I. DANS UN CONTEXTE DE FORTES ATTENTES, LE GOUVERNEMENT PRÉCISE SES INTENTIONS
A. LA POLITIQUE DU LOGEMENT CONCENTRE LES ATTENTES SOCIALES
Les
besoins des ménages ont toujours été supérieurs
à l'offre de logements disponibles.
Depuis quelques années, la crise de la construction, notamment dans le
secteur social, a accru cet écart.
Cette insatisfaction latente touche particulièrement certains
ménages, notamment ceux disposant de ressources modestes.
Paradoxalement, l'embellie économique qu'a connue notre pays ces
dernières années a amplifié ces difficultés.
L'exigence perdure donc, formulée tant en termes quantitatifs que
qualitatifs.
1. Des Français en quête de logement
a) Des besoins croissants
Dans une
étude en date d'avril 1997, l'INSEE envisageait une demande potentielle
fluctuant entre 241.000 et 305.000 logements par an.
Or, ces projections fondées sur les hypothèses du recensement
général de 1990 ont été infirmées par les
premiers résultats du recensement général de 1999.
A partir d'éléments statistiques livrés par ce
recensement, les nouvelles hypothèses de l'INSEE font apparaître
une croissance du nombre de ménages supérieure d'environ 35.000
aux hypothèses hautes initialement formulées.
Le nombre de logements vacants, nécessaires pour assurer la
fluidité du parc, est lui aussi supérieur aux prévisions.
L'enquête logement, déjà ancienne, puisque
réalisée en 1996, montrait un écart supérieur
à 100 % sur la première moitié des années
1990, à savoir 49.000 logements nécessaires contre 21.000
disponibles.
Cet écart s'expliquerait par les évolutions du marché du
travail qu'a connues notre pays ces dernières années qui,
entraînant une mobilité professionnelle accrue, créent
mécaniquement des besoins de constructions neuves dans les
régions de croissance et, en contrepartie, des vacances
supplémentaires dans les zones de dépression.
b) Des besoins paradoxalement accrus par l'embellie de la conjoncture économique
La
croissance économique n'a pas été à l'origine de
disparités telles entre les régions qu'un
déséquilibre général pourrait être
constaté à ce titre.
Mais, les effets de l'embellie sur le secteur du foncier et de la construction
ont, en somme, rendu plus difficile des opérations que les maîtres
d'oeuvre, publics ou privés, hésitaient déjà
à engager.
Les termes de l'arbitrage entre locaux à usage professionnel et à
usage d'habitation se sont modifiés. Confrontés à une
demande de bureaux accrus, des promoteurs privés ont construit ou
réhabilité des locaux à destination d'entreprises. A ce
titre, les changements d'affectations entre local résidentiel et
professionnel présentent un solde de 9. 300 en 1999 et 11.000 en 2000 au
détriment de l'habitat.
La demande de bureaux, les destructions dues aux tempêtes et les
ressources nouvelles générées par la croissance ont
dopé les demandes à l'égard du secteur de la construction,
en renchérissant son coût.
Les évolutions du prix du foncier sont en phase avec cette tendance.
Les organismes sociaux ont donc été les premiers frappés
par ce renchérissement par les coûts, alors même que le prix
des loyers augmente faiblement et que la précarité de leurs
clients s'accroît.
La crise de la construction sociale préexistait aux trois
années d'embellie que la France a connues mais a été
amplifiée.
Programmation de nouveaux logements sociaux
* en prévisions
Au
total, les déficiences de la construction, notamment en parc social, les
changements d'affectations entre local résidentiel et professionnel, le
renouvellement du parc par destruction, les transformations de logements du
fait de fusions dégradent le stock disponible.
Dans ce contexte, les 311.000 mises en chantier en 2000 se sont
révélées insuffisantes pour satisfaire la demande
potentielle.
Et ce sont les plus modestes de nos concitoyens qui ressentent le plus durement
les conséquences de cette pénurie.
2. L'accès au logement relève de la gageure pour certaines populations
a) Des sans logis nombreux
Les
premières personnes à souffrir de la pénurie de logement,
et notamment de la chute de la construction en HLM, sont
précisément celles qui ne disposent pas de logement.
L'évaluation du nombre de sans logis est toujours aussi difficile. Les
résultats de l'enquête nationale menée par l'INSEE n'ont
pas encore été rendus publics.
Néanmoins, en 1999, 75.000 personnes, dont 21.000 enfants de moins de
quinze ans, résidaient dans un centre d'hébergement d'urgence.
Ce chiffre est à compléter par la centaine de milliers de
personnes qui restent hébergées par des tiers, le plus souvent
des amis ou de la famille éloignée, faute de disposer d'un
logement indépendant.
A ce nombre déjà dramatique puisqu'il dépasse les 200.000
personnes, il faudrait ajouter une fraction des habitants de caravanes ou
mobil-home, qui n'ont pas choisi cet habitat.
Quatre ans après l'adoption de la loi du 29 juillet 1998 relative
à la lutte contre les exclusions, votre rapporteur déplore de ne
pouvoir constater la décrue d'un phénomène, par ailleurs
difficile à chiffrer.
b) Des jeunes en attente
Accéder à un logement constitue une aspiration
croissante des jeunes adultes.
Les questions entourant l'accès à l'autonomie de ces derniers
dépassent de beaucoup le cadre de ce rapport.
Néanmoins, en dépit des dispositifs d'aides à la personne
institués en leur faveur, beaucoup d'entre eux ne peuvent
réaliser ce souhait.
Les contributions du rapport général au Plan
« jeunesse, le devoir d'avenir »
et du Conseil
économique et social
« Familles et insertion
économique et sociale des adultes de 18 à 25 ans »
fournissent des observations intéressantes.
Selon l'enquête
« logement des jeunes »
mentionnée par le rapport du Plan, 75 % des jeunes adultes
souhaiteraient vivre de manière indépendante alors qu'ils ne sont
que 45,5 % à pouvoir réaliser ce souhait.
L'accès au logement n'est sans doute pas détachable d'une
démarche plus globale visant à l'insertion des jeunes au sein de
notre société en tant qu'adulte à part
entière : autonome et responsable.
Néanmoins, l'aspiration des jeunes au logement autonome,
considérée parfois par certains d'entre eux comme un
véritable sésame, est d'une telle ampleur qu'elle a
justifié une intervention des pouvoirs publics, dans le cadre de la
Conférence de la Famille du 11 juin 2001.
A ce titre, votre rapporteur devait s'en faire ici l'écho.
3. L'aspiration à vivre dans un environnement de qualité
a) Le refus de l'habitat indigne
La
prospérité due à l'activité économique de
notre pays a rendu encore moins acceptable la situation de nos concitoyens
vivant dans des logements que Mme Marie-Noëlle Lienemann qualifie
elle-même « d'habitat indigne ».
En 1999, l'INSEE a recensé un million de logements, soit 4,2 % des
résidences principales, dépourvus de tout confort sanitaire de
base. Près de deux millions de personnes résident dans ces
logements. De surcroît, un million d'entre elles y vivent dans une
situation de surpeuplement.
Sans doute, faut-il apporter cette précision. Les difficultés
posées par cet habitat dégradé ne se confondent-elles pas
avec les difficultés posées par les logements sociaux où
les taux de vacances sont plus fréquemment constatés.
En zone urbaine sensible, le taux de locataires de logements HLM est cinq fois
supérieur à la moyenne nationale et le taux de logements
dégradés est deux fois inférieur à cette moyenne.
Les organismes HLM sont en effet attentifs à la qualité de leur
parc.
Les taux de vacance dans ces logements s'expliquent souvent par d'autres
raisons.
En fait, l'habitat dégradé ouvre un nouveau front pour la
politique du logement.
A côté des exclus résidant en zones sensibles, se
rencontrent de plus en plus des populations en centre ville, installées
dans des ensembles immobiliers vétustes et dégradés,
souvent insalubres.
Ces personnes, exclues des logements sociaux pour des raisons
financières, sont les victimes de bailleurs indélicats et des
« marchands de sommeil » dont les objectifs de la loi de
lutte contre les exclusions promettaient pourtant l'extinction.
b) L'exigence de la sécurité
Traditionnellement silencieux sur les aspects de la
sécurité, votre rapporteur ne peut pas, cette année, ne
pas se faire l'écho de l'exigence de sécurité
exprimée par les habitants, notamment dans les quartiers sensibles, en
proie à l'expansion de la violence.
Les aspects relatifs à la sécurité dans la politique du
logement se posent avec une acuité accrue dont a rendu compte
l'accord-cadre « pour une meilleure sécurité dans
les quartiers » signé le 21 mars 2000 entre le
ministère de l'intérieur et les organismes HLM.
Quelle est la mesure de ce phénomène ?
Le premier constat de votre rapporteur est de déplorer la faiblesse des
éléments statistiques disponibles.
Votre rapporteur rappelle en second lieu l'écart existant entre ces
statistiques et la réalité de la délinquance, ainsi que le
soulignent les résultats de l'enquête suivante.
L'enquête IHESI/INSEE
|
Catégories d'infractions |
Le réel vécu |
La déclaration aux services répressifs |
L'enregistrement par les services
répressifs
|
Rapport délinquance
constatée/
|
|||
|
|
Nombre de faits survenus |
Taux d'incidence (1) |
Nombre de déclarés |
Taux de déclaration |
Nombre de faits enregistrés |
Taux d'enregistrement |
|
|
Cambriolages de résidences principales |
899.000 |
3,8 % |
564.000 |
62,74 % |
370.000 |
65,60 % |
41,16 % |
|
Vols de véhicules |
771.000 |
3,3 % |
695.000 |
90,14 % |
639.000 |
91,94 % |
82,88 % |
|
Dégradations de véhicules |
3.576.000 |
13,2 % |
1.121.000 |
31,35 % |
559.000 |
49,87 % |
15,63 % |
|
Menaces |
4.167.000 |
6,1 % |
683.000 |
16,39 % |
63.000 |
9,22 % |
1,51 % |
|
Injures |
2.886.000 |
4,3 % |
236.000 |
8,18 % |
25.000 |
10,59 % |
0,87 % |
(1) Le taux d'incidence est calculé par rapport aux ménages pour les atteintes aux biens (cambriolages, vols de véhicules, dégradations de véhicules) et par rapport aux individus de 15 ans et plus pour les atteintes aux personnes (menaces, injures).
B. DU « PLAN DE RELANCE » DU 7 MARS 2001, À LA DÉFINITION D'UNE « MÉTHODE POUR AGIR », LE GOUVERNEMENT PRÉCISE SES INTENTIONS
1. L'héritage de M. Louis Besson : le plan de relance du logement social du 7 mars 2001
Sous le
titre
« Plan gouvernemental pour le logement social :
programme de réformes - mesures immédiates »,
MM.
Jean-Claude Gayssot et Louis Besson ont présenté, le 7 mars
dernier, un plan de relance en faveur du logement social.
Justifiées par les résultats excessivement médiocres de la
construction en 2000, 42.500 selon M. Gayssot lui-même, les mesures alors
proposées pour ce plan de relance prenaient quatre directions.
a) L'amélioration du montage financier des opérations
Le
Gouvernement a, en premier lieu, proposé d'augmenter de 10 %
l'assiette de subvention des opérations de construction et
d'acquisition-amélioration, c'est-à-dire des bases de
référence pour la détermination du montant de subvention
versé par l'Etat.
Les valeurs des bases dépendent du coût de la construction, un
indice global, alors que le prix de revient des constructions et des
achats-réhabilitation était largement supérieur dans le
contexte de hausse du foncier décrit ci-dessus.
Le Gouvernement a décidé de porter le taux de la subvention
prêt locatif à usage social (PLUS) de 5 % à 8 %
dans le neuf et de 10 % à 15 % dans l'ancien. Cette mesure
améliore la rentabilité d'un projet immobilier puisque la part de
la subvention dans le financement de l'opération s'accroît par
rapport à celle du prêt.
Mais cette bonification n'est possible que dans le cas de la signature d'un
plan de relance par l'organisme.
Il a proposé en second lieu une meilleure prise en compte de la charge
spécifique liée au foncier en majorant la contribution de l'Etat
à la surcharge foncière, c'est-à-dire le surcoût
lié à l'acquisition du terrain dans les zones tendues.
Il a enfin annoncé l'intervention du 1 % logement dans le
financement du logement social sous la forme de prêts à taux bas
(1,25 %), assortis d'une remise d'intérêts de 10 ans et sans
contrepartie obligatoire de réservation de logements par le 1 %.
Les deux premières de ces mesures ont été rendues
effectives par un arrêté du 23 avril et un décret du 18
avril dernier.
b) L'encouragement des organismes qui participent activement à la relance du logement social
A cette
fin, le Gouvernement a proposé de moduler les aides de l'Etat en
fonction de la politique de programmation des organismes.
Sont proposés à ces derniers des plans de relance de la
production locative, élaborés sur le plan régional ou
départemental et conclus pour une durée de trois ans.
Les avantages attachés à la signature de ces conventions sont
réels : les organismes bénéficient de la bonification
de PLUS évoquée ci-dessus ainsi que d'une priorité sur les
prêts préférentiels financés sur le 1 %.
Il n'en demeure pas moins que, pour bénéficier des majorations de
subvention, les organismes doivent être liés par un contrat
d'objectifs dont votre rapporteur, à cette heure, ignore le
détail des clauses.
c) La diversification de la production de logements sociaux
Cette
proposition, qui a trouvé sa traduction dans les articles 2 et 4 du
décret du 18 avril précité, vise à permettre aux
organismes HLM d'acquérir des immeubles sans l'obligation de
réaliser 20 % de travaux.
Parallèlement, le délai de cinq ans répondant à
l'acquisition du logement de la première subvention PALULOS est
supprimé.
Les opérateurs privés seront par ailleurs invités à
intervenir dans le secteur du logement social grâce à la
création d'un nouveau prêt, le prêt locatif social (PLS),
qui ne donne pas lieu à subvention mais s'adresse à un public
moins « modeste » que le public visé par le PLUS.
Les caractéristiques du « nouveau » Prêt Locatif Social (PLS)
•
Taux : entre 4,7 % et 4,8 % l'an ;
• Plafonds de loyer : 150 % de ceux du PLUS ;
• Plafonds de ressources : 130 % de ceux du Plus ;
• Durée maximale : 30 ans ;
• Avantages fiscaux : ceux du PLUS, c'est-à-dire une TVA
à taux réduit et une exonération de TFPB pendant 15 ans.
En outre, compatibilité avec le dispositif d'amortissement ;
• Distribution : partagée entre quelques grands
établissements.
Source : document de presse du 7 mars 2001.
d) L'allégement et la simplification des procédures
Constatant que la crise dans la construction de logements sociaux provient parfois de procédures longues et complexes, le Gouvernement a proposé plusieurs mesures de simplification administratives, notamment des allégements du montage des dossiers PLUS et prêt à la location aidé-intégration (PLA-I).
La simplification administrative entourant la subvention PLUS et PLA-I
•
Actuellement, la signature de la convention APL doit être
préalable à la date de décision favorable de la subvention
PLUS ou PLA-I. Désormais, elle pourra intervenir jusqu'au versement du
premier acompte ;
• Sur la nature des justificatifs à produire par les bailleurs,
plusieurs assouplissements sont apportés. Seront ainsi
acceptés :
- la promesse de vente au lieu de l'acte définitif ;
- une estimation détaillée du coût des travaux
envisagés au lieu du résultat d'appel d'offre ;
- un état des surfaces au lieu d'un jeu complet de plans ;
- le dossier de permis de construire au lieu du dossier d'appel d'offre ;
- l'arrêté de permis de construire, même non purgé du
délai de recours des tiers ;
- pour les subventions des collectivités territoriales, l'avis favorable
de l'exécutif local sous réserve de l'avis de l'assemblée
délibérante, au lieu de la délibération
définitive.
Source : document de presse du 7 mars 2001.
Votre rapporteur doit à ce stade formuler
trois observations
concernant ce plan.
Ces annonces succèdent aux mesures prises en faveur des bailleurs
sociaux à l'été 1999 et à l'été 2000
et qui étaient restées sans effets.
Les bonifications des programmes financés en PLUS et PLA-I sont soumises
à la signature d'un engagement en termes de relance. Les organismes
souhaiteront-ils s'engager sur des opérations de grande ampleur ?
Une réponse négative rendrait inopérante
l'amélioration des financements annoncée.
L'augmentation des « valeurs de bases » était rendue
nécessaire par la hausse du foncier constatée. Pourtant, ce
« coup de pouce » de 10 % sera-t-il suffisant pour
compenser l'inflation galopante du prix de revient de la construction ?
Les mesures annoncées par MM. Gayssot et Besson pourraient
améliorer significativement l'environnement du logement social sans pour
autant lever toutes les hypothèques.
Dans un contexte de crise de la construction qui s'était traduit par une
« mise en accusation »
1(
*
)
des partenaires, les annonces du
Gouvernement auraient au minimum le mérite de pacifier les rapports
entre institutionnels.
M. Louis Besson quittant le Gouvernement, Mme Marie-Noëlle Lienemann le
remplaçait comme secrétaire d'Etat au logement.
La prise de fonctions d'un nouveau ministre appelle souvent des annonces
nombreuses.
Le 7 novembre dernier, huit mois après le plan de relance
hérité de son prédécesseur, la ministre rendait
public son « discours de la méthode » sous forme
d'un codicille.
2. Le codicille du 7 novembre 2001 : une nouvelle « feuille de route » pour les mois qui viennent
Lors de
sa conférence de presse du 7 novembre 2001, Mme Marie-Noëlle
Lienemann a précisé la méthode d'actions qu'elle avait
proposée lors du séminaire gouvernemental du mois d'avril
dernier, à savoir
le recours aux groupes d'appuis aux actions
prioritaires (GAAP)
.
La philosophie animant ces groupes est de faire naître des partenariats
susceptibles de localiser les blocages rencontrés dans la mise en oeuvre
de la politique du logement : délais, complexité des
procédures, insuffisances ou à l'inverse, non-consommation des
crédits.
Entre avril et novembre, Mme Marie-Noëlle Lienemann a mis en place cinq
GAAP :
Le
groupe d'appui « Casser les ghettos »
a pour
objectif d'accélérer le traitement des immeubles listés
comme totalement vacants et prêts à démolir,
d'améliorer les financements, simplifier les procédures,
identifier les sites et les lister sur la base d'état du patrimoine,
organisme par organisme.
Ce groupe réunit les ministères du logement, de la ville, la DIV,
l'UNFOHLM et la CDC. Il a pour mission de faciliter la mise en oeuvre des
projets de démolition, afin de passer de 3.500 logements démolis
en 1998 à 10.000 en 2001, et plus de 15.000 en 2002
, l'objectif
à terme étant d'atteindre 30.000 logements démolis.
Le
groupe d'appui « relancer le logement social »
vise à contrer la crise de la construction au moyen des outils
présentés le 7 mars
Le
groupe d'appui « Eradication de l'habitat
indigne »
a pour objectif de repérer les
départements qui concentrent ces problèmes (insalubrité,
saturnisme...), renforcer les équipes concernées en moyens
humains, de déterminer avec les préfets, les DDE et les DDASS un
plan d'action pluriannuel, et de mettre en place un dispositif
opérationnel sur le terrain dans l'attente d'un décret logement
décent.
Ce groupe avait pour objectif de mettre en oeuvre dans les faits un des volets
les plus importants de la loi d'orientation relative à la lutte contre
les exclusions puis de la loi SRU -solidarité et renouvellement urbain-
l'éradication de l'habitat indigne, en visant tant l'habitat insalubre
au sens le plus large que le saturnisme.
Ce groupe d'appui a réuni en partenariat, outre le ministère du
logement, celui de la santé, la CILPI, les PACT-ARIM et l'ANAH.
Le groupe a identifié, d'emblée, onze départements
prioritaires qui concentrent, selon toutes les données disponibles, une
part très significative des problèmes.
Le
groupe d'appui « Copropriétés
dégradées »
a pour objectif de repérer une
série de sites prioritaires communs aux ministères du logement et
de la ville, à l'ANAH et à la CDC et de préparer les
dispositifs d'actions à présenter en comité
interministériel des villes (CIV) et les articulations avec la
convention Etat/UESL.
En complément de l'action menée dans le parc privé
dégradé par le groupe « Eradication de l'habitat
indigne », un groupe thématique d'appui, lui aussi
centré sur la préparation du CIV du 1
er
octobre a
été lancé avec le ministère du logement, le
ministère de la ville et la DIV, l'ANAH et la CDC.
L'évolution des crédits de réhabilitation et le contenu de
la convention Etat/UESL appellent des développements particuliers.
Le
groupe d'appui « Garantir la sécurité dans
l'habitat »
a travaillé sur la base d'un décret
« gardiens » avec une norme d'un gardien pour 100 logements
et sur l'évolution de la qualité de service vers le financement
de travaux améliorant la sécurité (parkings, boxes,
interphones...).
Enfin, Mme Marie-Noëlle Lienemann a annoncé la création d'un
nouveau groupe d'appui pour développer l'accession très sociale
à la propriété sur laquelle votre rapporteur
reviendra
2(
*
)
.
Dans ce contexte, comment évaluer les crédits du logement
social pour 2002 ?