N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Par M. Jean-Guy BRANGER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.) :
230
,
256
à
261
et T.A.
37
Sénat
:
67
(2002-2003)
|
Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2002, le budget du
ministère des affaires étrangères s'élèvera
à 4 113,9 millions d'euros, soit une progression de 13,3 % (+ 487,61
millions d'euros) par rapport à la loi de finances initiale (LFI) de
2002.
En réalité, comme les années passées la hausse
optique des crédits ne correspond pas à la hausse effective des
moyens du ministère, d'importants changements de périmètre
expliquant plus de la moitié de l'évolution constatée.
Ainsi, ne serait-ce que par rapport au rebasage effectué par la loi de
finances rectificative (LFR), l'augmentation n'est plus que 5,6 %.
Plus encore, l'analyse des grandes masses du budget du ministère fait
ressortir deux aspects fondamentaux de ce projet de budget mis en avant par le
ministre des affaires étrangères dans sa présentation
devant le Parlement : la sincérité et la transition.
La transparence du projet de budget sera cette année
améliorée par la volonté d'inscrire dès le
début d'année des montants réalistes sur les chapitres
provisionnels visant notamment à financer les contributions de la France
aux organisations internationales, au Fonds européen de
développement (FED) et les grandes conférences internationales.
Ainsi, les contributions obligatoires aux organisations internationales
progressent de 10,7 % par rapport à 2002, soit une augmentation de 65,42
millions d'euros et un montant total de 678,76 millions d'euros.
La contribution au FED est celle qui a le plus gros impact sur l'enveloppe
globale du ministère. Rappelons qu'en 2002, la contribution de la France
au FED a été transférée du budget des charges
communes à celui du Quai d'Orsay (+ 3,35 milliards d'euros
d'autorisations de programme et 218,5 millions d'euros de crédits
de paiement). En AP, les crédits correspondent à la contribution
française au IXe FED, soit 24,3 %. Elle a été totalement
budgétée en AP en 2002. Les crédits de paiement inscrits
en 2002 et 2003 correspondent, quant à eux, à la fois aux
arriérés des VIIe et VIIIe FED et aux appels de fonds liés
au IXe FED. Pour faire face aux appels de fonds de la Commission
européenne, la France a dû procéder, en 2002, à un
abondement important de 137 millions d'euros dans la loi de finances
rectificative. Mais les retards déjà enregistrés
entraîneront des pénalités, qui nuisent à l'image de
la France, celle-ci ayant pourtant souhaité être le premier
contributeur au Fonds. On comprend donc toute l'importance de doter
correctement ce chapitre budgétaire. En 2003, la dotation de 496
millions d'euros de crédits de paiement, (+ 277,54 millions d'euros par
rapport à 2002) doit permettre de faire face à 85-90 % de l'appel
de fonds prévisible de la Commission.
Enfin, en vue du sommet du G8 à Evian et du sommet France-Afrique en
2003, 7,94 millions d'euros supplémentaires sont provisionnés
pour faire face à cette dépense exceptionnelle. Il faut rappeler
que dans le passé, un tel provisionnement n'était jamais
effectué, les crédits restant inchangés d'une année
sur l'autre, mais pouvant être considérablement abondés en
gestion et faisant perdre tout sens à l'autorisation parlementaire.
Si l'on exclut donc ces trois éléments, la hausse du budget est
moins importante mais bien réelle de + 3,76 % par rapport à la
LFI 2002 et + 2,54 % par rapport aux crédits initiaux accrus des
crédits débloqués en LFR. Cette hausse effective est
d'ailleurs plus importante que les hausses du budget ces dernières
années à périmètre constant, celles-ci restant
très proches de l'inflation, + 1,3 % entre 2001 et 2002 par
exemple
1(
*
).
Les crédits du ministère des affaires étrangères
représenteront, en 2003, 1,5 % des dépenses de l'Etat retrouvant
un niveau proche de celui de 1995.
Evolution de la part du budget des affaires
étrangères
dans le budget de l'Etat
en millions d'euros (1982-2003)
|
|
Budget des affaires étrangères (LFI) |
Part des affaires étrangères dans le budget de l'Etat (en %) |
|||
|
1982 |
1 842 |
1,53 |
|||
|
1983 |
2 295 |
1,71 |
|||
|
1984 |
2 373 |
1,66 |
|||
|
1985 |
2 363 |
1,56 |
|||
|
1986 |
2 460 |
1,57 |
|||
|
1987 |
2 475 |
1,55 |
|||
|
1988 |
2 605 |
1,58 |
|||
|
1989 |
2 715 |
1,55 |
|||
|
1990 |
2 925 |
1,57 |
|||
|
1991 |
3 192 |
1,64 |
|||
|
1992 |
3 390 |
1,68 |
|||
|
1993 |
3 504 |
1,68 |
|||
|
1994 |
3 425 |
1,55 |
|||
|
1995 |
3 558 |
1,57 |
|||
|
1996 |
3 403 |
1,43 |
|||
|
1997 |
3 230 |
1,34 |
|||
|
1998 |
3 189 |
1,31 |
|||
|
1999 |
3 173 |
1,23 |
|||
|
2000 |
3 196 |
1,25 |
|||
|
2001 |
3 368 |
1,28 |
|||
|
2002 |
3 630 |
1,37 |
|||
|
2003 (PLF) |
4 113 |
1,50 |
|||
Source : ministère des affaires
étrangères
En prenant ensuite comme critère d'évaluation la part des
crédits du ministère des affaires étrangères dans
l'ensemble de l'action extérieure de l'Etat, l'année 2003
apparaît à nouveau comme positive. Le Quai d'Orsay renforce sa
quote-part. Il représente désormais 46 % des crédits
destinés à l'action extérieure hors Union
européenne, 40,17 % si l'on intègre la contribution
française à l'action extérieure de l'Union
européenne. Contrairement à 2002, cette augmentation s'explique
par une hausse plus rapide des crédits du ministère que des
crédits d'action extérieure et correspond donc à une
augmentation de périmètre.
Les crédits d'action extérieure représentent 10,24
milliards d'euros. 86 % des crédits sont mis en oeuvre par trois
ministères : affaires étrangères, Economie, finances
et industries (16 %, 1,4 M €) et Comptes spéciaux du
trésor (17 %, 1,5 M €), Recherche (11 %, 1 Md €). Les autres
ministères ayant une contribution significative sont le ministère
de la défense (354 M €), de l'éducation nationale
(112,2 M €), de l'équipement (77,67 M €), de l'agriculture
(60,17 M €) et de l'intérieur (56,4 M €).
EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE DEPUIS 1995
(en milliards d'euros)
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Affaires étrangères |
3,49 |
3,40 |
3,23 |
3,19 |
3,17 |
3,19 |
3,37 |
3,63 |
4,11 |
|
Part MAE (en %) |
29,42 |
39,57 |
38,82 |
36,24 |
37,45 |
38,21 |
39,49 |
39,32 |
40,17 |
|
Charges
communes et
|
3,75 |
2,34 |
1,67 |
1,96 |
1,90 |
1,75 |
1,59 |
1,38 |
1,42 |
|
Comptes spéciaux du Trésor |
2,50 |
1,11 |
0,70 |
1,02 |
0,90 |
0,76 |
0,64 |
0,91 |
1,56 |
|
Recherche |
1,37 |
1,20 |
1,13 |
1,16 |
1,04 |
0,99 |
1,01 |
1,04 |
0,99 |
|
Autres ministères |
0,76 |
0,55 |
0,59 |
0,59 |
0,65 |
0,74 |
0,73 |
0,99 |
0,90 |
|
Quote-part
|
0,69 |
0,87 |
0,99 |
0,89 |
0,81 |
0,93 |
1,19 |
1,29 |
1,25 |
|
Total |
12,56 |
9,47 |
8,32 |
8,80 |
8,47 |
8,37 |
8,52 |
9,23 |
10,24 |
Source : ministère des affaires
étrangères
L'analyse par titre budgétaire de la dotation du ministère
confirme cette évolution positive. Le titre III
(rémunération des personnels et fonctionnement) progresse de 2,9
% et s'établit à 1,5 milliard d'euros. L'accroissement des moyens
du titre III financera notamment l'effort très important fait au profit
de l'Office français de protection des réfugiés et
apatrides -OFPRA- (+ 25 % et 66 emplois supplémentaires) pour faire face
à l'augmentation considérable du nombre des demandes d'asiles,
près de 10 000 demandes par an supplémentaires depuis 1998. En
2001, il y a eu 49 000 demandes.
Le titre IV
(moyens d'intervention) progresse de 10,7 % et
s'établit à 1,7 milliard d'euros. Cette progression
s'explique essentiellement par la hausse des contributions obligatoires et par
l'effort fait en faveur de l'aide au développement. Sont ainsi
budgétés pour la première fois dans le budget du
ministère les crédits destinés au financement des contrats
de désendettement et de développement (C2D pour 91 millions
d'euros). Est également compris à ce titre l'effort fait au
profit des Français de l'étranger (+1 million d'euros).
Le titre V
(crédits d'investissement) diminue de 13,5 % en
crédits de paiement à 46,8 millions d'euros. Il s'agit
incontestablement d'un élément décevant du budget mais
l'effort se poursuivra en faveur des services des visas et plus globalement de
nos représentations à l'étranger. Ce reflux peut
également s'expliquer par l'achèvement de grosses
opérations comme l'ambassade de Berlin, alors que d'autres ne sont pas
encore lancées (ambassade de Tokyo par exemple).
Les crédits
du titre VI
(essentiellement le FED -Fonds
européen de développement-, l'AFD -Agence française de
développement- et le FSP -Fonds de Solidarité prioritaire-)
progressent de 58,1 % en crédits de paiement avec 749 millions d'euros
en 2003.
PLF 2003
|
Chapitres |
LFI 2002 |
Evolution
|
soit |
|
PLF 2003 |
|
Effectifs |
9 466 |
-57 |
-0,6% |
|
9 409 |
|
31 12 primes |
39,94 |
1,53 |
3,8% |
|
41,47 |
|
31-90+charges rémunérations |
686,73 |
36,41 |
5,3% |
|
723,14 |
|
31-98 vacataires administration centrale |
2,75 |
0,33 |
12% |
|
3,08 |
|
33-92 oeuvres sociales |
5,67 |
-0,01 |
-0,2% |
|
5,66 |
|
36-30 |
|
|
|
|
|
|
AEFE |
313,46 |
24,32 |
7,8% |
|
337,78 |
|
OUCFA |
0,61 |
-0,61 |
-100% |
|
0 |
|
OFPRA |
22,87 |
5,63 |
24,6% |
|
28,50 |
|
37-88 voyages et réceptions des ministres (ex 34-04) |
6,06 |
0,94 |
15,5% |
|
7 |
|
37-89 conférences, réceptions (ex 34-03) |
18,75 |
7 |
37,3% |
|
25,75 |
|
37-90 : moyens généraux des services |
310,86 |
5,17 |
1,7% |
|
316,03 |
|
37-91 : frais de justice |
0,91 |
0 |
0,0% |
|
0,91 |
|
37-93 * parlementaires européens |
8,49 |
-8,49 |
-100,0% |
|
0 |
|
37-95 ** centres culturels |
79,73 |
-28,29 |
-35,5% |
|
51,44 |
|
41-43 : concours financiers |
21,19 |
11,31 |
53,4% |
|
|
|
C2D |
0 |
91 |
100,0% |
|
123,50 |
|
42-13 : ONG, coop. décentralisée |
34 |
-0,50 |
-1,5% |
|
33,50 |
|
42-14 : audiovisuel extérieur |
168,21 |
-3,21 |
-1,9% |
|
165 |
|
42-15 ** coopération culturelle et technique |
511,30 |
18,78 |
3,7% |
|
530,08 |
|
42-26 : transport aide alimentaire |
14,79 |
2 |
13,5% |
|
16,79 |
|
42-29 : coopération militaire |
103,51 |
-10 |
-9,7% |
|
93,51 |
|
42-31 : contributions obligatoires |
613,34 |
65,42 |
10,7% |
|
678,76 |
|
42-32 : contributions volontaires |
85,87 |
0 |
0% |
|
85,87 |
|
42-32 : Fonds ONU SIDA |
0 |
0 |
|
|
0 |
|
42-37 autres interventions |
26,21 |
-0,61 |
-2,3% |
|
25,6 |
|
46-91 : frais de rapatriement |
0,65 |
0 |
0% |
|
0,65 |
|
46-94 Français à l'étranger |
23,05 |
1 |
4,3% |
|
24,05 |
|
57-10 : investissements |
|
|
|
|
|
|
AP |
67,84 |
-9,03 |
-13,3% |
|
58,81 |
|
CP |
54,12 |
-7,31 |
-13,5% |
|
46,81 |
|
68-02 : FED |
|
|
|
|
|
|
AP |
3 353,40 |
-3 353,40 |
-100% |
|
0 |
|
CP |
218,46 |
277,54 |
127,0% |
|
496 |
|
68-80 subv. d'investissement |
|
|
|
|
|
|
AP |
4,81 |
-0,41 |
-8,5% |
|
4,40 |
|
CP |
5,34 |
-1,34 |
-25,1% |
|
4 |
|
68-91 : FSP |
|
|
|
|
|
|
AP |
150,16 |
39,84 |
26,5% |
|
190 |
|
CP |
112,20 |
-0,20 |
-0,2% |
|
112 |
|
68-93 : AFD |
|
|
|
|
|
|
AP |
152,45 |
37,55 |
24,6% |
|
190 |
|
CP |
137,20 |
-0,20 |
-0,1% |
|
137 |
|
TOTAL AP |
3 728,66 |
-3 285,45 |
-88,1% |
|
443,21 |
|
DO+CP |
3 626,28 |
487,61 |
13,3% |
|
4 113,9 |
y
compris BCRD 2003 : 5 113 740 E sur le 42-15/ 144 287 000 E sur le 42-31
Hors amendements parlementaires 2002 :
36-30
=-0,17/
42-13
=-0,25/
42-15
=-1,98/
42-37
=-0,23/
46-94
=-0,18/
68-80
=-0,53,
soit au total - 3,34 ME
*
chapitre 37-93 transféré sur le titre II du budget de
l'Etat (Pouvoirs publics)
** après transfert des rémunérations des directeurs
d'alliances vers le chapitre 42-15 (28,29 M €)
*
* *
Cet avis, suivant la tradition de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de Mmes Monique Ceriser-Ben Guiga et Paulette Brisepierre.