1. La progression des dépenses ordinaires
L'augmentation significative des dépenses ordinaires
(+ 3,99 %) permettra au ministère de la culture de poursuivre
l'effort de remise à niveau de ses effectifs afin de pouvoir faire face
à l'extension de ses missions mais également de dégager
des marges de manoeuvre supplémentaires pour renforcer ses moyens
d'intervention.
On rappellera que ces dépenses comprennent les crédits de
personnel, les moyens de fonctionnement des services du ministère de la
culture et les subventions aux établissements publics.
a) Les moyens du ministère : le coût d'une administration aux missions de plus en plus étendues
Les
crédits du titre III s'établissent en 2002 à 1 245,64
millions d'euros (8 170,86 millions de francs), contre 1 205,22
millions d'euros (7 905,72 millions de francs), en augmentation de
3,35 %.
• Les dépenses en personnel : un accroissement significatif
des moyens humains du ministère
En 2002, si l'effort de résorption de la précarité
-difficulté particulièrement sensible au ministère de la
culture- sera poursuivi, le projet de loi de finances prévoit
également de nombreuses créations d'emplois.
En effet, le projet de budget prévoit la création de 350
emplois, dont 200 résultent de la transformation en emplois de
crédits de vacations et d'heures supplémentaires et 150
constituent des créations nettes.
On rappellera qu'en 2001, sur les 300 emplois créés, seuls 5
correspondaient à des créations nettes.
- Les mesures de réduction de la précarité
La poursuite des actions entreprises par le ministère de la culture pour
réduire la précarité constitue une priorité, dont
votre rapporteur ne contestera pas la légitimité.
Le ministère de la culture doit résorber les déficits
accumulés au cours des exercices précédents. Cette
difficulté résulte pour l'essentiel de l'insuffisance des
créations d'emplois face aux besoins engendrés par ses nouvelles
missions et, plus spécifiquement, par l'ouverture de nouveaux
équipements culturels.
Les effectifs les plus importants de « vacataires » au sens
commun du terme se trouvent dans les musées nationaux et les monuments
historiques où l'extension des espaces ouverts au public
résultant d'un important effort d'investissement ne s'est pas
accompagné de créations d'emplois en nombre suffisant, ce qui a
eu pour conséquence de « nourrir » la
précarité dans des proportions qui ont
détérioré le climat social au sein des services du
ministère comme de ses établissements publics.
Dès 1994, le ministère de la culture a tenté d'endiguer
l'accroissement du nombre d'agents non titulaires
rémunérés sur crédits.
Tandis qu'ont été rappelées et précisées par
voie de circulaires ministérielles les conditions de recours à
ces agents, le ministère a engagé une politique de
résorption de l'emploi précaire par le biais, dès 1995,
des dispositions transitoires inscrites dans le nouveau statut des personnels
d'accueil, de surveillance et de magasinage puis, à partir de 1998, par
l'application à certains corps du ministère de la culture et de
la communication de la loi du 16 décembre 1996 sur l'emploi dans la
fonction publique dite loi Perben.
Le bilan de ces plans, au 31 décembre 1999, faisait apparaître un
résultat décevant, comme l'avaient au demeurant laissé
craindre les mouvements sociaux qu'avait connus le ministère en 1999. A
cette date, étaient recensés 1 203 agents
rémunérés sur crédits mais assurant des missions
correspondant à des besoins permanents, dont près de 700 dans la
filière accueil, surveillance et magasinage. Ces agents étaient
principalement en poste dans les établissements publics administratifs
suivants : Bibliothèque nationale de France, centre des monuments
nationaux, musée du Louvre, musée et domaine national de
Versailles mais également musée d'Orsay, service à
compétence nationale. Par ailleurs, nombre de ces agents sont
employés par des établissements d'enseignement à l'image
des écoles d'architecture.
Afin de remédier à ce lancinant problème, le
ministère de la culture a bénéficié dès la
loi de finances pour 2000, de mesures significatives de transformation en
emplois de crédits de vacations et de subventions aux
établissements publics.
Les créations d'emplois à ce titre se sont élevées
à 263 en 2000 et à 300 en 2001.
En 2002, le projet de budget prévoit la création de 200 emplois
à ce titre, qui se répartissent de la manière
suivante :
- 60 emplois dans la filière d'accueil, surveillance et
magasinage ;
- 68 emplois dans les corps de la filière administrative ;
- 5 emplois de secrétaires de documentation ;
- 57 emplois dans la filière ouvrière et des métiers
d'art ;
- et 10 emplois d'ingénieurs d'études.
Ces créations devraient principalement permettre de titulariser des
personnels recrutés à titre précaire dans les grands
établissements publics (BNF, musée du Louvre, musée et
domaine national de Versailles, centre des monuments nationaux) mais aussi dans
les musées et les services d'archives.
On rappellera que ces emplois permettront d'organiser les concours
nécessaires à ces recrutements, concours organisés en
application des dispositions de la loi n° 2000-2 du 3 janvier 2001
relative à la résorption de l'emploi précaire et à
la modernisation du recrutement dans la fonction publique, qui succède
au dispositif Perben. Le ministère de la culture a estimé
à 757 le nombre des agents susceptibles de bénéficier de
ce dispositif.
Au-delà de ces mesures spécifiques, votre rapporteur ne peut
qu'espérer que les mesures de créations nettes d'emplois
inscrites au projet de budget pour 2002 permettront de prévenir la
reconstitution d'un stock d'emplois précaires.
- Les créations nettes d'emplois
Ces créations sont au nombre de 150, ce qui marque à
l'évidence un effort très significatif. Elles se
répartissent de la manière suivante :
- 103 emplois concernent les services déconcentrés (85
emplois de la filière surveillance, 5 emplois de la filière
administrative ; 10 emplois d'architectes urbanistes, un emploi
d'ingénieur des services culturels ; 2 emplois de techniciens
des services culturels) ;
- 7 emplois de maîtres assistants seront créés dans
les écoles d'architecture ;
- 5 emplois bénéficieront au nouvel Institut national
d'histoire de l'art ;
- et 35 emplois permettront de recruter les personnels jusque là
employés dans le cadre de l'association pour les fouilles
archéologiques nationales (AFAN) qui assuraient, pour le compte de
l'Etat, la réalisation de la carte archéologique. Il s'agit
là d'une des conséquences de la loi n° 2001-44 du
17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive.
• Les subventions de fonctionnement aux établissements
publics
En 2002, les subventions de fonctionnement versées aux
établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la
culture telles qu'elles figurent au chapitre 36-60 passent de 569,47 millions
d'euros (3 735,48 millions de francs) à
583,27 millions
d'euros
(3 826,00 millions de francs),
en progression de
2,4 %
.
Si l'on excepte les mesures de transferts et de gage, le chapitre 36-60
progresse à structure constante de 11,74 millions d'euros (77,07
millions de francs), soit 2,06 %.
Les mesures nouvelles s'établissent à 9,53 millions d'euros
(62,548 millions de francs). On notera, à titre d'exemple, parmi
les plus significatives, celles destinées aux institutions du spectacle
vivant : montée en charge du Centre national de la danse
(630 000 euros soit 4,16 millions de francs) ou renforcement des marges
artistiques des théâtres nationaux (76 00 euros soit
4,98 millions de francs) ainsi que celles consacrées aux
musées : préparation de l'ouverture du musée du quai
Branly (1,08 million d'euros soit 7 millions de francs en augmentation de 33,1)
et accroissement des moyens du musée du Louvre (980 000 euros soit
6,4 millions de francs).
En 2002, les établissements publics bénéficieront de
mesures de créations d'emplois. 47 emplois non budgétaires seront
créés, notamment au profit de l'établissement public du
musée du quai Branly (17 emplois dont 9 financés sur le budget de
l'éducation nationale), du Musée du Louvre (5 emplois) et du
Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou (10 emplois) et des
écoles d'architecture ( 11 emplois). Par ailleurs, sont
créés par redéploiements de crédits 1367 emplois
non budgétaires, dont 1 351 au profit de l'Institut national de
recherche et d'archéologie préventive, qui succède
à l'AFAN (association pour les fouilles archéologiques
nationales).
Ces subventions sont réparties entre 60 établissements publics,
dont 22 écoles d'architecture.
En dépit de cette apparente dispersion, on relèvera que cinq
établissements bénéficient de près de 60 % des
subventions inscrites au chapitre 36-60 : la Bibliothèque nationale
de France (94,97 millions d'euros soit 622,96 millions de
francs) ; l'Opéra national de Paris (89,32 millions d'euros
soit 585,90 millions de francs) ; le Centre national d'art et de
culture Georges-Pompidou (62,71 millions d'euros soit 411,35 millions
de francs), la Cité des sciences et de l'industrie (45,9 millions
d'euros soit 301,1 millions de francs) et le musée du Louvre
(41,26 millions d'euros soit 270,65 millions de francs).
Votre rapporteur soulignera toutefois que les crédits inscrits au
chapitre 36-60 ne permettent pas d'appréhender le coût réel
des établissements publics pour le budget du ministère de la
culture, cela pour plusieurs raisons.
En effet, certains établissements inscrits dans la nomenclature du
chapitre 36-60 ne reçoivent que des subventions d'un montant très
faible, voire pas de subventions, tandis qu'ils bénéficient de
subventions importantes imputées sur le titre IV, qu'il s'agisse du
chapitre 43-20 (interventions culturelles d'intérêt national) ou
du chapitre 43-92 (commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art). Tel est le
cas notamment de la Réunion des musées nationaux.
La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de
finances pour 2000 a estimé que les subventions versées sur le
titre IV à divers établissements publics s'élevaient
à 13 % du montant du chapitre 36-60 , ce qui
représenterait si l'on applique ce pourcentage aux dotations pour 2002
un montant de 74,03 millions d'euros (485,61 millions de francs).
Au-delà de ces spécificités comptables, qui pour certaines
peuvent se justifier, votre rapporteur soulignera que doivent être
également prises en compte les dépenses afférentes aux
rémunérations des personnels affectés dans ces
établissements mais payés sur crédits du ministère.
Ces dépenses représentaient pour 2000 environ 193,33 millions
d'euros (1 268,16 millions de francs) et pour 2001 188,81 millions
d'euros (1 238,51 millions de francs).
Au total, pour 2000, dernière année pour laquelle votre
rapporteur puisse procéder à une évaluation, le coût
pour le ministère de la culture des établissements publics
relevant de sa tutelle est estimé à 818,22 millions d'euros
(5 367,17 millions de francs), soit environ 33 % du budget.
Il s'agit là du prix à payer pour assurer le fonctionnement des
grandes institutions, au fil des ans plus nombreuses, chaque investissement
impliquant un alourdissement des subventions de fonctionnement.
A cet égard, on notera que deux nouveaux établissements
apparaissent en 2002 dans la nomenclature du chapitre 36-60 : l'Institut
national d'histoire de l'art, projet depuis longtemps annoncé, et
l'Institut national de recherche et d'archéologie préventive, qui
résulte de la transformation en établissement public de l'AFAN
prévue par la loi relative à l'archéologie
préventive. Ces deux établissements viennent s'ajouter à
ceux créés en 2000, à savoir le Centre national de la
danse et le musée du quai Branly.
Compte tenu de l'ampleur et de la nature des projets en cause, il y a fort
à craindre que ces établissements connaîtront dans les
années à venir une montée en charge, qui ne manquera pas
d'accroître le poids du chapitre 36-60 au sein du budget du
ministère.
Votre rapporteur regrettera une nouvelle fois que la réalisation d'
équipements culturels nationaux ne fasse pas l'objet d'une estimation de
leur coût de fonctionnement en régime de croisière.
L'absence d'une telle pratique explique en partie au demeurant l'importance des
effectifs de personnels précaires, dont souffrent ces
établissements, le ministère n'ayant pas pu ou pas su accompagner
son effort d'investissement d'un accroissement des dépenses ordinaires
pour permettre aux nouvelles structures de fonctionner dans des conditions
satisfaisantes.
L'importance des subventions versées aux établissements ne peut
que justifier le souci du ministère de la culture de moderniser les
conditions d'exercice de sa tutelle. En ce domaine, le développement de
relations contractuelles fondées sur la définition d'objectifs
précis constitue incontestablement un progrès, notamment en
fournissant à l'autorité de tutelle des indicateurs lui
permettant d'apprécier les résultats obtenus.
Ce processus a été engagé dès 1999, les ministres
de la culture et de l'économie et des finances ayant incité
plusieurs établissements publics à présenter leurs
perspectives d'évolution financière et à retenir des
indicateurs pertinents d'activité et de gestion, en vue
d'élaborer à terme un contrat d'objectifs.
L'élaboration des contrats a dès lors été
l'occasion, au cours des exercices 2000 et 2001, d'engager ou de poursuivre une
réflexion stratégique dans plusieurs établissements
publics, sur leurs missions et sur leurs objectifs à moyen terme. Ainsi,
les contrats d'objectifs et de moyens, élaborés par les
établissements en liaison avec leurs tutelles et approuvés par
elles, comportent des objectifs quantitatifs et qualitatifs. Par ailleurs,
votre rapporteur se félicitera que ces contrats s'accompagnent d'un
renforcement du contrôle de gestion interne et le développement
d'une comptabilité analytique par opération.
Au printemps 2001, deux contrats d'objectifs étaient conclus,
respectivement avec l'Institut national de l'audiovisuel et le Centre national
de la danse. Le processus de négociation est aujourd'hui arrivé
quasiment à son terme avec le musée du Louvre, la Réunion
des musées nationaux et l'ENSMIS. Un contrat est en cours de
négociation avec la Bibliothèque nationale de France et le Centre
national du livre. L'établissement public du parc et de la grande halle
de la Villette s'est aussi engagé dans la démarche durant
l'été 2001 en vue de la signature d'un contrat d'objectifs
couvrant la période 2002-2004. La réflexion est en cours avec
l'Opéra national de Paris, pour faire suite au contrat
élaboré sur la période 1995-2000, le Centre des monuments
nationaux mais également avec la Cité de la musique, le Centre
national d'art et de culture Georges-Pompidou, l'établissement public du
musée et du domaine national de Versailles, le musée Rodin et le
conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon.
b) Des marges budgétaires renforcées en faveur des interventions dans le domaine du spectacle vivant
Les
crédits du titre IV
s'élèvent en 2002 à
820,64 millions d'euros
(5 383,05
millions de francs),
contre 781,87 millions d'euros (5 128,73 millions de francs) en 2001,
soit une progression de près de
5 %.
Hors les dépenses afférentes à la dotation
générale de décentralisation destinée à
compenser le transfert des charges de fonctionnement des bibliothèques
supportées par les collectivités, à la dotation
correspondant au transfert à la collectivité territoriale de
Corse et aux crédits consacrés aux commandes artistiques et
achats d'oeuvres d'art,
les crédits d'intervention proprement
dits
s'établissent à
623,44 millions
d'euros
(4 089,50 millions de francs), contre 593,56 millions d'euros
(3 893,50 millions de francs) en 2001, en progression de
5 %.
La répartition entre interventions culturelles d'intérêt
national et interventions culturelles déconcentrées est
désormais stable, marquant ainsi en ce domaine l'arrivée à
son terme du processus de déconcentration.
Les interventions d'intérêt national s'élèvent
à 194,96 millions d'euros (1 278,85 millions de francs), en
progression de 3,5 % par rapport à 2001, tandis que les
interventions déconcentrées représentent 428,48 millions
d'euros (2 810,64 millions de francs), en augmentation de 5,7 %.
Comme lors de ses précédents avis, votre rapporteur ne pourra que
déplorer l'opacité de la présentation des crédits
en ce domaine et souligner les obstacles rencontrés pour exercer un
contrôle sur leur emploi, ce qui est regrettable dans la mesure où
ces dotations sont censées refléter les priorités de la
politique culturelle conduite par le gouvernement.
Par ailleurs, aux difficultés tenant à la nomenclature
budgétaire, s'ajoutent celles propres à la déconcentration
qui interdit de connaître lors de l'examen du projet de budget à
la fois le montant des crédits engagés au titre de l'exercice en
cours, faute d'un suivi fiable des dépenses déconcentrées,
et celui des dotations et de leur ventilation pour l'année à
venir, les réunions d'arbitrage avec les DRAC ne s'étant pas
encore tenues. A cela s'ajoute l'extrême dispersion des
subventions : le domaine des enseignements artistiques, qui constitue au
demeurant une des priorités du projet de budget, en est un exemple
topique.
Votre rapporteur ne peut que se fier en ce domaine aux indications fournies par
le ministère de la culture.
Le tableau ci-après rend compte de la progression des crédits
d'intervention du titre IV pour chaque direction ou délégation du
ministère de la culture.
RÉPARTITION DES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TITRE IV (Y COMPRIS CRÉDITS D'ACQUISITION ET DOTATION GÉNÉRAL DE DÉCENTRALISATION)
|
en euros
|
LFI 2001 hors réserve parlementaire |
|
PLF 2002/LFI 2001 hors RP |
|
Patrimoine et architecture |
40 808
163
|
42 666 565
|
4,55 % |
|
Spectacle vivant |
345 014 794
|
368 236 821
|
6,73 % |
|
Musées |
43 943 264
|
43 826 059
|
- 0,27 % |
|
Arts plastiques |
57 272 617
|
59 163 978
|
3,30 % |
|
Livre et lecture |
166 165 698
|
175 939 298
|
5,88 % |
|
Archives |
2 857 985
|
2 896 135
|
1,33 % |
|
Développement et action territoriale |
72 665 248
|
78 476 451
|
8,00 % |
|
Langue française |
1 768 057
|
1 874 771
|
6,04 % |
|
Affaires internationales |
7 182 229
|
7 319 433
|
1,91 % |
|
Centre national de la cinématographie |
33 503 913
|
35 800 647
|
6,86 % |
|
Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou |
4 296 276
|
4 296 276
|
- |
|
Total |
775 478 244
|
820 496 434
|
5,81 % |
S'agissant des dépenses d'intervention proprement
dites,
c'est-à-dire hors acquisitions et hors dotation générale
de décentralisation, les mesures nouvelles représentent un
montant total de 37,87 millions d'euros (248,4 millions de francs).
Les actions qui bénéficient en priorité des mesures
nouvelles sont :
- le spectacle vivant, pour 25 millions d'euros (160 millions de
francs) ;
- et l'éducation artistique, pour 7,47 millions d'euros
(49 millions de francs).