II. LES DISPOSITIONS NOUVELLES RELATIVES AU SPORT
« Les collectivités territoriales à qui incombe, sur le terrain, la réalité de la responsabilité de l'organisation de l'égal accès de tous à la pratique sportive, et qui assument à peu près seules la charge de la réalisation et de l'entretien des équipements sportifs, demeurent cantonnées au rôle de bailleur de fonds », déplorait le sénateur James Bordas, alors rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat lors de l'examen de la loi dite « Buffet » du 6 juillet 2000.
Quatre ans après, le groupe national de travail consacré au « rôle de l'Etat dans le sport », constitué en 2002 lors des Etats généraux du Sport, faisait un constat similaire :
« Les collectivités locales ne bénéficient pas de compétences particulières attribuées par la loi dans le domaine sportif, mais (...) leur rôle est très important puisqu'elles apportent globalement plus du tiers du financement du sport en France et qu'elles sont propriétaires de 90 % du patrimoine sportif ».
On ne peut cependant pas dire que, vingt ans après les lois de décentralisation, l'absence de répartition de compétences ait nuit au développement du sport. Au contraire, depuis les lois de décentralisation, la part de financement des collectivités a été multipliée par trois : elles consacraient, en 1981, 3 milliards d'euros au soutien et au développement du sport. En 2003, cette contribution s'élève à 9 milliards d'euros. 2 ( * )
Elles assument ainsi 74 % de la totalité du financement public accordé au sport.
- La gestion partagée du sport en France requiert aujourd'hui une clarification.
Dans le domaine sportif, on peut affirmer que, même s'il n'y a pas, au plan législatif, de transfert spécifique de compétences, le transfert a eu lieu de fait. Ainsi peut-on souligner que, d'après une étude commanditée par le Comité national olympique sportif français (CNOSF) en 2002 3 ( * ) , 64 % des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) avaient opté pour inscrire dans leurs statuts la compétence optionnelle « sport ». Le sport en France est donc organisé sur une logique de gestion partagée : l'Etat, le mouvement sportif, les collectivités territoriales, mais aussi le secteur privé marchand interviennent dans ce domaine.
Le développement des politiques publiques locales a accompagné une transformation profonde du « paysage sportif » français.
En deux décennies, le mouvement sportif, et plus particulièrement la cellule de base du mouvement sportif, le club, est passé de simple utilisateur de moyens publics (les équipements, les subventions) à un véritable partenaire dans la mise en oeuvre des politiques publiques sportives. Ce partenariat entre collectivités et mouvement sportif pour développer des missions d'intérêt général a donné lieu à une multitude de relations croisées, formalisées le plus souvent par des conventions.
Si ce maillage entre les acteurs du sport constitue une richesse et a largement contribué à développer les activités physiques et sportives, il en résulte cependant aujourd'hui une superposition d'initiatives, parfois déconnectées de la demande sportive, résultat d'une concertation insuffisante dénoncée dans le cadre des Etats généraux du Sport en région.
Le manque de lisibilité des politiques sportives requiert la mise en place d'une véritable politique publique locale de développement du sport, dont les dispositions, introduites en première lecture à l'Assemblée nationale par six articles additionnels après l'article 76 du présent projet de loi, tentent de dessiner le contour.
Un chapitre IV intitulé « Le sport » a ainsi été créé dans le texte du projet de loi « Libertés et responsabilités locales », consacrant le rôle des collectivités territoriales dans le domaine sportif.
C'est à une demande forte émanant tant des élus locaux que des représentants du mouvement sportif à laquelle l'Assemblée nationale a tenté d'apporter une réponse en clarifiant les lignes stratégiques de l'action publique locale en faveur du sport.
Cette nouvelle architecture résulte des recommandations formulées par des élus, des responsables administratifs, des chercheurs ou professeurs d'universités et des acteurs du mouvement sportif réunis au niveau national, mais aussi local, dans des groupes de travail constitués pour réfléchir à l'évolution des politiques sportives, à l'occasion de l'élaboration du schéma de service collectif du sport en 2002, de la réunion des Etats généraux du Sport en région et au niveau national en 2003 ou dans le cadre du forum « Sport et collectivités territoriales » qui s'est tenu à Grenoble en 2004.
En dépit des divergences auxquelles ont pu aboutir ces différents groupes de réflexion, tous ont tenté de trouver des niveaux pertinents d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques sportives, avec la conviction que le sport devait constituer un élément central au service du développement durable des territoires.
- Le sport : une activité qui contribue à la création et au maintien de lien social
Le sport, en effet, n'est pas un domaine comme les autres. Les valeurs qui lui sont attachées, -le sens de l'effort gratuit, l'esprit d'équipe et l'envie de gagner tout en respectant l'adversaire et en acceptant la défaite-, en fait un élément structurant d'un territoire, qui contribue à la création et au maintien du lien social.
Le ministre des sports, de la jeunesse et de la vie associative, M. Jean-François Lamour, rappelait ainsi en conclusion du colloque « Sport, Argent, Médias » 4 ( * ) , organisé le 4 mars 2003 par la commission des affaires culturelles du Sénat, que « Historiquement le sport a toujours été chargé de sens social. Il participe aux valeurs d'une société, il les reflète et participe à leur construction. »
Réfléchir au lien qui existe entre sport et territoire ne se résume pas, par conséquent, à une démarche quantitative fixant des quotas d'équipements sur des territoires administrativement définis.
C'est ce qui ressort des travaux des comités et groupes de travail, dont les conclusions s'accordent sur l'impossibilité d'une répartition de compétences par niveaux de collectivités dans le domaine sportif.
- Le projet prime sur la compétence
Les deux grandes lignes directrices qui se dégagent des recommandations remises par les différents groupes de travail, et dont s'inspire le dispositif adopté en première lecture à l'Assemblée nationale peuvent être ainsi résumées :
1- La politique publique sportive doit être pensée selon une logique de projets, et non en termes de compétence dévolue à telle ou telle collectivité ;
2- Il est indispensable d'avoir une vision transversale des projets, et, pour cela, d'associer le plus largement l'ensemble des partenaires, -représentants du mouvement sportif, collectivités territoriales et institutions-, à la définition, l'élaboration et l'évaluation des politiques sportives.
A. LA LIBERTÉ D'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES A ABOUTI À UNE GRANDE HÉTÉROGÉNÉITÉ AINSI QU'À UNE SUPERPOSITION DES ACTIONS ET DU SOUTIEN AU MOUVEMENT SPORTIF
30 % de la dépense sportive nationale, 74 % du financement public du sport, les dépenses des collectivités territoriales en faveur du mouvement sportif sont aujourd'hui un facteur-clé du développement tant des pratiques sportives que du sport professionnel en France.
Dans son allocution d'ouverture de la première table ronde du colloque « Sport, Argent, Médias » précité, le sénateur Bernard Murat, rapporteur du budget des sports pour la commission des affaires culturelles du Sénat, attirait l'attention des participants sur le fait que la contribution des médias en 2001 ne représentait que 0,7 milliard d'euros, soit 2,75 % de la dépense sportive française, loin derrière les 30 % dépensés par les collectivités territoriales.
« N'oublions donc pas que ce sont en premier lieu les collectivités territoriales qui font vivre le sport en France », insistait-il, en rappelant que venaient ensuite les familles et les ménages, avec quelque 12,8 milliards de francs, soit plus de la moitié de l'enveloppe.
A titre de comparaison, en dépit des sommes considérables affichées, notamment celles des droits de retransmission télévisée des grandes manifestations sportives, la contribution des médias au financement du sport en France reste 11 fois moins importante que celle des collectivités territoriales.
Au sein de la dépense publique globale, la part des collectivités territoriales est encore plus significative, puisqu'elle représente 74 % du financement public total.
1. Le financement du sport par les collectivités territoriales
Les collectivités territoriales ont consacré au sport, en 2000, 7,8 milliards d'euros 5 ( * ) .
Sur 20 ans, ce financement a été multiplié par 3 comme le montre le tableau suivant.
|
|
1981 |
1990 |
2000 |
|
Communes |
8,52 milliards de francs |
22 milliards de francs |
45,13 milliards de francs |
|
Départements |
225 millions de francs |
1 801 millions de francs |
3,28 milliards de francs |
|
Régions |
0 |
685 millions de francs |
1,31 milliards de francs |
|
Total en francs courants |
8,75 milliards de francs |
24,49 milliards de francs |
49,77 milliards de francs |
|
Total en francs constants 2000* |
17,06 milliards de francs |
28,58 milliards de francs |
49,77 milliards de francs |
*Entre 1981 en 2000 l'inflation cumulée a été de 95 %
*Entre 1990 et 2000, l'inflation cumulée a été de 16,7 %
Les collectivités territoriales ont en effet utilisé, via la clause générale de compétence instituée par les lois de 1982 et 1983, l'ensemble des moyens mis à leur disposition, qui sont autant de leviers d'action issus de la politique de décentralisation, afin d'apporter leur soutien au mouvement sportif.
Leur liberté d'action ne trouve de limites que dans les dispositions qui encadrent leur possibilité d'accorder aux clubs sportifs des aides directes et indirectes.
- Le sport, une « affaire » d'intérêt local
Les lois de 1982, fondatrices de la décentralisation, ont confié à chaque niveau de collectivité le soin de régler les affaires qui intéressent les populations implantées sur leurs territoires respectifs 6 ( * ) .
Pratiqué par près de 26 millions de personnes, dont plus de 14 millions de titulaires de licences, adhérents à l'une des 174.000 associations sportives réparties sur tout le territoire, le sport devait inévitablement devenir une « affaire » d'intérêt local.
En une vingtaine d'années, les politiques de soutien et de développement des pratiques sportives ont pris une place à part entière au sein des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.
Les actions aujourd'hui menées par les collectivités locales prennent des formes diverses, qui vont de la mise à disposition d'équipements sportifs, -dont 90 % leur appartiennent-, de moyens de transport ou de locaux, en passant par l'organisation de manifestations sportives ou l'offre de prestations de services, jusqu'au subventionnement direct ou indirect des clubs professionnels et des associations.
Il est possible, en dépit de l'absence de compétences affirmées, d'identifier des axes forts de construction des politiques sportives locales, dont le tableau suivant montre la diversité :
|
COMMUNES |
EPCI |
DÉPARTEMENTS |
RÉGIONS |
|
- Équipements - Construction et gestion d'équipements sportifs - Mise à disposition d'équipements sportifs (clubs, scolaires) - Mise à disposition de locaux administratifs (clubs) |
- Équipements - Construction et gestion d'équipements sportifs d'intérêt communautaire - Mise à disposition d'équipements sportifs - Mise à disposition de locaux administratifs (clubs) |
- Équipements/aménage-ment - Subvention et/ou construction d'équipe-ments sportifs : .pour la pratique de l'EPS .touristiques - Gestion de certains équipements sportifs (bases de plein air, complexe sportif,...) - Subvention à la réhabilitation d'équipe-ments |
- Aménagement - Financement des équipements sportifs des lycées - Soutien au développement d'équipements sportifs et touristiques structurants - Financement des équipe-ments sportifs de haut niveau |
|
Soutien - Subventions aux clubs sportifs - Subventions des clubs professionnels pour des missions d'intérêt général - Prestations de services avec les clubs professionnels - Mise à disposition de personnel : .enseignant des APS .administratif - Mise à disposition de moyens de transport - Attribution de matériels sportifs |
Soutien - Subventions aux clubs sportifs - Prestations de services avec les clubs professionnels - Soutien à l'organisation de manifestations sportives |
Soutien - Attribution de subventions aux clubs de « haut niveau » - Prestations de services avec les clubs professionnels - Attribution de subventions aux comités départementaux, au CDOS - Aide financière des athlètes de haut niveau - Prise en charge des frais de transport |
Soutien - Soutien des centres de formation des clubs et des pôles - Subvention des clubs sportifs - Prestations de services avec les clubs professionnels - Soutien financier des ligues et des CROS - Aide au recrutement d'éducateurs - Soutien des athlètes de haut niveau. |
|
Animation - Participation à l'enseignement de l'EPS dans les écoles primaires - Mise en place d'une école municipale des sports (actions péri-éducatives) - Mise en place d'animation sportive durant les vacances scolaires - Accueil du public sur les équipements |
Animation - Participation à l'enseignement de l'EPS dans les écoles primaires - Mise en place d'animation péri et extra-scolaire. - Accueil du public sur les équipements - Organisation d'évènements sportifs |
Conseil - Conseil aux communes et EPCI sur la construction - Programmation d'équipements, évaluation des besoins - Conseil aux clubs sur la gestion et fiscalité |
Formation - Suivi social des athlètes (reconversion, mise en oeuvre de formations adaptées) - Formation des cadres professionnels ou bénévoles |
|
Manifestations - Organisation de manifestations sportives - Coorganisation de manifestations sportives |
|
Animation - Mise en place d'animation sportive avec des animateurs départementaux - Animation pendant les vacances scolaires |
Promotion - Soutien à l'organisation de manifestations - Sonorisation des évènements sportifs |
|
|
|
Promotion - Organisation ou participation à l'organisation de manifestations - Sports de haut niveau - Equipe individuelle |
|
A côté de ces initiatives, qui résultent d'une politique volontariste des assemblées délibérantes des collectivités, certaines interventions ressortent de l'attribution obligatoire de certaines compétences.
- Les interventions dans le cadre de compétences obligatoires issues des lois de décentralisation
Il existe un domaine dans lequel l'investissement des collectivités n'est pas optionnel : il s'agit des équipements sportifs nécessaires à l'éducation physique et sportive, dont l'enseignement est obligatoire dans les écoles maternelles et élémentaires et dans les établissements d'enseignement du second degré et d'enseignement technique, en vertu de l'article L. 312-3 du code de l'éducation.
La construction des ces équipements, leur entretien et leur mise aux normes incombent aux collectivités compétentes en matière d'éducation.
Ainsi les régions doivent-elles assurer cette dépense dans les lycées 7 ( * ) , les départements dans les collèges 8 ( * ) et les communes dans les écoles et classes élémentaires et maternelles 9 ( * ) .
Le développement de l'intercommunalité a été, par ailleurs, l'occasion d'investir le champ sportif.
La loi du 12 juillet 1999 relative à l'intercommunalité autorise les communautés d'agglomération à exercer en lieu et place des communes membres des compétences en matière de sport et de culture. Cette compétence est définie par l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales comme la possibilité de prendre en charge la « construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire ». La même faculté est offerte aux communautés de communes et aux communautés urbaines, à titre obligatoire concernant ces dernières, en vertu des articles L. 5214-16 et L. 5215-19 du CGCT.
En 2002, la majorité des EPCI avaient opté pour la compétence optionnelle « sport » : 40 % des communautés de communes et 77 % des communautés d'agglomérations l'avaient inscrite dans leur statut. 59 % de ces établissements menaient au moins une opération dans le domaine du sport. Ces actions portaient principalement sur les équipements, pour 80 % des EPCI, 49 % ayant également entrepris des actions (de façon cumulative ou alternative) dans le domaine de l'animation sportive 10 ( * ) .
La décentralisation de la politique publique sportive existe également de fait dans chacun des niveaux territoriaux sur la base de compétences attribuées dans des secteurs spécifiques.
Ainsi, la région, investie par les lois de 1982 de la politique de formation ou d'aménagement et de développement du territoire, contribue-t-elle, dans le champ de ses compétences, à la formation des éducateurs physiques et sportifs (EPS).
De même, le département, chargé d'établir le plan des itinéraires de promenade et de randonnée, « après avis des communes intéressées », en vertu de l'article L. 361-1 du code de l'environnement, joue le rôle de chef de file dans le domaine des sports dits « de nature ».
Le caractère relativement souple de ce cadre législatif trouve cependant ses limites dans la réglementation des aides directes et indirectes accordées aux associations et aux clubs sportifs.
- L'assouplissement de la réglementation des aides directes et indirectes
Dans un souci de transparence et pour prévenir des risques de dérives, le législateur a encadré les marges de manoeuvre des collectivités qui souhaiteraient apporter leur soutien aux principaux acteurs du mouvement sportif, à savoir les clubs et les associations qui leur servent de base.
Ainsi, les articles 19-1 à 19-4 de la loi du 16 juillet 1984 relative aux activités physiques et sportives, modifiés par les lois du 28 décembre 1999 et du 6 juillet 2000, encadrent la possibilité pour les collectivités territoriales de leur accorder des aides directes ou indirectes.
Un moment programmé, la disparition des subventions publiques des collectivités territoriales aux sociétés sportives professionnelles fut remise en cause par la loi du 28 décembre 1999. Aujourd'hui, les clubs professionnels et leurs associations sont fondés à recevoir des subventions publiques locales, dans une limite de 2,3 millions d'euros par saison, pour des missions précisées par les textes : la formation des jeunes sportifs ; la sécurité dans les stades ; l'animation sociale.
Les contrats de prestations de service (sponsoring, achats de places...) entre clubs et collectivités font également l'objet d'un plafonnement à 1,6 million d'euros dans la limite de 30 % des produits de l'année écoulée.
Au-delà des aides directes, qui ne peuvent plus comporter, à la différence du passé, de cautionnements d'emprunts, les clubs bénéficient parfois de contributions « indirectes », le plus souvent en nature : location de stades ou de salles couvertes à des conditions avantageuses ; mise à disposition gracieuse de personnel ou de locaux ; exonération de la taxe sur les spectacles... Il convient de rappeler que 90 % des équipements sportifs appartiennent aux collectivités territoriales, qui en disposent donc comme bon leur semble.
Si la possibilité pour les collectivités de soutenir les clubs et associations sportives est donc encadrée, la liberté reste néanmoins la règle et a généré de très grandes disparités dans l'implication des collectivités, en fonction des traditions locales, mais aussi de la présence de clubs plus ou moins influents sur leurs territoires.
2. Une grande hétérogénéité des actions et du soutien au mouvement sportif
L'investissement global croissant des collectivités territoriales dans le sport cache, toutefois, de grandes disparités : rapportée en terme de budget par habitant, la dépense sportive varie d'une région à l'autre de 1,64 à 7,71 euros, et l'écart se creuse encore pour les autres niveaux de collectivités territoriales (de 1,85 à 15,25 euros pour les départements, de 4,73 à 533 euros pour les communes) 11 ( * ) , comme le montre le tableau ci-après :
|
Données 2001 |
Plus petit et plus gros budget par habitant |
Moyenne budget par habitant |
|
Régions |
De 1,64 € à 7,71 € |
5,54 € |
|
Départements |
De 1,85 € à 15,25 € |
8 €* |
|
Communes (plus de 3 000 hab) |
De 4,73 € à 533 € |
81,41 € |
*estimation
3. Une concertation insuffisante dénoncée dans le cadre des Etats généraux en région.
Les documents de travail rendus à l'issue des Etats généraux du Sport en régions dressent unanimement le constat d'une superposition anarchique d'initiatives, guidées par une logique déconnectée de la pratique sportive réelle.
« Face au flou juridique, aux libertés offertes par les textes, aux intérêts manifestés par chacun des acteurs concernés, il apparaît des partenariats plus ou moins organisés » 12 ( * ) .
C'est moins la contre-productivité qui en résulte en termes de satisfaction de la demande sportive que l'opacité des décisions et des logiques à l'oeuvre dans la mise en place de ses réseaux que dénoncent les participants du groupe de travail. Ainsi, sont particulièrement soulignées « les habitudes déjà prises, fondées sur des fonctionnements souvent complexes, plus ou moins directement liés à la qualité des relations humaines entretenues avec des élus qui ne savent pas toujours bien instaurer des démarches participatives ».
Il est possible d'identifier deux facteurs, responsables de cette situation : d'une part, le manque de concertation entre les acteurs et, d'autre part, la méconnaissance de l'évolution des besoins sociaux.
- Le manque de concertation entre les acteurs découle de la grande liberté d'action laissée aux acteurs publics décentralisés, chacun développant des stratégies aveugles aux autres en fonction de ses intérêts propres. « Tout se passe comme si chaque collectivité jouait sa partition sans tenir compte de celle des autres », car, suivant en cela leurs promesses et leurs objectifs électoraux, « les élus ont cherché à marquer leur territoire grâce au sport » 13 ( * ) .
La réunion des représentants des différentes collectivités au sein d'instances de pilotage, telles que la conférence régionale de développement du sport au niveau régional ( article 76 ter ) ou la commission départementale des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature au niveau départemental ( article 76 quater ) tente de remédier à l'isolement des acteurs et à mettre en place des mécanismes concertés à tous les niveaux de l'élaboration des politiques sportives.
- Le manque de lisibilité des politiques sportives découle également de la méconnaissance de l'évolution des besoins sociaux.
La diversification des pratiques sportives, phénomène social majeur des trente dernières années, ne s'est pas accompagnée de la mise en place d'observatoire territorial ou de comité d'analyse.
Les sources d'informations des décideurs publics sont, par conséquent, aussi diverses que les initiatives prises par les acteurs du mouvement sportif et évolutif en fonction du degré de connivence qui existe entre les premiers et les seconds.
L'absence de diagnostic partagé entre les acteurs expliquerait en partie l'atomisation des politiques publiques.
L'instauration de documents de pilotage (schéma régional de développement du sport, plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature) est destinée à pallier cette lacune.
* 2 6 e forum Sport et collectivités territoriales, de Grenoble -21 au 23 janvier 2004- : Quelle gouvernance pour le sport ?
* 3 Voir les actes du colloque du 20 juin 2002 : « Le sport, acteur incontournable de l'aménagement du territoire »
* 4 Sport, Argent, Médias - Rapport de M. Jacques Valade - n° 319 (2003-2004).
* 5 Stat info septembre 2002 le poids économique du sport en 2000
* 6 L'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales indique que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Il en va de même pour le département (article L. 3211-1 du CGC) et pour la Région (article L. 4221-1 du CGCT).
* 7 Article L. 214-6 du code général des collectivités territoriales
* 8 Article L. 213-3 du CGCT
* 9 Article L. 212-4 du CGCT
* 10 Rapport Sport et répartition des compétences territoriales remis an CNOSF en 2002.
* 11 Conclusions du groupe national de travail des États généraux du Sport consacré au « sport et territoires ».
* 12 Les actes des États généraux du Sport en Bretagne
* 13 Conclusions du groupe national de travail des états généraux du sport «Le sport et les territoires ».