer l'ampleur des difficultés financières dans lesquelles certains gestionnaires ont été placés, faute d'attribution de crédits d'investissement pour les exercices 2002 et 2003, contraignant certains d'entre eux à licencier ou à abandonner des projets pourtant nécessaires.

Alerté par votre rapporteur, le ministère a décidé d'octroyer des marges financières plus importantes aux gestionnaires des réserves naturelles en 2005, ce qui s'est traduit par une augmentation de plus de 50 % des crédits de paiement (2,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005).

Pour votre rapporteur, le gel d'une partie des crédits de paiement en 2005 et la nouvelle baisse des crédits de paiement dans le présent projet de budget ( voir tableau ci-après ) sont d'autant plus regrettables ^{6 ( * )} .

ÉVOLUTION DU BUDGET DES RÉSERVES EN 2004, 2005 ET 2006

	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
2004	12 093 210 euros	12 275 802 euros
2005	13 480 000 euros	13 370 000 euros
2006*	12 500 000 euros	12 000 000 euros

• L'Atelier technique des espaces naturels (ATEN)

En tant que tête de réseau, le GIP-ATEN ^{7 ( * )} favorise le développement et la diffusion de méthodes de gestion patrimoniale des espaces naturels (en France et à l'étranger) par des actions de formation, des études et des publications techniques et par la réalisation de missions d'animation technique.

Il est composé de 12 membres fondateurs : le MEDD, les 7 parcs nationaux, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Association des réserves naturelles de France (RNF), la fédération des parcs naturels régionaux de France, la fondation Sansouïre (Tour du Valat), et l'association Espaces naturels de France (fédération des conservatoires d'espaces naturels) et travaille en collaboration avec l'institut national de formation de l'environnement (IFORE), futur membre de son conseil d'administration, ainsi qu'avec les écoles du Bouchet (Office national de la chasse et de la faune sauvage) et du Paraclet (Conseil supérieur de la pêche).

Une convention précise les modalités de la contribution du GIP-ATEN, ainsi que le rôle d'appui technique de l'Aten dans le dispositif Natura 2000.

Votre rapporteur se félicite que les moyens de fonctionnement et d'investissement du GIP-ATEN en 2006 (en augmentation) lui permettent de développer et diffuser des méthodes de gestion patrimoniale des espaces naturels et de fédérer les réseaux d'espaces naturels sur le plan technique.

BUDGET GIP DANS LE PROJET DE LOI DE BUDGET 2006

Budget GIP de la DNP	AE	CP
Exécution 2004	1 333 000 euros	1 283 000 euros
LFI 2005	1 390 000 euros	1 340 000 euros
PLF 2006	1 390 000 euros	1 340 000 euros

1. Les orientations de la mission écologie et développement durable

La mission écologie et développement durable est composée des 3 programmes suivants :

- Prévention des risques et lutte contre les pollutions ;

- Gestion des milieux et biodiversité ;

- Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable.

Le graphique ci-après présente les moyens mis en oeuvre, en AE et en CP, pour chacun de ces 3 programmes (source : MEDD).

Le montant des crédits est le suivant :

- pour le programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » : 178 millions d'euros en AE et 174 millions d'euros en CP .

• Ces crédits sont en diminution de près de 14 % par rapport à 2004

Le responsable de ce programme a précisé que son action visait à mettre en place des systèmes de prévention liés à trois types de risque : technologiques, naturels et relatifs aux substances chimiques.

Votre rapporteur tient à souligner :

- le retard de la France en matière de prévention du risque chimique, qui a notamment conduit les autorités françaises à juger préférable la mise en oeuvre au niveau européen de la procédure d'autorisation des substances chimiques, dans le cadre des négociations du projet de règlement européen REACH ( proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 29 octobre 2003, concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances ), faute pour notre pays de disposer des équipements nécessaires au contrôle de ces substances ;

- le bilan positif des cinq expérimentations de la LOLF en régions ^{8 ( * )} , concernant en particulier le rapprochement des DRIRE et des DIREN, dont il faut souligner le potentiel en termes de sources d'économies possibles ;

- l'insuffisance des moyens de l'inspection des installations classées. A cet égard, le retard pris sur l'objectif de renforcer l'inspection de 400 personnes en 4 ans avait amené la Direction des risques technologiques à revoir sa stratégie, dans le sens d'une diminution des contrôles sur les installations à faible enjeu et d'une augmentation corrélative des visites sur les installations à fort enjeu ^{9 ( * )} .

On peut s'étonner que le renforcement du contrôle des installations à risque ne figure pas parmi les priorités du ministère, alors que, comme l'ont prouvé un certain nombre de catastrophes (AZF notamment à Toulouse, mais aussi l'épidémie de légionellose dans le Nord-Pas-de-Calais en 2004), la vulnérabilité des populations est croissante.

- pour le programme « Gestion des milieux et biodiversité » : 167 millions d'euros en AE et 154 millions d'euros en CP .

• Cela correspond à une diminution de 6,7 % des crédits par rapport à 2004.

Si on peut déplorer l'absence de programme « eau » au sein de la mission écologie et développement durable, notamment parce qu'il en résulte pour la Direction de l'eau un accroissement des contraintes (liées notamment aux exigences de présentation budgétaire dans le cadre de la LOLF), sans contrepartie en terme de souplesse budgétaire (absence de fongibilité entre les crédits des différents programmes), il faut souligner qu'elle correspond à l'esprit de la LOLF.

- pour le programme « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » : 288 millions d'euros en AE et 287 millions d'euros en CP (dont les rémunérations représentent l'essentiel).

* ¹ Les autorisations d'engagement déterminent la limite des engagements de tout ordre (achats, marchés, subventions, intervention) que le ministère pourra prendre au cours de 2006. A la différence des autorisations de programme (AP) qui ne s'appliquaient qu'aux dépenses en capital, les AE concernent tous les types de dépenses.

* ² Les crédits de paiement représentent, quant à eux, le niveau des dépenses annuelles correspondant aux autorisations d'engagement.

* ³ Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, adopté par le Sénat le 14 avril 2005 en première lecture, vise à transformer le CSP en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) et à en élargir les missions. Les missions de connaissance du milieu faites par le CSP seront d'une part confortées, d'autre part, elles seront financées par l'ensemble des usagers de l'eau au travers des agences de l'eau et de l'ONEMA, et non plus par les seuls pêcheurs. Cela apportera les garanties indispensables à la pérennité de l'établissement.

* ⁴ La francisation confère au navire le droit de porter le pavillon de la République française avec les avantages qui s'y attachent. Les navires francisés sont soumis au paiement d'un droit annuel.

* ⁵ Loi n° 2005-157 du 23 février 2005.

* ⁶ Voir les principales remarques de votre rapporteur dans le B) de cette partie.

* ⁷ L'actuelle durée d'existence du GIP ATEN est fixée à 12 ans (2004-2016).

* ⁸ Les régions Midi-Pyrénées, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Bourgogne, Rhône-Alpes et Franche-Comté.

* ⁹ Il a indiqué qu'à l'heure actuelle, l'inspection effectuait au moins un contrôle par an sur chaque installation SEVESO.