N° 69
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
Par M. Pierre LAFFITTE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37
Sénat : 67 (2002-2003)
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Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le projet de budget pour 2003 du ministère de l'écologie et du développement durable marque, après plusieurs années d'une expansion mal contrôlée, une pause bien venue.
Cette pause ne constitue en aucun cas le signe d'un relâchement de l'attention vigilante que le gouvernement porte à l'écologie, au développement durable et d'une façon générale, à la responsabilité que le temps présent doit assumer vis-à-vis des générations futures.
Elle traduit plutôt la volonté de revenir à un effort de sincérité budgétaire, et de rompre avec des pratiques antérieures qui, du fait de la sous-consommation des crédits inscrits en loi de finances et de l'accumulation des reports de crédit des exercices précédents, vidait en réalité l'autorisation budgétaire votée par le Parlement de toute signification.
Votre rapporteur considère en conséquence que la stabilisation des crédits du ministère pour 2003, traduit un effet de rigueur comptable et non un effort de sévérité financière, et que, dans le contexte budgétaire difficile que nous traversons, ce traitement privilégié marque bien que l'écologie et le développement durable constituent effectivement une des priorités de l'action gouvernementale.
L'attention privilégiée que le gouvernement porte à l'environnement se manifeste d'ailleurs à travers des initiatives fortes.
Le séminaire gouvernemental qui s'est tenu le 28 novembre dernier a posé les bases d'une « stratégie nationale de développement durable » qui doit être présentée en avril 2003, et devra, conformément aux orientations fixées par le président de la République, contribuer à ce que « l'écologie soit intégrée dans toutes les politiques publiques » et « dans la vie quotidienne des Français ».
En outre, et conformément aux engagements pris par le Président de la République pendant sa campagne électorale, le gouvernement a chargé une commission, présidée par le professeur Yves Coppens, de préparer un « projet de charte de l'environnement adossée à la constitution », qui consacrera au sommet de notre ordre juridique quelques grands principes de défense de l'écologie. Votre rapporteur consacrera, dans la dernière partie de son rapport, quelques développements à ce projet dont on ne saurait sous-estimer l'importance. Les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable : une pause bienvenue dans une progression mal maîtrisée
Votre rapporteur s'était alarmé, dans ses précédents rapports, de la progression forte mais mal maîtrisée qu'ont connu les crédits du ministère de l'environnement au cours des cinq dernières années.
Le budget du ministère est en effet passé de 285 millions d'euros en 1997 à 769 millions d'euros en 2002, soit un quasi triplement des crédits inscrits en loi de finance initiale.
Dans le même temps, une dégradation continue du taux de consommation des crédits de paiement alimentait une augmentation exponentielle des reports de crédits, dénoncée entre autres par la Cour des comptes, qui avait estimé qu'en 2000 le ministère avait consommé moins de la moitié de son enveloppe financière.
Le projet de budget pour 2003 traduit la volonté de marquer une pause bien venue dans cette évolution, sans pour autant chercher à pénaliser un ministère en charge d'un domaine prioritaire et qui devrait conduire à bien, dans les prochains mois, plusieurs projets essentiels.
A cet effet, les crédits inscrits au projet de budget du ministère de l'écologie et du développement durable se stabilisent à un peu plus de 768 millions d'euros , en diminution de 0,16 %.
Le ministère disposera en outre, comme les années précédentes, pour la conduite de sa politique, des crédits du « Fonds national de solidarité pour l'eau » (FNSE). Les prévisions de recettes de ce dernier étaient évaluées, à 83 millions d'euros , en baisse de 3,2 % par rapport à 2002, dans le projet de budget présentée par le gouvernement, mais l'Assemblée nationale a décidé de les ramener à 41 millions d'euros , compte tenu des importants reports de crédits des années précédentes. Au cours de sa séance du 26 novembre, le Sénat a décidé, sur proposition du rapporteur général et du rapporteur spécial de la commission des finances, de limiter à 60 millions d'euros le montant du produit du prélèvement sur les agences de l'eau affecté au FNSE.
A. L'ANALYSE PAR TITRE : STABILISATION DES DÉPENSES ORDINAIRES ET REPRISE DE L'INVESTISSEMENT
Dans le projet de budget pour 2003, les dépenses ordinaires , d'un montant de 617 millions d'euros , connaissent un léger resserrement de - 2,1 %, alors que les crédits de paiement destinés aux investissements, qui dépassent les 150 millions d'euros , enregistrent une hausse globale de près de 9 %.
L'évolution globale des crédits du ministère est récapitulée dans le tableau synthétique suivant.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU MINISTÈRE DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
(en millions d'euros)
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LFI 2002 |
PLF 2003 |
Evolution en % |
|
|
Titre III Moyens des services |
262,43 |
255,24 |
-2,7 |
|
Dont dépenses de personnel |
134,37 |
131,40 |
-2,2 |
|
Dont fonctionnement |
128,06 |
123,84 |
-3,3 |
|
Titre IV Interventions publiques |
368,62 |
362,23 |
-1,7 |
|
Total Dépenses ordinaires (DO) |
631,05 |
617,47 |
-2,1 |
|
Titre V Investissements exécutés par l'Etat |
24,06 |
28,71 |
+19,3 |
|
Titre VI Subventions d'investissement |
114,31 |
121,98 |
+6,7 |
|
Total dépenses en capital (CP) |
138,37 |
150,69 |
+8,9 |
|
TOTAL (DO+CP) |
769,42 |
768,19 |
-0,16 |
Source (Bleu « Ecologie et développement durable »)
1. Les moyens des services
Le crédits du titre III, consacrés aux moyens des services représentent très exactement le tiers de l'enveloppe financière globale du ministère
Ils s'élèvent à 255 millions d'euros dans le projet de budget pour 2003, et enregistrent une contraction de 2,7 %.
Cet effort d'économie porte davantage sur les crédits de fonctionnement proprement dits, en baisse de 3,3 %, que sur les dépenses de personnel, en diminution de 2,2 % qui témoignent traditionnellement d'une plus grande rigidité à la baisse.
a) Une stabilisation des effectifs
Le ministère a connu, au cours des récentes années de très nombreuses créations d'emplois, dont le rythme très volontariste n'a pas toujours contribué au fonctionnement harmonieux des services. Ainsi, en 2001, comme en 2002, les créations d'emplois avaient représenté plus de 10 % de l'effectif global.
ÉVALUATION DES EFFECTIFS DU
MINISTÈRE
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003
|
|
|
Créations d'emplois |
34 |
139 |
139 |
300 |
400 |
0 |
|
Transferts d'emplois |
0 |
0 |
70 |
0 |
14 |
2 |
|
Effectifs totaux |
2412 |
2551 |
2760 |
3060 |
3474 |
3476 |
(Source : ministère de l'écologie et du développement durable)
Le projet de budget pour 2003 procède au contraire, à une stabilisation des effectifs. Il ne prévoit aucune création d'emploi , et ne procède qu'à quelques transferts de postes qui s'équilibrent en partie :
- le transfert de 7 emplois accompagne celui de la gestion du centre de ressources documentaires de l'avenue de Ségur ;
- en sens contraire, 4 emplois du ministère sont transférés aux services du Premier ministre, auquel est désormais rattachée la Commission nationale du débat public ; et un emploi de technicien supérieur est transféré sous l'autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires.
Les objectifs globaux du ministère devraient donc s'établir, en 2003, à 3 476 emplois.
Le projet de budget prévoit en revanche 38 créations d'emploi dans les établissements publics placés sous sa tutelle :
- 4 emplois non budgétaires au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ;
- 19 emplois non budgétaires dans les parcs nationaux ;
- 3 emplois non budgétaires à l'Institut français de l'environnement , financés par le budget de l'établissement ;
- 12 emplois non budgétaires à l' Agence française de sécurité sanitaire environnementale financés sur le budget de l'établissement.
b) Une maîtrise des dépenses de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement et les subvention de fonctionnement font l'objet d'une volonté de maîtrise et sont ramenées de 128 à 124 millions d'euros.
Un effort est cependant accompli en faveur de certaines actions phares. Ainsi, une enveloppe de 1,6 million d'euros est prévue pour financer l'élaboration du projet de « charte de l'environnement » dont la rédaction a été confiée à une commission présidée par le professeur Coppens, et qui sera débattue au cours d'assises territoriales.