TITRE
VI
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ACTUALISATION DU DROIT DE
L'OUTRE-MER
Le titre VI du présent projet de loi regroupe les mesures destinées à opérer une mise à niveau du droit applicable outre-mer par rapport à celui applicable en métropole. Il s'agit d'une part d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance de telles mesures dans une série de domaines énumérés à l'article 43 et, d'autre part, de procéder à la ratification de plusieurs ordonnances prises par le passé sur le fondement de diverses lois d'habilitation intervenues au cours des cinq dernières années.
Article 43
Habilitation
à actualiser par ordonnance le droit applicable outre-mer
Cet article tend, en application des dispositions de l'article 38 de la Constitution, à autoriser le Gouvernement à prendre des mesures d'actualisation du droit applicable outre-mer par voie d'ordonnance. Le présent article est ainsi constitué de trois paragraphes ayant respectivement pour objet de définir le champ de l'habilitation (I), de préciser la procédure de consultation des autorités locales pour chaque collectivité (II) et de fixer les délais impartis pour publier les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification (III).
1) Définition du champ de l'habilitation :
Le champ de l'habilitation est doublement défini par la désignation des collectivités situées outre-mer concernées d'une part et par les matières dans lesquelles les ordonnances devront intervenir d'autre part.
En vertu du premier alinéa du I, les collectivités concernées par la demande d'habilitation sont :
- les départements d'outre-mer, c'est-à-dire la Guadeloupe, la Guyane la Martinique et La Réunion, régis par l'article 73 de la Constitution dont le premier alinéa dispose que « les lois et règlements [y] sont applicables de plein droit » mais « peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités » ;
- Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, la Polynésie française et les îles Wallis-et-Futuna qui, aux termes du nouvel article 74 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, constituent désormais la catégorie des « collectivités d'outre-mer » ;
- la Nouvelle-Calédonie, collectivité sui generis soumise au principe de la spécialité législative comme les collectivités d'outre-mer et régie par l'article 77 de la Constitution ;
- les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) dont le nouvel article 72-3 dispose que leur régime législatif et leur organisation particulière sont déterminés par loi et qui, à ce titre et en vertu de leur loi statutaire du 6 août 1955 restent aujourd'hui la seule collectivité appartenant à la catégorie des territoires d'outre-mer.
Les alinéas suivants énoncent pour l'ensemble de ces collectivités ou certaines d'entre elles seulement les matières ou les domaines du droit dans lesquels interviendront les futures ordonnances . Parmi ces rubriques répertoriées sous sept paragraphes distincts, votre commission n'examinera que celles d'entre elles dont l'objet relève de sa compétence au fond : il s'agit des a), b), c) et e) du 3°, des c) et d) du 4°, du b) du 5° et du f) du 6°. Les autres rubriques définissant le champ de l'habilitation relèvent en effet de la compétence au fond de la commission des Finances, de la commission des Affaires sociales ou de la commission des Affaires économiques. Afin que le législateur soit en mesure d'accorder au Gouvernement une autorisation « éclairée », votre rapporteur a été rendu destinataire pour les points concernant la commission des lois d'avant-projets d'ordonnances ou de notes de présentation permettant de cerner précisément le champ de l'habilitation et d'appréhender les objectifs poursuivis. Dans ces matières, les ordonnances à venir devraient ainsi permettre d'actualiser et d'adapter le droit applicable outre-mer sur les points suivants :
* Au 3° concernant la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, les TAAF et Mayotte :
- a), b) et c) : droit civil, propriété immobilière et droits immobiliers, droit de la propriété intellectuelle et droit de la construction et de l'habitation :
Au titre du droit civil, il est envisagé d'étendre dans les collectivités susvisées ou dans certaines d'entre elles selon le cas un ensemble de dispositions issues du code civil. Il s'agit en premier lieu, s'agissant de lois récentes et touchant au statut des personnes des dispositions de la loi n° 99-944 du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité. D'autres dispositions du code civil feraient également l'objet d'une extension ou d'une modernisation.
Certaines modifications introduites en métropole, bien que parfois par des lois déjà anciennes, n'ont en effet jamais été étendues outre-mer : il en est ainsi par exemple de dispositions du code civil relatives à certaines formes testamentaires résultant de deux lois du 17 mai 1900 sur les actes d'état civil et du 28 juillet 1915. L'ordonnance projetée devrait permettre une remise à niveau du droit civil applicable outre-mer en procédant à l'extension d'un ensemble de dispositions disparates touchant à divers aspects du droit des obligations (mise en demeure du débiteur, clause pénale, dommages et intérêts, novation ...) ou du droit de la propriété (vente d'immeuble à construire, immeubles menaçant ruine, régime des hypothèques, statut de la copropriété des immeubles bâtis, législation des rapports locatifs...). Elle sera également l'occasion d'abroger des dispositions qui n'ont plus cours dans les départements français.
- e) Statut des élus :
L'article 100 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité habilitait le Gouvernement à étendre par ordonnance les dispositions de la loi relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux. Seules les dispositions relatives aux élus mahorais ont pu être prises en temps utile, soit avant la date butoir du 27 février 2003. Le projet de loi de programme reprend donc l'habilitation en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Seront ainsi étendues avec les adaptations nécessaires dans le code des communes applicable localement les dispositions figurant au sein du titre Ier de la loi du 27 février 2002 précitée sous les chapitres premier (participation des habitants à la vie locale), II (droits des élus au sein des assemblées locales), III (fonctionnement des groupes d'élus), IX (dispositions diverses relatives aux collectivités territoriales), et X (dispositions diverses de caractère électoral), et au sein du titre II consacré aux conditions d'exercice des différents mandats. Les principales adaptations concerneront les dispositions relatives à la protection sociale et au droit du travail, compte tenu du droit applicable localement, ainsi que le régime indemnitaire.
Ces dispositions permettent de mieux concilier l'exercice d'un mandat avec une activité professionnelle (crédit d'heures), apportent des garanties à l'issue d'un mandat (formation professionnelle, bilan de compétences, allocation différentielle de fin de mandat dans certaines situations), et offrent une formation en début et en cours de mandat, le remboursement de différents frais et l'amélioration de la prise en charge des frais de déplacement et de la protection juridique des élus. Précisons que les mesures prises sur le fondement de la présente habilitation ne pourront concerner que les élus municipaux, maires et adjoints, car les conditions d'exercice des mandats des membres de l'assemblée de la Polynésie française et du congrès de la Nouvelle-Calédonie relèvent de la loi organique et ne peuvent donc pas être prises par ordonnance.
* Au 4° , concernant la seule Polynésie française :
c) Régime communal :
Il s'agit d'appliquer aux communes polynésiennes les principes de la décentralisation et en particulier de mettre fin au régime de tutelle administrative et financière exercé par le représentant de l'Etat et les chefs de subdivision administrative.
Rappelons qu'un projet de loi organique et un projet de loi simple le complétant relatifs au régime communal applicable dans le territoire de la Polynésie française avaient été déposés sur le bureau du Sénat au printemps 1998 mais n'ont jamais été inscrits à l'ordre du jour 5 ( * ) .
L'ordonnance qui serait prise sur le fondement de la présente habilitation ne pourrait cependant pas contenir de dispositions de nature organique (décision du Conseil constitutionnel n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) ; aussi devrait-elle être précédée d'une loi organique définissant la répartition des compétences et les relations financières avec le territoire. Des dispositions en ce sens pourraient figurer dans le projet de loi statutaire consacré à la Polynésie française, consécutif à la dernière révision constitutionnelle et qui devrait être soumis au Parlement au cours des prochains mois.
- d) Répression de la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants :
Il s'agissait d'étendre les dispositions de la loi n° 2003-87 du 3 février 2003 relative à la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants (articles L. 235-1 à L. 235-4 du code de la route). Or, des mesures en ce sens ont été insérées dans le projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière d'ores et déjà adopté en première lecture par l'Assemblée nationale (20 mars 2003) et le Sénat (29 avril 2003). L'article 25 ter de ce projet de loi a ainsi été adopté conforme par le Sénat. Cet élément du champ de l'habilitation est donc devenu sans objet et peut être supprimé : votre commission des Lois vous propose un amendement à cet effet.
* Au 5° , concernant la seule Nouvelle-Calédonie :
- b) Répression de la conduite sous l'influence de substances ou plantes classées comme stupéfiants, immobilisation et mise en fourrière de véhicules.
Ce chef d'habilitation doit, comme pour la Polynésie française au 4°, être purgé de la mention relative à la répression de la conduite sous l'influence de substances psychotropes. En effet, l'article 26 du projet de loi renforçant la lutte contre la violence routière, adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale et le Sénat, habilite déjà le Gouvernement à rendre applicable ces dispositions en Nouvelle-Calédonie. Votre commission des Lois vous soumet donc un amendement de suppression de cette mention au b) du 5° de l'article 43 du projet de loi de programme afin d'éviter la redondance. La rubrique doit cependant subsister en ce qu'elle vise l'immobilisation et la mise en fourrière des véhicules. Il apparaît en effet nécessaire d'étendre moyennant les adaptations nécessaires les dispositions des articles L. 325-1, L. 325-2 et L. 325-6 à L. 325-11 (immobilisation et mise en fourrière) et de l'article L. 417-1 (mise en fourrière) du code de la route.
* Au 6° , concernant Mayotte :
- f) Organisation judiciaire et statut des cadis.
Ce chef d'habilitation tend à répondre à l'un des objectifs définis par l'Accord sur l'avenir de Mayotte signé le 27 janvier 2000, le Gouvernement s'étant engagé à entreprendre la modernisation de la justice, et notamment de la justice cadiale, à Mayotte.
En application de l'habilitation ouverte par l'article 67 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, une ordonnance n° 2002-1476 du 19 décembre 2002 a été prise afin d'actualiser le droit civil applicable à Mayotte et de moderniser son organisation judiciaire. Un autre chef d'habilitation concernait le statut des cadis mais aucune ordonnance n'est intervenue sur ce point avant le 31 décembre 2002, date d'expiration du délai d'habilitation. Le présent projet de loi ouvre donc une nouvelle habilitation.
La fonction de conciliation des cadis est essentielle pour le maintien du tissu social mahorais. Le caractère de justice de proximité mérite d'être préservé compte tenu des habitudes, des difficultés de transport et de la modicité des revenus de la population. Cependant, à la demande de l'institution elle-même, il paraît opportun de procéder à une modernisation du statut et des missions des cadis. Cette modernisation devrait permettre de recentrer la mission des cadis sur le rôle de médiation sociale (point 8 de l'Accord du 27 janvier 2000) et pourrait concerner les fonctions judiciaires, les fonctions extrajudiciaires (successions, incapables), la formation et le statut des cadis. L'objectif est d'adapter l'organisation judiciaire cadiale aux impératifs du procès équitable.
2) Les procédures de consultation :
Le deuxième paragraphe de l'article 43 prévoit les procédures de consultation à mettre en oeuvre sur les projets d'ordonnance pour chaque collectivité.
Le 1° renvoie pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française à leurs statuts respectifs. L'article 90 de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie dispose en effet que « le congrès est consulté par le haut-commissaire, avant leur examen par le Conseil d'Etat, [...] sur les projets d'ordonnance, lorsqu'ils introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie » et que « le congrès dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis [...] réduit à quinze jours, en cas d'urgence, à la demande du haut-commissaire ». L'article 69 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française fixe à deux mois le délai imparti à l'assemblée de la Polynésie française pour se prononcer, ce délai pouvant être réduit à un mois en cas d'urgence.
Le 2° prévoit la consultation de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna . Pour cet ancien territoire d'outre-mer devenu collectivité d'outre-mer avec la récente réforme constitutionnelle, aucun texte n'impartit de délai à l'assemblée pour rendre son avis. En pratique, l'administrateur supérieur fixe un délai lorsqu'il la saisit.
Le 3° renvoie aux articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales pour les modalités de consultation des conseils généraux et des conseils régionaux de la Guadeloupe , de la Guyane , de la Martinique et de La Réunion . Ces articles du code général des collectivités territoriales disposent que ces conseils sont consultés sur les projets d'ordonnance « comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif et de l'organisation administrative de ces départements et régions d'outre-mer », l'avis étant « réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis exprès dans un délai d'un mois à compter de la saisine », ce délai étant « réduit à quinze jours en cas d'urgence sur demande du représentant de l'Etat ».
Le 4° se réfère pour les modalités de consultation du conseil général de Mayotte à l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales. Comme pour les départements et régions d'outre-mer la consultation est requise sur les projets d'ordonnance comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative et l'avis est réputé acquis dans un délai d'un mois à compter de la saisine, ce délai étant réduit à quinze jours en cas d'urgence.
Le 5° concerne Saint-Pierre-et-Miquelon et renvoie à l'article 28 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 relative au statut de l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon. L'article 24 de cette même loi prévoit que « le conseil général est consulté sur les avant-projets de loi ou sur les projets de décret portant dispositions spéciales pour l'archipel » : le texte statutaire ne vise pas expressément les projets d'ordonnance mais les considérer comme exclus du dispositif serait illogique. L'article 28 dispose que « l'avis du conseil est réputé acquis en l'absence de notification au représentant de l'Etat d'un avis exprès dans un délai de trois mois à compter de la saisine ».
Le 6° prévoit la consultation du conseil consultatif du territoire des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Ce territoire français demeure seul dans la catégorie des territoires d'outre-mer depuis la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République qui a consacré l'article 74 de la Constitution à la nouvelle catégorie juridique des collectivités d'outre-mer dont les TAAF, dépourvues d'assemblée délibérante puisqu'elles ne comprennent pas de population autochtone permanente, ne font pas partie. La loi du 6 août 1955 qui a créé le territoire d'outre-mer des TAAF, composé des îles Saint-Paul et Amsterdam, des archipels Crozet et Kerguelen et de la Terre Adélie, l'a placé sous l'autorité d'un administrateur supérieur dépositaire des pouvoirs de la République, assisté d'un comité consultatif qu'il préside.
Observons que plusieurs des alinéas figurant au présent paragraphe ont une portée purement pédagogique dans la mesure des dispositions législatives prévoient déjà une obligation de consultation et où une telle exigence découle pour les collectivités d'outre-mer (Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon) et la Nouvelle-Calédonie des articles 74 et 77 de la Constitution.
Tableau récapitulatif des délais
impartis
pour la consultation des assemblées locales
|
Collectivité |
Fondement législatif |
Délai |
Délai d'urgence |
|
Nouvelle-Calédonie |
Article 90 de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 |
1 mois |
15 jours |
|
Polynésie française |
Article 69 de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 |
2 mois |
1mois |
|
Wallis-et-Futuna |
Délai fixé par l'admistrateur supérieur |
- |
- |
|
Départements et régions d'outre-mer |
Articles L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du CGCT |
1 mois |
15 jours |
|
Mayotte |
Article L. 3551-12 du CGCT |
1 mois |
15 jours |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Article 28 de la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 |
3 mois |
- |
3) Les délais impartis pour publier les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification :
Conformément aux exigences définies par l'article 38 de la Constitution, le dernier paragraphe fixe les délais impartis au Gouvernement pour, d'une part, prendre les ordonnances et, d'autre part, déposer devant le Parlement les projets de loi de ratification.
Sur le premier point, le projet de loi fixe une durée différente selon les domaines dans lesquels interviendront les ordonnances, soit :
- jusqu'à la fin du dix-huitième mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation pour les matières du 1° du I (matières relevant de la compétence au fond de la commission des Affaires sociales et de la commission des Affaires économiques) ;
- jusqu'à la fin du vingt-quatrième mois suivant la promulgation de la loi d'habilitation pour toutes les autres matières, à l'exception de :
- l'ordonnance relative à l'organisation judiciaire et au statut des cadis pour la publication de laquelle le Gouvernement bénéficie d'un délai de trente mois (f du 6°).
Les délais impartis pour prendre les ordonnances sont ainsi, selon le cas, d'un an et demi, de deux ans ou de deux ans et demi. Notons qu'il s'agit de délais d'une durée substantielle eu égard aux usages en ce domaine qui retenaient plus fréquemment une durée de l'ordre de six mois dans la mesure où le délai ainsi défini opère un dessaisissement du Parlement dans les matières du champ de l'habilitation. Toutefois, l'instauration d'une habilitation permanente du Gouvernement par l'article 74-1 de la Constitution pour actualiser le droit applicable dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, dès lors que le législateur n'a pas entendu exclure expressément cette possibilité, plaide pour un assouplissement en matière de durée des délais impartis pour l'adoption des ordonnances spécifiques à l'outre-mer.
Concernant le délai de trente mois imparti pour l'adoption d'une ordonnance sur l'organisation judiciaire et le statut des cadis à Mayotte, il se justifie par le caractère délicat de cette réforme qui doit procéder à une modernisation sans bouleverser les traditions. L'élaboration d'une telle réforme nécessitera la mise en oeuvre d'une vaste concertation associant élus et représentants de la société civile. Notons que le délai de près de dix-huit mois ouvert par la loi du 11 juillet 2001 susvisée pour prendre cette ordonnance s'est révélé insuffisant.
Enfin, un délai de six mois à compter de la publication des ordonnances est prescrit par le projet de loi pour le dépôt des projets de loi de ratification correspondants. Rappelons que le non respect de cette dernière obligation est sanctionné par la caducité des ordonnances. Cependant, et à la différence de la nouvelle procédure résultant de l'article 74-1 de la Constitution qui exige une ratification expresse dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de l'ordonnance, les projets de loi de ratification pris sur le fondement de l'article 38 doivent seulement être déposés devant le Parlement, leur inscription à l'ordre du jour n'étant pas requis.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 43 ainsi modifié .
Article 44
Ratification d'un
ensemble d'ordonnances
L'article 44 du projet de loi contribue à l'oeuvre de modernisation du droit applicable outre-mer en proposant la ratification de vingt-trois ordonnances prises sur le fondement de trois lois d'habilitation. Il propose également dans son cinquième et dernier paragraphe de conférer une valeur législative au code des communes de la Nouvelle-Calédonie publié par un décret du 29 juin 2001.
Le paragraphe I opère la ratification d'une série de seize ordonnances prises sur le fondement de la loi d'habilitation n° 99-899 du 25 octobre 1999 . Ces ordonnances ont fait l'objet de plusieurs projets de loi de ratification renvoyés à différentes commissions en fonction des domaines concernés ; l'un d'entre eux était renvoyé à votre commission des Lois et proposait la ratification, moyennant certains ajustements, de huit ordonnances correspondant au présent paragraphe aux 5°, 6°, 9° et 12° à 16°. Votre commission des Lois s'est logiquement saisie pour avis de l'examen de ces seules ordonnances.
Le projet de loi de ratification n° 467 (1999-2000) qui lui était renvoyé a été déposé le 19 juillet 2000, soit dans le délai prescrit par la loi d'habilitation qui expirait à la fin du neuvième mois suivant la promulgation de cette loi, c'est-à-dire à la fin du mois de juillet 2000. Les ordonnances n'ont donc pas été frappées de caducité. Ces ordonnances sont les suivantes :
- l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 relative aux règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte :
Cette ordonnance tend à mettre fin aux difficultés auxquelles les Mahorais sont confrontés au quotidien pour faire la preuve de leur identité en clarifiant les règles de fixation et de dévolution du nom patronymique . Ces difficultés étaient dues tant à l'absence de règles bien définies et à la détérioration des registres de l'état civil ; elles étaient génératrices d'insécurité juridique, restreignant la liberté de circulation des Mahorais hors de Mayotte et privant certains d'entre eux de l'exercice de leur droit de vote, à défaut de pouvoir faire la preuve de leur nationalité française. L'insécurité juridique liée à l'instabilité du nom patronymique concerne la plus grande partie de la population car ces personnes sont soumises au statut civil de droit local au sens de l'article 75 de la Constitution en vertu duquel elles sont identifiées par un ensemble de vocables sans distinction du prénom et du nom. En outre, il n'existe pas en droit local de règles de dévolution du nom, un enfant pouvant être identifié par une série de vocables sans rapport avec celui de ses parents et l'unité de nom de la famille n'étant pas garantie.
Dans le cadre de la convention de développement économique et social signée en 1995 entre l'Etat et la collectivité territoriale de Mayotte, une commission locale de réflexion sur le nom patronymique à Mayotte a été mise en place ; elle a établi un rapport dont les conclusions, préconisant l'établissement d'un critère de choix unique pour la dévolution du nom patronymique permanent, rejoignent les voeux émis par le conseil général de Mayotte le 14 août 1989 et par le comité supérieur islamique le 20 juillet 1991.
Les règles posées par l'ordonnance répondent aux souhaits exprimés par ces organismes représentatifs. Les personnes nées avant la publication de l'ordonnance doivent ainsi choisir, parmi les vocables servant à identifier leurs ascendants ou parmi les surnoms sous lesquels elles sont connues dans leur vie quotidienne, un nom et un ou plusieurs prénoms et informer de leur choix une commission de révision des actes de l'état civil. Le nom ainsi choisi se transmettra aux descendants. Pour les enfants nés après la publication de l'ordonnance mais avant que les parents aient eux-mêmes choisi un nom, l'attribution du nom et du prénom est effectuée à la naissance par le père lorsque l'enfant est né du mariage et par la mère lorsqu'il est né hors mariage.
L'ordonnance tend également à remédier au caractère lacunaire des actuels registres d'état civil. Une commission de révision de l'état civil est créée, présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire et comprenant des représentants des autorités administratives, des élus locaux et un cadi. Cette commission est assistée dans son travail d'instruction par un rapporteur général et des rapporteurs ayant pour mission de dresser les actes de l'état civil de chaque personne et d'exiger, si nécessaire, la production de pièces justificatives. Les décisions de la commission peuvent être contestées devant le tribunal de première instance par l'intéressé lui-même et par le ministère public.
La commission de révision a été instituée par le décret n° 2000-1261 du 26 décembre 2000. Un délai d'un an avait initialement été donné aux personnes de statut personnel pour déposer leur demande. S'étant révélé insuffisant, ce délai a été porté à deux ans par l'article 54 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.
- l'ordonnance n° 2000-219 du 8 mars 2000 relative à l'état civil à Mayotte :
Cette ordonnance modifie à la fois le régime juridique relatif au statut civil de droit commun et celui relatif au statut civil de droit personnel, inspiré du droit coranique et applicable à 95% des Mahorais. L'état civil de droit local obéit aux règles fixées par la délibération n° 61-16 du 17 mai 1961 de l'assemblée territoriale des Comores.
L'ordonnance tend à remédier aux nombreux dysfonctionnements affectant les deux états civils, dénoncés depuis plus de dix ans par les autorités politiques, administratives et judiciaires locales.
Outre l'amélioration des conditions d'établissement des actes de l'état civil par la dotation d'un équipement informatique dans chaque mairie pour la tenue des registres, l'ordonnance modifie les dispositions relatives à l'état civil de droit commun sur les points suivants :
~ le délai de déclaration des naissances est porté de trois à quinze jours pour l'aligner sur celui applicable aux naissances d'enfants ayant le statut civil de droit personnel et éviter la multiplication des procédures tendant à obtenir un jugement déclaratif de naissance ;
~ la qualité d'officier d'état civil de droit commun est conférée à l'ensemble des maires de la collectivité ainsi qu'à leurs adjoints. Cette qualité appartenait jusque-là au seul maire de la commune de Dzaoudzi-Labattoir et à ses adjoints ce qui obligeait les Mahorais résidant loin de cette localité à se déplacer.
Concernant le régime de l'état civil de droit personnel, l'ordonnance tend à moderniser la délibération du 17 mai 1961 précitée pour tenir compte de l'évolution de la société mahoraise, garantir le respect des droits de l'homme et le principe de la liberté matrimoniale et préciser les règles d'établissement des actes de l'état civil. L'ordonnance prévoit ainsi :
~ de fixer à quinze ans l'âge minimum pour le mariage des femmes, sauf dispense accordée par le procureur de la République ;
~ d'exiger la comparution personnelle des époux et d'imposer la présence d'un officier d'état civil ;
~ de prévoir la transmission par le cadi à l'officier d'état civil de la déclaration de répudiation ;
~ de faciliter l'établissement de la filiation naturelle en prévoyant que l'indication du nom de la mère dans l'acte de naissance emporte reconnaissance de l'enfant ;
~ de prévoir une constatation médicale des décès préalablement à la déclaration à l'état civil dans un délai de soixante douze heures.
- l'ordonnance n° 2000-350 du 19 avril 2000 portant actualisation et adaptation du droit électoral applicable outre-mer :
Le droit électoral a longtemps été régi, en Nouvelle-Calédonie, dans les territoires d'outre-mer, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon par des textes épars et lacunaires. L'ordonnance se situe dans le prolongement de la loi n° 92-526 du 25 juin 1992 et de l'ordonnance n° 98-730 du 20 août 1998 qui avaient commencé à actualiser le droit électoral applicable outre-mer ; elle procède en outre à la codification des dispositions concernant la Nouvelle-Calédonie et les territoires d'outre-mer. L'ordonnance procède enfin à certaines adaptations nécessitées par les spécificités ultra-marines, en particulier l'éloignement de la métropole et l'insularité ; il s'agit par exemple d'exclure des dépenses électorales soumises à plafonnement les frais de transport aérien et maritime.
Reprenant une proposition de modification qui figurait à l'article 4 du projet de loi de ratification n° 467 (1999-2000), le paragraphe II de l'article 44 du projet de loi de programme propose de modifier l'article 4 de l'ordonnance afin de corriger une erreur .
- l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000 relative au droit d'asile en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna, à Mayotte et dans les terres australes et antarctiques françaises :
Cette ordonnance rend applicable en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte les dispositions de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, assorties des adaptations nécessaires.
A l'exception de certaines dispositions de cette loi considérées comme ayant un caractère « de souveraineté », c'est-à-dire devant s'appliquer à l'ensemble du territoire de la République sans qu'une mention d'extension soit requise, la loi du 25 juillet 1952 n'était pas applicable dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte dans sa rédaction la plus récente. Un décret n° 58-562 du 24 juin 1958 avait seulement rendu applicable le texte d'origine tandis que les dispositions insérées par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 dans la loi de 1952 n'avaient pas été étendues dans les collectivités précitées alors qu'elles l'ont été en Nouvelle-Calédonie par la loi n° 99-210 du 19 mars 1999.
L'ordonnance n° 2000-370 procède à cette extension sur le modèle de ce qui a été prévu pour la Nouvelle-Calédonie, en prévoyant cependant un dispositif spécifique pour les TAAF.
- les ordonnances n° 2000-371 à 2000-374 du 26 avril 2000 relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers respectivement à Wallis-et-futuna, en Polynésie française, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises :
Ces quatre ordonnances ont pour objet d'étendre à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en les adaptant à la situation de chaque territoire, un certain nombre de dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France, applicable dans les départements de métropole et d'outre-mer.
Le régime juridique de l'entrée et du séjour des étrangers dans ces quatre territoires devait être modernisé et purgé de nombreuses imperfections. A Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et à Mayotte , ce régime résultait de la loi du 3 décembre 1849 sur la naturalisation des étrangers et le séjour des étrangers en France ainsi que :
~ pour les îles Wallis-et-Futuna, des articles 8 et 12 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis-et-Futuna le statut de territoire d'outre-mer,
~ pour la Polynésie française, du décret du 27 avril 1939 relatif à l'admission et au séjour des Français, sujets et protégés français et des étrangers dans les établissements français de l'Océanie,
~ pour Mayotte, du décret du 21 juin 1932 réglementant les conditions d'admission et de séjour des Français et des étrangers à Madagascar et dépendances.
Pour ces trois collectivités, la réglementation en matière d'entrée et de séjour des étrangers était largement inadaptée à la maîtrise des flux migratoires. Les ordonnances donnent une assise juridique moderne aux droits des étrangers entrant ou séjournant dans ces collectivités et fournit aux autorités locales les moyens juridiques d'assurer la régulation et l'équilibre des flux migratoires. Elles reprennent la plupart des dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 et prévoient les adaptations nécessaires pour tenir compte des spécificités géographiques et des particularités de l'organisation administrative et juridictionnelle de chaque collectivité. Concernant Mayotte, très exposée aux flux migratoires, l'ordonnance s'inscrit dans le cadre de l'Accord sur l'avenir de Mayotte, signé à Paris le 27 janvier 2000, dont le point 9 stipule que « Afin de prévenir l'immigration irrégulière, un dispositif de sanctions pénales sera institué et l'Etat renforcera les moyens affectés au contrôle des flux migratoires ».
Certaines dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ne sont pas reprises : elles concernent l'application de la convention relative à l'accord de Schengen, l'attribution d'une carte de séjour temporaire à l'étudiant étranger, certains cas de délivrance de plein droit de la carte de séjour ou de la carte de résident ou encore le caractère suspensif du recours devant le tribunal administratif contre les arrêtés de reconduite à la frontière et contre les décisions fixant le pays de renvoi.
En outre, l'étroitesse de la définition du champ de l'habilitation résultant du 4° de l'article 1 er de la loi du 25 octobre 1999 n'ayant pas permis, comme cela a été le cas pour la Nouvelle-Calédonie en 2001, de rendre les mesures prises dans la collectivité applicable sur l'ensemble du territoire national, le projet de loi de ratification n° 467 (1999-2000) remédiait à cette lacune. Votre commission des Lois ne vous proposera cependant pas de reprendre ces modifications dans le présent projet de loi de programme dans la mesure où un projet de loi traitant de l'immigration doit être prochainement soumis au Parlement et comportera un volet consacré à l'outre-mer. Il paraît en effet préférable, sur ces sujets sensibles, de procéder à une harmonisation d'ensemble garantissant l'efficacité des mesures sur l'intégralité du territoire national.
Dans les Terres australes et antarctiques françaises , il n'existait pas de dispositif juridique applicable, ce vide s'expliquant sans doute par le caractère difficilement accessible de ces terres lointaines. Cependant, le développement des échanges et des moyens de communication exigeait de le combler, des mesures de refoulement pouvant s'avérer nécessaires.
En raison des spécificités géographiques de ce territoire dans lequel il ne saurait être fait droit à des titres de long séjour sauf dans le cadre des mission de recherche encadrées par les autorités territoriales, l'extension aux Terres australes et antarctiques françaises du dispositif de droit commun ne pouvait être envisagée. L'ordonnance complète la loi n° 71-569 du 15 juillet 1971 relative aux Terres australes et antarctiques françaises qui contient déjà des dispositions de droit pénal, de procédure pénale et d'état civil par des dispositions imposant la présentation d'un document de voyage et d'une autorisation de l'administrateur supérieur, fixant les modalités de l'invitation à quitter le territoire, définissant la responsabilité des transporteurs et prévoyant la possibilité d'exécuter d'office une mesure d'éloignement.
Le paragraphe III de l'article 44 propose de ratifier quatre ordonnances prises sur le fondement de la loi d'habilitation n° 2001-503 du 12 juin 2001 , votre commission des Lois se saisissant de l'examen de celle qui a fait l'objet au mois de juin 2002 d'un projet de loi de ratification n° 333 (2001-2002) qui lui était renvoyé. Il s'agit de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie. Notons que le projet de loi de ratification, s'il n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour des assemblées, a bien été déposé sur le bureau du Sénat avant l'expiration du délai imparti par l'article 4 de la loi d'habilitation susvisée, c'est-à-dire le 30 juin 2002.
Comme cela avait été fait au mois d'avril 2000 pour Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, Mayotte et les Terres australes et antarctiques françaises, l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 étend à la Nouvelle-Calédonie , moyennant un certain nombre d'adaptations, la plupart des dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France.
Etaient encore applicables en Nouvelle-Calédonie la loi du 3 décembre 1849 sur la naturalisation des étrangers et le séjour des étrangers en France et le décret du 13 juillet 1937 portant réglementation de l'admission des étrangers en Nouvelle-Calédonie, modifié en dernier lieu par le décret n° 2000-1205 du 12 décembre 2000 relatif à la circulation des personnes dans les collectivités d'outre-mer, ce dernier décret ayant en particulier abrogé les dispositions relatives aux citoyens français, déclarées contraires à la Constitution par le Conseil d'Etat (arrêt Vedel et Jannot du 20 décembre 1995) car limitant la liberté d'aller et de venir.
L'ordonnance reprend l'essentiel des dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 moyennant, comme pour les autres collectivités susvisées, des adaptations tenant compte des particularités géographiques et des spécificités de l'organisation administrative et juridictionnelle. Elle remédie à l'absence de dispositions pénales dissuasives en matière d'immigration clandestine et de responsabilité des transporteurs. En outre, la loi du 12 juin 2001 ayant habilité le Gouvernement à définir « les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie et leurs conséquences sur l'ensemble du territoire de la République », les mesures prises en Nouvelle-Calédonie seront valables sur l'ensemble du territoire national (cartes de résident délivrées en Nouvelle-Calédonie, décisions d'interdiction du territoire, mesures d'éloignement).
Le paragraphe IV de l'article 44 propose la ratification de trois ordonnances prises sur le fondement de l'article 67 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte , dont deux intervenues dans des matières relevant de la compétence au fond de votre commission des Lois et qu'elle a donc retenu dans le champ d'examen de sa saisine pour avis. Notons que les projets de loi de ratification relatifs à ces ordonnances doivent, en vertu de l'article 67 susvisé, être déposés « au plus tard le 30 juin 2003 » à peine de caducité. L'article 44 du projet de loi de programme répond aux exigences de l'article 38 de la Constitution sur ce point.
Les deux ordonnances considérées sont les suivantes :
- L'ordonnance n° 2002-1450 du 12 décembre 2002 relative à la modernisation du régime communal , à la coopération intercommunale, aux conditions d'exercice des mandats locaux à Mayotte et modifiant le code général des collectivités territoriales.
Cette ordonnance répond à l'habilitation figurant à l'article 67 de la loi du 11 juillet 2001 précitée relative à Mayotte mais également à celle résultant de l'article 100 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Cette dernière disposition habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures permettant l'extension et l'adaptation aux communes de Mayotte des titres I et II de la loi portant sur les modalités d'organisation des collectivités locales et améliorant le statut des élus.
La loi du 11 juillet 2001 a érigé Mayotte en collectivité départementale et procédé à la transposition, avec les adaptations nécessaires, des première et troisième parties du code général des collectivités territoriales. Selon la même démarche, l'ordonnance étend les dispositions de la deuxième partie de ce code consacrée à la commune ainsi que le livre II de la cinquième partie relatif à la coopération intercommunale. Du fait des faiblesses administratives des communes, la décentralisation ne peut d'emblée être appliquée aux communes mahoraises, même si le maire est déjà juridiquement l'exécutif. Il est prévu que les communes adoptent le régime de droit commun à l'horizon 2007, ce laps de temps leur étant laissé pour s'y préparer ; les communes demeureront sous la tutelle du représentant de l'Etat jusqu'à cette date, toutes les délibérations étant soumises à son approbation.
Poursuivant l'oeuvre de codification entreprise par la loi du 11 juillet 2001, l'ordonnance crée des subdivisions spécifiques pour l'extension à Mayotte des dispositions du code général des collectivités territoriales. Pour chaque partie du code, une grille de lecture est ainsi proposée et des adaptations spécifiques sont prévues (prise en considération de l'importance démographique des communes avec la fixation de seuils plus élevés qu'en métropole ; absence d'extension des dispositions relatives aux fusions et suppressions de communes du fait du caractère étendu du territoire des communes mahoraises ; remplacement des références au code du travail et au régime général de la sécurité sociale par les références au code du travail applicable à Mayotte et aux assurances maladie-maternité ou vieillesse des salariés et assimilés de droit privé de Mayotte ; réglementation spécifique des cimetières et des opérations funéraires tenant compte de traditions locales anciennes fortement marquées par le droit coutumier musulman ...).
- L'ordonnance n° 2002-1476 du 19 décembre 2002 portant extension de diverses dispositions de droit civil à Mayotte et relative à son organisation judiciaire .
Cette ordonnance rend applicable à Mayotte, dans son titre Ier , diverses dispositions de droit civil . Cette mise à niveau a été rendue nécessaire par les changements statutaires successifs de l'île qui ont eu pour effet de la soumettre par intermittence au principe de la spécialité législative. Rappelons ainsi qu'après le rattachement de Mayotte à Madagascar en 1912, la loi du 9 mai 1946 a érigé en territoire d'outre-mer l'archipel des Comores, incorporant Mayotte. Le code civil avait été étendu à Madagascar par un décret du 9 juin 1896, les modifications apportées par la suite n'ayant pris effet à Mayotte que dans la mesure où une mention expresse en a prévu l'applicabilité.
Le principe de la spécialité législative reçut une exception avec la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre-mer qui dispose, en son article 3, que « les dispositions législatives relatives à l'état et à la capacité des personnes, aux régimes matrimoniaux, aux successions et aux libéralités postérieures à l'entrée en vigueur de la présente loi seront applicables de plein droit dans les territoires d'outre-mer ». Corrélativement, l'article 2 de cette loi permit l'extension à Mayotte de toutes les dispositions législatives relatives aux matières précitées antérieures à la loi du 9 juillet 1970. Le passage au statut de collectivité territoriale de Mayotte résultant de la loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 lui fit perdre le bénéfice de la levée du principe de spécialité et une mention expresse fut de nouveau nécessaire pour l'ensemble des matières traitées par le code civil.
Mayotte a été érigée en collectivité départementale par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 ; le IV de l'article 3 de cette loi statutaire dispose que l'application du droit est régie par le principe de la spécialité législative. Mais ce principe, dans la perspective d'un rapprochement progressif de Mayotte du droit commun, connaît des exceptions notoires et en particulier, dans le domaine du droit civil : la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités. Le législateur de 2001 n'ayant pas pris de disposition de rattrapage législatif, les modifications apportées au code civil dans ces matières ne deviennent applicables à Mayotte que si les articles correspondants du code civil sont eux-mêmes déjà applicables à Mayotte. Un inventaire des dispositions du code civil réalisé lors des travaux d'élaboration de la loi du 11 juillet 2001 a permis d'établir que de très nombreuses dispositions du code civil n'avaient pas été étendues à Mayotte ou y étaient applicables dans une version ancienne. Aussi l'article 67 de cette loi a-t-il habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable à Mayotte concernant « les dispositions de droit civil relatives aux personnes, à la propriété, aux contrats, aux obligations, aux privilèges, à la prescription et à la possession ». Le titre Ier de la présente ordonnance a ainsi introduit dans le code civil un livre spécifique regroupant les dispositions relatives à Mayotte.
Rappelons que l'article 10 de l'ordonnance diffère l'entrée en vigueur des dispositions du titre Ier au premier jour du dix-huitième mois suivant sa publication, soit au 1 er juin 2004. Ces dispositions seront ratifiées lorsqu'elles deviendront applicables et auront donc d'emblée une portée législative.
Le titre II de l'ordonnance modifie les dispositions régissant l'organisation juridictionnelle afin d'améliorer cette organisation et de faciliter le fonctionnement des juridictions. Ainsi, afin de permettre la mise en oeuvre d'une véritable justice de proximité, la possibilité de tenir des audiences foraines est conférée aux juridictions de droit commun. Par ailleurs, il est prévu d'instituer un parquet distinct près le tribunal de première instance et près le tribunal supérieur d'appel alors que jusqu'à présent seul ce dernier en était doté. Cette dissociation est également appliquée au greffe.
Le paragraphe V de l'article 44 du projet de loi de programme modifie le V de l'article 4 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie pour conférer une valeur législative au code des communes de la Nouvelle-Calédonie résultant du décret n° 2001-579 du 29 juin 2001 pris sur habilitation de cette même loi. Une disposition avait en effet été introduite à l'initiative de votre commission des Lois dans le projet de loi relatif à la Nouvelle-Calédonie complétant le projet de loi organique statutaire pour prévoir qu'il serait procédé à la publication par décret en Conseil d'Etat de la partie législative du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Votre commission des Lois vous propose d'adopter l'article 44 sans modification .
* 5 Projet de loi organique n° 447 (1997-1998) et projet de loi n° 448 (1997-1998).