C. LES MESURES EN MATIÈRE DE COTISATIONS SOCIALES
1. L'exonération de cotisations et de contributions sociales des indemnités complémentaires de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (article 2)
L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait créé un dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs ayant été exposés à l'amiante. Ce dispositif comprend deux éléments légaux : une allocation mensuelle et une indemnité (correspondant au montant de l'indemnité de départ volontaire à la retraite). Par ailleurs, certaines conventions collectives ou certains contrats de travail prévoient l'existence d'une indemnité complémentaire.
L'allocation constituant un revenu de remplacement, elle est soumise aux cotisations et contributions sociales, sur le modèle de ce que le code de la sécurité sociale prévoit pour les allocations de préretraite. En revanche, l'assujettissement de l'indemnité légale a fait l'objet de longs développements. L'article 3 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, complété ensuite par l'article 5 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 23 ( * ) , a prévu son exonération totale de cotisations et contributions sociales, ainsi qu'une défiscalisation au regard de l'impôt sur le revenu, en raison des délais importants nécessaires à la mise en place du dispositif en faveur des victimes de l'amiante. Cela aboutissait cependant à faire de cette indemnité un dispositif hybride en considérant le départ comme volontaire (à l'image d'une indemnité de départ volontaire en retraite) mais en le traitant fiscalement comme un départ à l'initiative de l'employeur (à l'image d'une indemnité de mise à la retraite).
L'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 aborde quant à lui la question de l'indemnité complémentaire de cessation anticipée d'activité qui, faute de dispositions particulières, est aujourd'hui soumise, dans les conditions du droit commun, aux cotisations et contributions sociales ainsi qu'à l'impôt sur le revenu.
Il propose d'exonérer de cotisations et contributions sociales l'indemnité complémentaire, sans plafond. Il ne traite bien entendu pas de la situation de cette indemnité au regard de l'impôt sur le revenu. Le coût de l'exonération serait, d'après le gouvernement, de 6,6 millions d'euros. Ce coût ne prend pas en compte l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur prévoyant la rétroactivité de la mesure à 1999. Cette perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale n'est pas intégrée dans les prévisions de ressources pour 2002, ni dans les prévisions révisées pour 2001, sans parler de l'inconnue que représente son traitement comptable par les organismes de sécurité sociale et la CADES qui devront ainsi rembourser des sommes perçues en 1999 et 2000.
Votre rapporteur pour avis ne peut que saluer une mesure destinée à améliorer la situation des travailleurs de l'amiante, à supprimer les charges payées par les employeurs sur les indemnités qu'ils consentent librement, et à éviter que les organismes de sécurité sociale ne tirent un quelconque profit des efforts consentis par l'employeur à l'égard de leurs salariés exposés.
Cependant, il souhaite relever plusieurs points contestables dans le dispositif prévu.
Le premier concerne l'absence de compensation par l'État des mesures d'exonération qu'il consent pour d'autres organismes que lui-même, en contradiction avec le principe de la compensation totale posée par l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale. L'argumentation selon laquelle l'État n'aurait pas à compenser des mesures de soustraction de sommes de l'assiette des cotisations et contributions sociales contrevient à l'intention du législateur de 1994 sinon à la lettre même de l'article L. 131-7.
La seconde remarque porte sur l'absence, dans le projet de loi de finances pour 2002, tel qu'adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, de mesures relatives à la situation de l'indemnité complémentaire de cessation anticipée d'activité au regard du l'impôt sur le revenu. Elle reste imposable dans les conditions de droit commun. Votre rapporteur pour avis s'étonne donc de ce que le gouvernement soit aussi prompt à consentir des exonérations sociales, et oublie ce qui relève de sa propre compétence. Le dispositif d'exonération totale de juillet 2000 n'avait pas cet inconvénient, peut-être parce qu'il s'agissait d'un amendement d'origine parlementaire.
La troisième remarque a trait à la complexité supplémentaire qu'apporte le choix de ce mode particulier d'exonération sociale totale et d'absence d'exonération fiscale. L'indemnité légale et complémentaire était déjà considérée de manière hybride. Elle accentue sa spécificité. Au lieu de soumettre l'indemnité légale et complémentaire à un régime fiscal et social complexe exonérant totalement la partie légale, puis exonérant socialement la partie complémentaire mais maintenant une fiscalisation de cette dernière, il aurait vraisemblablement été plus simple de la soumettre au régime de droit commun des indemnités de mise à la retraite à l'initiative de l'employeur : exonération fiscale et sociale dans les limites de l'indemnité légale et conventionnelle ; droit commun au-delà.
* 23 Le rapporteur général de votre commission avait lors de l'examen de la disposition dans le cadre du collectif budgétaire critiqué l'absence de compensation par État des pertes de recettes occasionnées pour les organismes de sécurité sociale et la CADES par cette mesure.