TRAVAUX DE LA
COMMISSION
I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mercredi 9 octobre 2002, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l' audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine auprès du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur les crédits consacrés à la ville dans le projet de loi de finances pour 2003.
|
M. Nicolas About, président, a rappelé que le décret d'attributions de M. Jean-Louis Borloo précisait qu'il était associé à la définition de la politique du logement social et qu'il signait, conjointement avec le ministre de l'équipement, des transports et du logement, du tourisme et de la mer, M. Gilles de Robien, les instructions données aux représentants de l'Etat dans le domaine du logement social. Aussi a-t-il souhaité que, dans son propos liminaire, M. Jean-Louis Borloo puisse préciser les modalités pratiques selon lesquelles est conduite la politique du logement social au sein du gouvernement et la façon dont elle est ainsi coordonnée avec la politique de la ville. M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a souhaité tout d'abord dresser un panorama général de la politique de la ville. Il a indiqué à cet effet qu'elle concernait six millions de Français, soit une augmentation considérable en dix ans. Il a constaté la dégradation de la situation de beaucoup de quartiers, entraînés dans une spirale négative, en particulier en termes de chômage et d'absentéisme scolaire, ce dernier phénomène touchant parfois jusqu'à 50 % des enfants et des adolescents. Il a ajouté que le parc de logements y était souvent insuffisant, inadapté et, à certains endroits, franchement indigne, et a souligné les conséquences de cette situation en termes de santé publique et de déstructuration de la personnalité, notamment chez les jeunes. M. Jean-Louis Borloo a dénoncé ce grand échec dont il a estimé que la République n'avait pas pris toute la mesure. Il a affirmé que le ministère de la ville qui, par nature, n'avait pas de forces propres et d'influence sur les grands ministères régaliens, ne pouvait à lui seul apporter une réponse satisfaisante. Il a indiqué qu'il avait pu vérifier ce constat grâce à près d'une centaine de visites de travail sur le terrain, mais qu'il avait pu également à cette occasion relever plusieurs points positifs. Il a observé à cet égard que tous les partenaires s'accordaient sur la priorité à donner à la politique de la ville, particulièrement après le choc du premier tour des élections présidentielles. Il a constaté que tous les acteurs du logement social (partenaires sociaux, Union d'économie sociale du logement (UESL), collectivités locales, habitations à loyer modéré [HLM]) avaient pris conscience que cette question était une affaire urgente et collective, et non plus un domaine de spécialistes ou de passionnés. Il a déclaré que, le problème étant vaste, il avait choisi de commencer à le traiter par une politique de l'habitat. Il a expliqué que, avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), la Caisse des dépôts et consignations (CDC), les organisations syndicales, l'Union sociale du logement (USL), le gouvernement avait diagnostiqué une utilisation trop parcellaire et confuse des lignes de crédit par des opérateurs, qui avaient en outre leur stratégie propre. Il a souligné que la gestion par ligne de crédit, ou par opérateur, aboutissait à une sous-consommation des crédits attribués à la construction et à la réhabilitation de logements. Il a ajouté que le temps était un second problème, tant les opérations de rénovation étaient urgentes mais longues à mettre en oeuvre puis à amortir, ce qui ne permettait pas de raisonner en termes d'annualité budgétaire. Il a affirmé que l'ensemble des partenaires avait décidé de procéder par financement de projets (récupération de logements vacants, gestion des copropriétés dégradées, démolitions, reconstructions, accession sociale à la propriété), et non plus par financement de procédures. Il a ensuite estimé les besoins en logements à 200.000 destructions, 200.000 créations, et affirmé la nécessité d'agir sur 200.000 réhabilitations lourdes, 200.000 rénovations plus légères, 100.000 récupérations de logements vacants (sur 2 millions de disponibles sur l'ensemble du territoire) et 200.000 copropriétés dégradées, pour un coût estimé à 30 milliards d'euros de travaux, financés par un guichet commun transparent. M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a insisté sur la nécessité de sortir d'une politique « de rustines » coûteuse au plan financier, humain et social. Il a souligné que la double idée de guichet unique et de fiabilité dans le temps avait amené le Gouvernement et le Premier ministre à accepter l'idée d'une loi de programmation et d'orientation. Il a montré qu'en sanctuarisant et en utilisant les crédits disponibles, cette opération devrait dégager près de 1,2 milliard d'euros supplémentaires par an, ce qui permettra de déclencher de nouvelles opérations. Il a souligné qu'un débat existait sur la taille et les fonds propres des opérateurs par rapport à l'importance des quartiers concernés par ces opérations. Il a déclaré qu'il fallait renforcer les fonds propres et assurer la fongibilité des lignes budgétaires pour simplifier la vie des opérateurs en termes administratifs et financiers. Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a rappelé combien les élus de villes difficiles se réjouissaient de ce programme, en particulier afin de permettre une meilleure consommation des crédits. Elle a mis l'accent sur l'importance du rôle des services publics dans la politique de la ville et a demandé au ministre délégué les mesures qu'il envisageait de prendre pour renforcer leur présence dans les quartiers en difficulté. Elle a ensuite interrogé M. Jean-Louis Borloo sur les mesures prévues afin de mobiliser l'initiative privée pour le développement économique des zones sensibles, et sur la modification du calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU), afin que les copropriétés en difficulté et les logements 1 % situés en zones urbaines sensibles (ZUS) soient intégrés au contingent social. Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a enfin souhaité obtenir des précisions sur le calendrier et les modalités du dispositif de relance des zones franches urbaines (ZFU), en particulier en ce qui concerne le périmètre d'embauche. M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a rappelé qu'une grande partie du budget était consacrée aux villes en difficulté et aux associations qui ont une mission de service public et de solidarité. Il a constaté que 66 % des paiements n'étaient cependant effectués que dans les deux derniers mois de l'année, ce qui ne permettait pas une réelle fiabilité du financement et augmentait les risques de gel. Il a annoncé que deux décisions venaient d'être prises pour remédier à cette situation : il s'agit, après la signature d'un protocole entre le sous-préfet à la ville et le maire, de permettre aux communes qui le souhaitent de gérer elles-mêmes les budgets qui leur sont alloués, ainsi qu'à leurs associations. Ce système fera l'objet d'une expérimentation sur deux ans. Il a indiqué que, dès le mois de janvier, pour les autres communes, serait mise en place une contractualisation à trois ans, hormis pour les opérations pluriannuelles comme les grands projets de ville (GPV). M. Jean-Louis Borloo a ensuite confirmé que le budget 2003 pour la ville était constant avec, en particulier le transfert des crédits de la section investissement du fonds de revitalisation économique, non utilisés, pour une aide d'urgence aux villes en difficulté. Il a ajouté que si le ministère de la ville était coproducteur, avec d'autres ministères, comme l'éducation nationale pour la lutte contre l'absentéisme, d'actions en faveur de la ville, il devait en revanche garder la maîtrise de la rénovation urbaine. Il a annoncé qu'une lettre de mission, commune avec M. Renaud Dutreil, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et aux professions libérales et à la consommation, allait permettre une meilleure coopération du public et du privé dans la politique de la ville. Il a reconnu par ailleurs que la DSU n'était pas suffisamment discriminante au profit des quartiers en difficulté. Il s'est prononcé en faveur du rétrécissement de l'assiette des bénéficiaires, sur quatre ou cinq ans, et de la mise en place d'un mode de calcul attaché aux problèmes à régler, et non à la population. Il a proposé d'affecter 100 millions d'euros aux villes en difficulté, déplorant que ces villes soient en déficit lourd de fonctionnement. Il a enfin annoncé que le débat avec la Commission européenne sur la reconduction des zones franches urbaines avait débuté et qu'il avait bon espoir de voir aboutir positivement la négociation. Il a évoqué à cet égard le rapport de M. Pierre André qui avait beaucoup aidé le Gouvernement dans son argumentation. Il a expliqué qu'une déconnexion du territoire d'embauche par rapport au quartier de la ZFU paraissait déraisonnable, mais qu'il fallait réfléchir à l'idée d'une augmentation du taux d'embauche d'habitants tout en élargissant le périmètre pour permettre une plus grande souplesse du dispositif. Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a rappelé l'annonce par le ministre délégué, à l'occasion du congrès de l'USL, d'une loi d'orientation et de programmation sur cinq ans en faveur du logement social. Elle a demandé à M. Jean-Louis Borloo de quelle manière allaient s'organiser les compétences et les actions du ministère de la ville et celles du ministère de l'équipement, des transports, du tourisme et de la mer, dans la mise en place de ce projet. Elle a également demandé au ministre d'en exposer les grandes lignes, en particulier en termes de nombre de logements concernés, de coût et de mode de financement. M. Jean-Louis Borloo a rappelé les ordres de grandeur précédemment évoqués et estimé le coût de ces opérations à 30 milliards d'euros, financés en particulier par la mutualisation et la sanctuarisation de l'ensemble des crédits. Il a souhaité que le financement puisse être mis en place par un guichet unique, la « mission du renouvellement urbain », regroupant les différents acteurs du logement social (UESL, USL, ANAH, CDC) sous l'autorité du ministre de la ville, et fonctionnant dans une logique de projet de manière permanente et à l'unanimité sous l'égide d'une commission nationale d'évaluation et de recours. Il a précisé que le ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, conserverait la maîtrise des actions d'urbanisme et du logement privé. M. Eric Doligé, rapporteur spécial de la commission des finances, a fait valoir que, pour réussir, il fallait de la volonté et des moyens financiers, et rappelé que, si la première existait, les moyens financiers n'étaient pas toujours bien utilisés. Il a estimé que la complexité des circuits était un frein à l'action des collectivités locales dans le domaine du logement social, de même que le poids trop important des directions départementales de l'équipement (DDE) dans la décision. Il a par ailleurs évoqué la complexité de fonctionnement de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA), qui nuisait à l'efficacité de l'utilisation de ses crédits, et souhaité que le ministre de la ville en soit le chef de file, en lieu et place des sept ministères qui en assurent la tutelle aujourd'hui. M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a expliqué que l'EPARECA avait sa stratégie propre, celle d'un outil pour le renouvellement urbain utilisé à la demande d'un maire. Il a reconnu qu'il y avait un vrai problème de la place des communes dans la politique de la ville, mais que l'EPARECA n'avait pas vocation à tout régler. Il a annoncé qu'il ferait cependant partie du guichet unique. Il a ensuite fait valoir que la question de la décentralisation de la politique du logement était un « sujet sénatorial », du fait de la nécessité de l'existence d'un lieu de regroupement des élus et du Gouvernement. Il a considéré que le système actuel ne fonctionnait pas et que si le passage d'une logique de procédure à une logique de projets se présentait, le rôle du Gouvernement dans l'aide à la pierre n'était plus pertinent. Il a souligné que la question méritait d'être étudiée plus précisément car si le monde HLM opérait une concentration, il ne fallait pas que cela crée un trop fort déséquilibre financier avec les autres acteurs, en particulier les communes. Il a estimé que les aides à la personne devaient rester du ressort du Gouvernement, en tant qu'instrument de fiscalité et de solidarité nationale. Il a mentionné que, lors du dernier congrès de l'USL à Lyon, les élus étaient apparus réservés sur la question de la décentralisation des politiques de logement, mais qu'il apparaissait clair à tous que la simplification administrative était indispensable et la décentralisation de l'ANAH possible. M. Pierre André, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du plan, s'est réjoui du pragmatisme du ministre délégué, formé sur le terrain, dans une commune difficile. Il a insisté sur le fait que la politique de la ville ne pouvait se limiter au social et a formulé le souhait que les politiques économiques (ZFU, EPARECA) dans ce domaine soient poursuivies et améliorées. Il s'est ensuite prononcé en faveur d'une réintégration de la Délégation interministérielle à la ville (DIV) au sein du ministère de la ville, estimant qu'elle était un Etat dans l'Etat qui compliquait la vie des élus locaux. Il a enfin évoqué le problème du contrôle des élus locaux sur les contrats de ville, évoquant à cet égard la nécessité d'un guichet unique. M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a expliqué que le rôle actuel de la DIV était la conséquence de sa conception originelle, celle d'une instance de regroupement de spécialistes de la politique de la ville de chaque ministère. M. Gilbert Barbier a évoqué la complexité des contrats de ville et a demandé au ministre s'il envisageait de simplifier les structures et de développer le pouvoir des élus face à la DDE et à la DIV. Il a insisté sur les problèmes de vacance des logements HLM, alors même qu'il existait une demande importante, et souhaité le déplafonnement du barème de revenus des HLM afin de permettre à un plus grand nombre de familles de se loger. Il a enfin dénoncé la longueur et la complexité des procédures des opérations de renouvellement urbain (ORU). M. Roland Muzeau a déclaré qu'il était pour le moment difficile de ne pas être d'accord avec M. Jean-Louis Borloo, mais il a constaté que le propos du ministre délégué cantonnait la politique de la ville à celle du logement sans mettre l'accent sur le rôle des services publics, ainsi que sur la vie économique et associative, qui aurait également besoin d'un guichet unique. Il a également convenu qu'il partageait l'opinion de M. Jean-Louis Borloo sur le problème des crédits non utilisés mais s'est élevé contre la perspective, en 2002, d'un nouveau gel des crédits de la politique du logement. M. Paul Blanc s'est joint à M. Pierre André pour insister sur les aspects pragmatiques du budget et a félicité le ministre délégué pour sa politique du logement et son projet de reconduction des ZFU. Il a interrogé le ministre délégué sur le rôle des associations et sur l'évaluation de la politique de la ville dont l'insuffisance a été dénoncée par la Cour des comptes dans son rapport de février 2002. A cet égard, il a demandé à M. Jean-Louis Borloo quels moyens financiers et humains il envisageait pour améliorer cette évaluation. M. Guy Fischer a constaté que les problèmes posés par la politique de la ville et les quartiers populaires étaient un enjeu pour les décennies à venir. |
Il a attesté qu'il y avait bien une accélération de la détérioration, en particulier une aggravation des inégalités et des discriminations, dans ces quartiers.
Il a ajouté que la mission des élus locaux était rendue plus difficile par la restructuration des offices HLM.
Il a également évoqué le problème du transfert des ressources de certaines communes à la communauté urbaine à partir du 1 er janvier 2003.
Il a enfin rappelé la nécessité de conserver un objectif de mixité sociale et s'est fait l'écho de l'importance des emplois-jeunes dans l'équilibre des quartiers populaires.
M. Gilbert Chabroux s'est déclaré a priori séduit par la force de conviction du ministre délégué.
|
Il a indiqué qu'il était conscient de la dégradation de la situation mais a rappelé les combats d'arrière-garde qui avaient été menés sur le quota de 20 % de logements sociaux introduit par la loi de solidarité et de renouvellement urbain. |
Il a estimé que l'augmentation des crédits d'investissement et des opérations de démolitions-reconstructions n'était pas suffisante pour améliorer la vie des habitants de ces quartiers, comme l'ont prouvé les expériences précédentes de rénovation, et qu'il était nécessaire, à cet égard, de mieux prendre en compte le volet social.
Il a interrogé le ministre délégué sur le besoin de simplification des procédures pour les associations, sur l'avenir des emplois-jeunes, dont il a rappelé le rôle en matière de lutte contre la toxicomanie et leur importance dans les maisons de la justice et du droit, les régies de quartiers ainsi que sur le devenir des adultes-relais.
M. André Lardeux a salué la volonté de pragmatisme, de simplicité et d'efficacité du ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine.
Il a estimé, à la suite de M. Eric Doligé, que si les « coproductions » pouvaient être intéressantes dans le domaine de la politique de la ville, le ministre de la ville devait en rester le chef de file.
Il a considéré que les contrats de ville s'étaient avérés décevants et complexes. Il a suggéré que le dispositif soit supprimé pour simplifier les dispositifs de la politique de la ville.
Il a constaté que si le logement n'était pas l'unique volet de la politique de la ville, il en était une des conditions nécessaires.
M. André Vantomme a mis l'accent sur le manque cruel de logements dans certaines régions, qui aboutissait à l'existence de longues files d'attente et de garanties exorbitantes demandées aux futurs locataires.
Il a insisté sur la nécessité de mettre en place un cadre réglementaire pour limiter ces garanties et les ségrégations auxquelles elles aboutissent.
Il a également dénoncé le nombre important de logements vacants alors que certaines personnes n'avaient toujours pas de toit.
Il a demandé au ministre délégué que le terme « logement social », porteur d'a priori négatifs, soit remplacé par « logement locatif ».
Répondant aux différents intervenants, M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a notamment reconnu qu'il fallait trouver une solution à la complexité des contrats de ville qui n'étaient souvent que le déguisement de procédures de financement ne permettant pas, de surcroît, de prendre les décisions au bon moment.
Il a mis l'accent sur l'injustice résultant de la « concentration de la pauvreté individuelle et de la pauvreté collective ».
Il a vivement souhaité, à cet égard, une réforme du mode de calcul de la dotation de solidarité urbaine.
Il a rappelé que, au vu de l'ampleur de la tâche à accomplir, le ministère de la ville ne pouvait pas tout faire, et que pour cette raison devaient être développées des « coproductions », qu'il ne fallait pas confondre avec une cogestion.
Il a indiqué que la question du poids de la DDE sur le terrain nécessitait une réflexion approfondie.
Il a déclaré que la politique de la ville ne pouvait être conduite qu'avec humilité car aucun dossier n'était simple et les sensibilités politiques des instruments très différentes.
Il a réaffirmé que tout devait commencer par une politique du logement social et de renouvellement urbain.
Il a souligné qu'il était conscient des problèmes humains, mais que la question des emplois-jeunes devait être posée en termes de formation, de professionnalisation et d'identification des employeurs.
Il a estimé que le problème de la décentralisation de la politique du logement nécessitait plus de précision mais que le Gouvernement était très ouvert sur le sujet. Il a considéré que villes et offices d'HLM devaient d'abord s'entendre.
Il s'est montré choqué par le phénomène de vacance de logements et a indiqué qu'une procédure plus simple vis-à-vis des abandons manifestes allait être mise en place.
M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, a enfin considéré que le terme « logement locatif » recoupait des catégories très différentes, mais qu'il n'avait pas d'a priori quant à une éventuelle évolution du terme du « logement social ».