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Par Mme
Danièle POURTAUD
au nom de la commission des affaires culturelles - Sommaire
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B. DES MOYENS DE FONCTIONNEMENT RENFORCÉS
Les crédits du titre III s'élèvent pour 2003 à 1 309,94 millions d'euros, contre 1 245,65 millions d'euros, soit, comme on l'a déjà souligné, une progression de 5,2 % très nettement supérieure à celle constatée en 2002 (+ 3,35 %).
Cette évolution consacre le souci louable de faire face à l'extension des missions du ministère, d'assurer dans de bonnes conditions le fonctionnement des établissements publics -de plus en plus nombreux- qui relèvent de sa tutelle et plus généralement de rompre avec une pratique -dont votre commission avait souligné à de nombreuses reprises la perversité consistant à privilégier les investissements sur le fonctionnement.
1. Une meilleure gestion des personnels
En 2003, seront poursuivies les mesures de réduction de l'emploi précaire mais également sera engagé un effort destiné à accroître la maîtrise des établissements publics sur la gestion des personnels qui leur sont affectés.
La diminution des dépenses de personnel, qui s'élèvent en 2003 à 534,77 millions d'euros, apparaît largement optique : elle est en effet la conséquence du transfert de 1 233 emplois d'agents titulaires et contractuels du budget de l'Etat vers celui de l'établissement public du musée du Louvre.
• Les mesures de résorption de la précarité
Le recours massif à l'emploi précaire au sein du ministère de la culture est directement imputable au cours des deux dernières décennies à l'ouverture de nouveaux établissements culturels et à l'extension des espaces ouverts au public. En ce domaine, le ministère est confronté aux conséquences de l'effet de ciseau souvent déploré par votre rapporteur qui veut que les nouveaux investissements ne s'accompagnent pas d'un accroissement proportionnel des dépenses ordinaires afin de permettre aux équipements créés de fonctionner dans de bonnes conditions.
Malgré les efforts déployés dès 1995 pour mettre un terme à cette facilité, le recours à l'emploi précaire est resté jusqu'en 1999 une pratique courante.
Ainsi, 1983 agents rémunérés sur crédits avaient été employés en 1997 pour une durée supérieure à 10 mois ; ce chiffre atteignait 1 209 en 2000 soit 774 de moins alors que sur la même période 712 agents rémunérés sur crédits avaient pu être intégrés dans des corps de titulaires par le biais de dispositifs successifs, dits « Toubon » puis « Perben ».
En dépit de ces efforts, le problème demeurait entier. Son ampleur a pu être plus précisément mesurée dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif prévu par la loi du 3 ja nvier 2001 dite « loi Sapin ». En effet, pour la préparation de ses textes d'application, a été effectué un recensement plus précis des personnels concernés.
Selon les données recueillies à cette occasion, quelque 1800 agents -dont 1 000 contractuels sur emplois et 800 rémunérés sur crédits- étaient susceptibles de remplir les conditions posées par la loi « Sapin » : il s'agissait pour 21 % d'agents de catégorie A, pour 33 % d'agents de catégorie B et 46 % d'agents de catégorie C.
Sur le total d'agents « vacataires » au sens commun du terme, 32 % étaient affectés en administration centrale et dans les services à compétence nationale, c'est-à-dire les musées nationaux non dotés d'un statut d'établissement public, 67 % dans les établissements publics et 1 % dans les directions régionales des affaires culturelles.
En 2002, en application du décret n° 2002-121 du 31 janvier 2002 pris pour l'application de la loi Sapin, le ministère a organisé un recrutement sans concours pour le corps des agents techniques d'accueil, de surveillance et de magasinage. De plus, 188 emplois de la filière administrative devaient être mis au concours dans le courant du deuxième semestre 2002. S'agissant des corps spécifiques du ministère de la culture, les concours réservés seront ouverts seulement au début de l'année 2003 en raison des délais nécessaires à la publication des textes.
Depuis la loi de finances pour 2001, ces recrutements s'effectuent grâce à des transformations en emplois de crédits de vacations inscrits au budget du ministère de la culture et au budget de certains établissements publics.
En 2003, le projet de loi de finances prévoit, au titre de la mise en oeuvre du plan de résorption de l'emploi précaire, la création de 150 emplois , gagés par la réduction des crédits de vacations et des subventions aux établissements publics.
Ces créations se répartissent de la manière suivante :
- 103 emplois dans la filière d'accueil, de surveillance et de magasinage ;
- 22 emplois d'assistants de bibliothèque ;
- 10 emplois de bibliothécaires ;
- 6 emplois de techniciens d'art ;
- 4 emplois de chefs de travaux ;
- 5 ingénieurs d'études.
On se félicitera que, parallèlement aux mesures significatives prises depuis la loi de finances pour 2000, ait été engagé un effort pour améliorer le suivi des effectifs des agents non titulaires, effort nécessaire pour permettre au ministère d'avoir une connaissance exacte de ses effectifs mais également de ses besoins.
Votre rapporteur soulignera toutefois que l'effort de résorption de l'emploi précaire permet de résoudre une des conséquences de l'insuffisance des créations d'emplois mais ne remédie pas à l'inadéquation entre les moyens en personnels du ministère et ses missions.
D'après une étude des services dont fait état le rapport d'audit réalisé à la demande du ministre, les besoins en personnel du ministère pour la période 2003-2006 s'élèvent à environ 461 emplois pour l'exercice 2003 et 861 pour les années 2003 à 2006. Ces créations représenteraient une dépense nouvelle de 12,8 millions d'euros dès 2003, puis 6,4 millions d'euros en 2004, 3,3 millions d'euros en 2005 et 1,5 million d'euros en 2006. Selon ces estimations, les besoins concernent plus particulièrement les services déconcentrés, qu'il s'agisse des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) ou des services départementaux de l'architecture et du patrimoine pour lesquels les emplois à créer sur la période retenue s'élèvent respectivement à 126 et 178. Ce constat ne peut qu'inquiéter alors qu'en 2002 près de 70 % des crédits 2 ( * ) inscrits en loi de finances initiale étaient déconcentrés. A cet égard, on est en droit de se demander si la sous-consommation des crédits d'investissement -et en particulier ceux consacrés au patrimoine- ne trouve pas, du moins pour une part, son explication dans l'insuffisance des dépenses ordinaires.
Votre rapporteur se félicitera donc que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 permettent enfin de résorber les vacances d'emplois, entretenues jusqu'ici en partie pour faire face à la rémunération des personnels en poste. D'après les informations communiquées par le ministère, ce sont environ 150 agents qui pourraient être ainsi recrutés.
• Le renforcement de l'autonomie de gestion des établissements publics
Le recul des dépenses de personnel s'explique pour une grande part par des mesures de transfert de crédits des articles afférents aux rémunérations de personnels titulaires (articles 31-01, 31-03, 33-10, 33-91 et 33-92) vers l'article 36-60 regroupant les subventions de fonctionnement des établissements publics relevant de la tutelle du ministère.
Ces mesures, dont le coût s'élève à 31,4 millions d'euros au titre du transfert et à 9,7 millions d'euros pour les mesures nouvelles, correspond au transfert sur le budget du Louvre de 1 233 emplois d'agents titulaires et contractuels inscrits jusqu'ici au budget de l'Etat. La mesure nouvelle s'explique par le fait que le transfert oblige à soumettre la rémunération des agents transférés à la taxe sur les salaires et à des charges de pensions civiles supérieures. Ces emplois se décomposent en 1 162 emplois pourvus au titre de 2002 et 71 emplois vacants à pourvoir au cours de l'année 2003.
Cette mesure traduit le souci du ministère de rénover les modalités d'exercice de la tutelle sur ses établissements publics et de confirmer l'autonomie que leur confère leur statut.
L'exercice 2003 marque à l'évidence une nouvelle étape en ce sens.
Jusqu'ici, le ministère s'était borné à transférer certains emplois d'agents non titulaires inscrits au budget de l'Etat vers le budget des établissements publics.
Le transfert d'emplois décidé pour 2003 au bénéfice de l'établissement public du Louvre concerne pour la première fois des emplois de titulaires et s'accompagne de la signature d'une convention pluriannuelle de gestion du personnel conclue entre l'établissement public et le contrôleur financier destinée à accroître les marges de manoeuvre dont il disposera dans la gestion de son personnel.
Le contrat d'objectifs et de moyens du Louvre qui devrait être signé dans le courant de l'année 2003 prévoit de distinguer trois enveloppes, respectivement consacrées à la rémunération des titulaires, des contractuels et des agents rémunérés sur crédits.
Pour ces deux dernières catégories de personnels, une gestion globalisée de la masse salariale indiciaire, dans le respect d'un plafond d'emplois autorisés, devrait permettre à cet établissement d'assouplir les conditions de recrutement et de gestion des personnels contractuels.
Cette amélioration de la maîtrise de l'établissement public sur les crédits de rémunération devrait parallèlement s'accompagner d'une déconcentration de certains actes de gestion des personnels au profit du président de l'établissement public du musée du Louvre. Les textes réglementaires, en cours de préparation, devraient aboutir à confier à ce dernier l'essentiel des actes de gestion courants ainsi que des attributions dans les domaines de la formation et de la prise en charge sociale des agents, la tenue du dossier individuel des agents restant toutefois de la responsabilité de l'administration centrale.
D'après les informations communiquées par les services du ministère à votre rapporteur, la mesure de transfert décidée au profit du Louvre pourrait être étendue en 2004 à d'autres établissements publics, tels l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles et la Bibliothèque nationale de France.
Votre rapporteur ne peut que souscrire à cette préoccupation qui s'accompagne en 2003 d'un effort budgétaire destiné à doter les établissements publics des moyens nécessaires à leur fonctionnement.
* 2 Hors dépenses en personnel.