C. RETROUVER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ
1. Développer l'accession sociale à la propriété
En ce
qui concerne l'accession sociale à la propriété, il peut
tout d'abord être constaté qu'une partie du chemin a
été faite, puisque la part des ménages
propriétaires est passée de 40 % en 1960 à 55 %
aujourd'hui. Le niveau très bas des taux d'intérêt
crée en outre aujourd'hui un climat plutôt propice.
La politique d'accession sociale à la propriété repose
aujourd'hui sur un triptyque :
- le PTZ (prêt à taux zéro), aide remboursable sans
intérêt accessible à 75 % des accédants, dont
la distribution est banalisée ;
- les PC (prêts conventionnés) et les PAS (prêts
à l'accession sociale) garantis par le
Fonds de garantie à
l'accession sociale
(FGAS) et la sécurisation des accédants
ayant contracté un PAS ;
- les aides personnelles au logement (APL et AL) en accession à la
propriété.
Quatre actions spécifiques peuvent être envisagées afin de
développer le dispositif : l'amélioration des conditions
d'octroi des prêts aidés, comme le prêt à taux
zéro ; la mobilisation des professionnels de l'immobilier ; le
perfectionnement des mécanismes d'ingénierie financière,
permettant des prêts plus longs, à remboursement
différé, et assortis d'une assurance contre les accidents de la
vie ; enfin, la relance de la vente des HLM à leurs occupants.
A cet égard, deux mécanismes apparaissent particulièrement
intéressants : le prêt à taux zéro et la vente
de logements HLM.
a) Le prêt à taux zéro : un outil efficace à revaloriser
Une
mission a été confiée en 2001 à l'Inspection
générale des finances, au Conseil général des ponts
et chaussées et au directeur de l'Agence nationale d'information sur le
logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro.
Les conclusions de cette mission montrent tout l'intérêt de ce
mécanisme, tant du point de vue social qu'économique.
D'un point de vue social, la cible visée a été
atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au
plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient
des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou
employés et 61 % ont entre 25 et 35 ans.
Le PTZ est destiné, sous condition de ressources, aux personnes
physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que
résidence principale et qui n'ont pas été
propriétaires au cours des deux dernières années
précédant l'offre de prêt.
Par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc
locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à
taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires de
HLM).
D'un point de vue économique, ce prêt, réservé aux
opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un
fort pourcentage de travaux, a contribué à améliorer la
situation du bâtiment.
Le PTZ peut financer des opérations de construction ou d'acquisition
l'un logement neuf, d'acquisition-amélioration d'un logement existant,
et la location-accession pour quelques opérations.
Le nombre d'opérations déclenchées par le seul
prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à
20.000 opérations par an, ce qui a permis de créer de
l'ordre de 15.000 emplois et d'apporter une réponse efficace
à la crise de la construction observée au début des
années 1990
. La création du prêt à taux
zéro a ainsi évité de passer sous le seuil des
250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu par la suite la
remontée vers le seuil des 300.000 mises en chantier annuelles.
En outre, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué
à environ 2,5, ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de
subventions versés sur l'année ont généré
deux milliards d'euros d'activité.
Votre rapporteur déplore toutefois que, depuis des années, de
nombreuses mesures sont pourtant venues réduire l'efficacité du
prêt à taux zéro.
En octobre 1997, ces prêts ont été restreints aux
primo-accédants. Depuis la réintégration des
crédits dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction
du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût
budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a
plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29
septembre 2000 a réduit la période de remboursement des
prêts.
Depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'est intervenue,
ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs
milliers de demandeurs potentiels du dispositif.
De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement
réduit depuis 1997, passant de 123.000 à 102.000 émis.
Nombre de prêts à taux zéro
Années |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
PTZ émis |
145.000 |
123.000 |
111.200 |
126.266 |
111.000 |
102.000 |
PTZ mis en force |
117.900 |
129.150 |
109.200 |
116.858 |
112.169 |
101.893 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
103.000 prêts à taux zéro sont prévus en 2003,
soit un nombre comparable à celui de 2002, mais la perspective d'une
légère remontée ne permet pas de conclure à une
inversion de tendance.
Ainsi,
les moyens budgétaires du prêt à taux zéro
ne cessent de se réduire
. Pour 2003, la dotation passera de 884,2
à 780 millions d'euros (- 11,8 %) et les moyens
d'engagement seront réduits de 869 à 778 millions d'euros
(- 10,5 %).
Dotations budgétaires en faveur du PTZ (crédits de paiements)
(en millions d'euros)
Au
regard de son efficacité, votre rapporteur souhaite donc une relance de
cet instrument.
La principale problématique est celle de l'élargissement du
prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien.
L'obstacle auquel se heurte cette réforme est toutefois le coût
budgétaire très élevé de la mesure : en 1996,
l'abaissement de la quotité de travaux à 20 % a ainsi
coûté près de 260 millions d'euros.
Pour sa part, votre rapporteur constate que la véritable mixité
sociale est de permettre aux ménages les plus modestes d'acquérir
des logements de centre ville, qui sont pour la plupart des logements
anciens.
b) La vente de logements HLM : une réflexion à engager
Le nombre de ventes de logements HLM au niveau national de 1993 à 2000 est excessivement réduit comme le montrent les chiffres ci-dessous.
L'accession sociale à la propriété dans le parc HLM
Années |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
Ventes |
4.632 |
6.443 |
9.857 |
5.825 |
7.838 |
7.951 |
5.053 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
En moyenne, ce sont environ 6.000 logements sociaux par an qui sont
achetés par les ménages, soit une part infime d'un parc de plus
de 3,8 millions de logements occupés par des locataires.
Les organismes HLM n'ont jamais été très favorables
à la cession de leur patrimoine.
En outre, faire payer à une famille des mensualités sur une
longue durée se révèle difficile : les revenus
varient souvent, dans des proportions importantes, en raison des aléas
du chômage et de l'instabilité familiale.
Dans une interview à
La Tribune
le 30 septembre dernier,
M. Jacques Berké, président des SA HLM indique :
« Une idée sur laquelle nous travaillons avec le
ministère du logement est de créer des sociétés
civiles immobilières entre les propriétaires et les locataires.
Les locataires achèteront donc les parts de leur immeuble au rythme
où ils le voudront (...) mais aussi revendre leurs parts à la
SCI, qui garantit le rachat, et disposer ainsi d'un capital. »
La mise en place de sociétés civiles immobilières (SCI)
serait une démarche intéressante pour aider les ménages
à ne pas rester indéfiniment dans le parc social locatif et
alléger les charges d'entretien, qui deviennent de plus en plus lourdes.
La création de la société de garantie des
opérations d'accession sociale à la propriété des
organismes d'HLM, prévue par la
loi relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
(SRU), a été
retardée en raison de difficultés rencontrées pour
dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de
cet organisme.
Cette dotation devra être reconduite annuellement en fonction des
prévisions de sinistralité, pour éviter la situation
excédentaire inutile que connaît actuellement le
Fonds de
garantie de l'accession sociale à la propriété
(FGAS).
La
sécurisation de l'accession sociale dans le parc privé
Afin de
garantir les établissements de crédits contre une
éventuelle défaillance d'un accédant, les pouvoirs publics
ont constitué un fonds, le
Fonds de garantie de l'accession sociale
à la propriété
(FGAS), dont les ressources sont
constituées de cotisations versées par l'Etat et les
établissements financiers.
Sa gestion est confiée à une société anonyme de
gestion, la
Société de gestion du FGAS
(SGFGAS), dont le
conseil d'administration est composé de représentants des
établissements de crédits et de représentants de l'Etat.
La loi de finances pour 1993 créant ce fonds prévoit
l'inscription annuelle de provisions afin de couvrir les défaillances
potentielles.
Or, il apparaît que la caractéristique principale du FGAS est que
le montant des sinistres est infiniment inférieur au montant des
cotisations versées, expliquant une situation de trésorerie de ce
fonds de près de 1,1 milliard d'euros au 31 mars 2002.
La dotation de l'Etat au FGAS pour le financement de la part de l'Etat dans la
garantie aux
prêts à l'accession sociale
(PAS) est inscrite
à hauteur de 28 millions d'euros (- 26,5 %) dans le projet de
loi de finances, ce qui présage d'un retour à plus
d'adéquation aux besoins du fonds.
Votre rapporteur estime, au vu de la faiblesse de ces résultats, qu'il
conviendrait d'engager une réflexion sur ce sujet avec les organismes
HLM.
c) L'accession très sociale à la propriété : une expérience manquée
Le 15
octobre 2001, l'Etat a signé avec la fédération nationale
des sociétés coopératives un appel à projet
expérimental visant à favoriser l'accession à la
propriété en
zone urbaine sensible
(ZUS).
A cet effet, deux appels à projet ont été lancés
afin de sélectionner :
- d'une part, 1.000 logements réalisés par des
promoteurs publics ou privés dans les zones urbaines sensibles ;
- d'autre part, 1.000 logements lancés par les organismes HLM
à destination des ménages très modestes.
Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros devait être
attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le
prix d'acquisition du logement.
La suppression de la prime à l'accession très sociale à la
propriété en 2003, mesure prise à titre
expérimental, tire les conséquences de l'échec de
l'expérimentation conduite, qui devait concerner 1.000 logements
dans le cadre des ZUS et qui a mis en évidence que seuls
335 logements étaient éligibles, les opérations
sélectionnées restant, malgré tout, coûteuses au
regard des moyens des bénéficiaires.
2. Conforter l'amélioration de l'habitat privé
a) La reconduction des dispositifs d'incitation fiscale
La
réhabilitation du parc privé est favorisée par un double
mécanisme d'incitations fiscales permettant aux propriétaires de
réaliser des travaux dans des conditions avantageuses.
Le code général des impôts soumet au taux réduit de
la taxe sur la valeur ajoutée jusqu'au 31 décembre 2002 les
travaux de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les
logements construits depuis plus de deux ans.
La directive européenne du 22 octobre 1999 a, en effet, autorisé
les Etats membres à appliquer, à titre expérimental,
jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA, 5,5 %,
à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre
-dont la construction.
La commission européenne prévoit de proroger le dispositif
jusqu'au 31 décembre 2003 avant de statuer définitivement
sur la pérennisation de cette mesure. Ce délai de
réflexion permet à la France de maintenir pour une année
supplémentaire un dispositif qui, s'il coûte 3,5 milliards
d'euros, favorise les ménages désireux d'améliorer leur
habitat ainsi que l'emploi.
Par ailleurs, sous certaines conditions de ressources, peuvent donner lieu
à un crédit d'impôt sur le revenu égal à
15 % de leur montant, les dépenses d'acquisition de gros
équipements, de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de
régulation de chauffage.
L'article 54 du présent budget prolonge pour trois ans ce
mécanisme dont le coût est évalué à compter
de 2004 à 125 millions d'euros.
Enfin, et pour être exhaustif, votre rapporteur rappellera la
possibilité ouverte aux propriétaires bailleurs de déduire
des revenus fonciers imposables les dépenses d'entretien, de
réparation et d'amélioration réalisées, et se
félicite d'une telle mesure.
b) L'extension récente des aides des employeurs
Les
aides au titre de la participation des employeurs à l'effort de
construction (PEEC ou 1 % logement) étaient initialement
réservées aux salariés des entreprises cotisant à
ce dispositif. La convention Etat-UESL du 3 août 1998 avait mis en
place le
Pass-travaux
destiné à financer les travaux de
remise en état, d'entretien ou d'amélioration des
résidences principales. Ces aides étaient accordées dans
les trois ans suivant l'entrée dans les lieux.
Depuis septembre 2000, cette faculté est ouverte à l'ensemble du
secteur privé non agricole.
Modifié par un avenant le 7 mars 2001, cette aide a
été fusionnée avec les prêts à
l'amélioration traditionnels. Le montant est plafonné à
8.000 ou 9.600 euros selon les ressources du bénéficiaire.
L'aide constitue un prêt pour travaux aux propriétaires ou
locataires sur 10 ans, à un taux de 1,5 %.
Situation des prêts Pass-travaux
(en millions d'euros
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002
|
Nombre de dossiers |
2.359 |
17.020 |
106.329 |
50.079 |
Montants encaissés |
1.2120 |
105.750 |
685.732 |
336.377 |
Source : UESL
Un
nouvel avenant signé le 11 octobre 2001 à la convention du
14 mai 1997, pour l'emploi de la participation des employeurs en faveur du
logement des populations ayant des difficultés particulières, a
étendu le champ des prêts Pass-travaux pour permettre la
résorption de certaines copropriétés
dégradées :
- faisant l'objet d'une convention d'opération programmée
d'amélioration de l'habitat définie à l'article
L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et limitée
à un groupe d'immeubles bâtis en société
d'attribution ou en société coopérative de construction
donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de
la copropriété ;
- ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde défini aux articles
L. 615-1 à L. 615-5 du code de la construction et de
l'habitation ;
- ou situées dans le périmètre d'un GPV (grand projet
de ville) ou d'une ORU (opération de rénovation urbaine) ;
- ou dont l'immeuble entier ou les parties communes où un ou
plusieurs logements sont frappés d'un arrêté
d'insalubrité ou de péril en application de la loi
solidarité et renouvellement urbains.
Votre rapporteur se félicite du développement de cette action du
« 1 % logement », qui ne doit pas être
uniquement investie dans l'association foncière.
c) L'ANAH au milieu du gué
L'
agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat
(ANAH) a été créée en 1970 pour financer les
travaux des seuls propriétaires bailleurs, les propriétaires
occupants étant, pour leur part, éligibles à la prime
à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le
préfet.
Les subventions de l'ANAH ont pour objet de favoriser l'exécution de
travaux de réparations, d'assainissement, d'amélioration et
d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de
travaux de transformation en logements de locaux non affectés à
usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés au
titre de résidences principales.
L'action de l'ANAH sur les vacances
Année |
Nombre de logements vacants remis sur le marché |
En % du nombre total de logements subventionnés |
1997 |
35.000 |
32,5 |
1998 |
34.400 |
31,0 |
1999 |
34.800 |
29,4 |
2000 |
35.400 |
26,1 |
2001 |
34.200 |
26,8 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
L'article 185 de la loi du 13 décembre 2000 a étendu la
compétence de l'ANAH aux propriétaires occupants à compter
du 3 janvier 2002, en prévoyant également que les organismes
HLM et les SEM puissent bénéficier de ses aides pour la
réhabilitation dans l'optique d'une cession de logements situés
au sein de copropriétés dégradées faisant l'objet
d'un plan de sauvegarde.
L'aide aux propriétaires
|
ANAH |
PAH |
TOTAL |
|
|
Nombre de dossiers agréés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements du parc privé subventionnés |
1994 |
54.489 |
143.600 |
68.771 |
212.371 |
1995 |
52.478 |
126.446 |
55.909 |
182.355 |
1996 |
48.557 |
111.795 |
72.510 |
184.305 |
1997 |
48.595 |
107.574 |
66.623 |
174.197 |
1998 |
50.634 |
111.187 |
69.419 |
180.606 |
1999 |
54.250 |
118.414 |
77.414 |
195.828 |
2000 |
59.767 |
135.542 |
80.184 |
215.726 |
2001 |
56.191 |
127.682 |
72.046 |
199.728 |
Source : Ministère de l'équipement des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Cette extension imposait nécessairement des modifications du
régime régissant les aides de l'ANAH, tant pour les
procédures que pour les conditions de financement.
Les objectifs fixés par l'Etat ont été pris en compte par
l'ANAH qui, pour ses actions prioritaires, a déterminé trois axes
principaux :
- le développement d'une offre de logements privés
à vocation sociale, en particulier dans les secteurs où le
marché locatif est tendu ;
- l'éradication des logements indignes et des
copropriétés dégradées ;
- la promotion de la qualité de la vie par l'habitat dans le cadre
du développement durable.
Le financement de l'ANAH repose, depuis la budgétisation du produit de
la taxe additionnelle au droit de bail en 1987, sur deux recettes : une
subvention de l'Etat déterminée annuellement en loi de finances
et le produit de la taxe sur les vacances.
Le projet de budget pour 2003, en ce qui concerne les crédits de l'ANAH,
se situe dans la tendance constatée depuis 2001, alors même que la
loi SRU venait d'élargir les compétences de l'agence.
En effet, pour 2003, le projet de loi de finances initiale faisait
apparaître une baisse de 11 % des autorisations de programme -
à 392 millions d'euros - et une hausse de 13 % des
crédits de paiement - à 411,6 millions d'euros.
Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur, cette dotation
en apparence contradictoire avec les objectifs ambitieux assignés
à l'agence par la loi est justifiée en ces termes :
« la probable montée en puissance des demandes qui peut
résulter de la mise en oeuvre de ces priorités rend
désormais inéluctable l'accroissement de la
sélectivité des aides et leur ciblage financier »
.
Il résulte de cet état de fait que certaines opérations
pourraient être privilégiées : s'agira-t-il de celles
relevant des objectifs de renouvellement urbain au détriment de celles
existant hors de ces zonages ? S'agira-t-il de favoriser les
opérations portées par des personnes morales publiques ou
semi-publiques au détriment des personnes physiques ?
Au moment où la réforme de la loi de 1948 devrait entraîner
des besoins importants en termes de réhabilitation dans le parc
privé, la diminution des autorisations de programme de l'ANAH
inquiète les petits propriétaires.
Ainsi lors de son 92
ème
congrès, le 19 octobre
dernier, l'Union nationale de la propriété immobilière a
fait part au ministre de l'équipement, des transports et du logement, de
son
« désaccord sur l'évolution de la politique et
des moyens de l'ANAH ».
En effet, depuis plusieurs mois, les responsables des chambres syndicales de
propriétaires ont manifesté leur inquiétude face aux
conditions d'attribution des subventions ANAH en secteur diffus du fait de
l'annulation au dernier moment de commissions d'attribution, par manque de
crédits.
Aussi, la décision prise par le Gouvernement lors de l'examen du
présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale
apparaît sage : lors d'une deuxième
délibération, les crédits de l'ANAH ont été
majorés en autorisations de programme comme en crédits de
paiement, de 30 millions d'euros.
L'évolution, certes un peu chaotique, des dotations initiales de l'ANAH
met en évidence la nécessité, rappelée par le
Gouvernement, de recadrer les missions d'une agence aujourd'hui au milieu du
gué.
Votre rapporteur a pris acte des propos tenus le 15 octobre dernier par le
ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de
la mer devant la commission des Affaires économiques, de l'environnement
et du territoire de l'Assemblée nationale :
« Les moyens de l'ANAH diminuent légèrement mais les
actions prioritaires seront préservées. Les actions dites
« diffuses » verront les moyens qui leur sont
consacrés réduits mais il est seulement envisagé une
réduction des aides, permettant ainsi de maintenir constant le nombre de
logements concernés.
« Les mesures fiscales en faveur du secteur du logement, qui
représentent un coût beaucoup plus important, sont par ailleurs
prolongées. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2003, dans ses
articles n°
s
9 et 54, reconduit deux mesures fiscales
importantes avec, d'une part, la prolongation, au moins jusqu'au 30
décembre 2003, de l'application de la taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) à taux réduit aux travaux d'amélioration de
l'habitat, et d'autre part, la reconduction du crédit d'impôt pour
diverses dépenses afférentes à l'habitation
principale ».