EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 2 mai dernier, le projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques aujourd'hui soumis à votre examen a été renvoyé au fond à votre commission des Finances tandis que votre commission des Lois, votre commission des Affaires économiques et votre commission des Affaires sociales se sont saisies pour avis de certains volets relevant de leurs domaines de compétence propres.
Cette multiplicité de saisines est révélatrice de la disparité des dispositions figurant dans ce projet de loi, disparité mal dissimulée par le terme de " régulation " présent dans l'intitulé de chacune des trois parties.
Outre ce manque d'homogénéité et comme cela s'est récemment produit lors de l'examen du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, le volume du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques s'est considérablement accru lors de son passage à l'Assemblée nationale , malgré le peu de temps laissé à celle-ci pour l'examiner : regroupant soixante quatorze articles à l'origine, le texte qui vous est soumis en compte désormais cent vingt dont plusieurs, sur des sujets de fond, introduits par amendements du Gouvernement. Cette méthode est d'autant plus regrettable qu'il a choisi une nouvelle fois de déclarer l'urgence, empêchant une navette susceptible de favoriser un véritable dialogue parlementaire et d'améliorer la qualité technique de dispositions qui constitueront demain la loi.
Soulignons, car cela n'est pas coutume, que la commission des Lois de l'Assemblée nationale elle-même a protesté contre les conditions d'examen qui lui étaient imposées, quinze jours seulement s'étant écoulés entre l'adoption du texte en conseil des ministres et cet examen 1 ( * ) .
Votre commission des Lois ne fut, dans un premier temps, pas mieux lotie, quinze jours exactement séparant l'adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale de la date initialement prévue pour son examen en commission. La surcharge du calendrier législatif et le manque de réalisme qui a prévalu dans l'établissement de l'ordre du jour selon les priorités du Gouvernement l'ont cependant conduit, à la fin de la précédente session, à différer sine die l'examen par le Sénat du présent projet de loi : on est ainsi passé de la plus totale précipitation à un processus à éclipses privant de toute justification le recours à la procédure d'urgence ! Ce texte sera ainsi examiné par le Sénat près de six mois après son passage devant l'Assemblée nationale.
En outre, le non respect du calendrier initialement prévu conduit à pratiquer certaines acrobaties juridiques du fait du télescopage de la procédure d'examen du projet de loi avec le processus de codification . En effet, sur habilitation législative résultant de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999, le nouveau code de commerce, annexé à l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000, a été publié au Journal Officiel le 21 septembre dernier. Ce code intègre désormais les dispositions de plusieurs lois et ordonnances qui avaient auparavant une existence autonome ; il en est ainsi en particulier de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Or, corrélativement à leur codification, ces textes sources ont été abrogés si bien que des pans entiers du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques pourraient être considérés comme caducs.
Comme son homologue de l'Assemblée nationale, votre commission des Lois a été contrainte de restreindre son champ d'investigation à deux volets relevant normalement de sa compétence au fond : le titre IV de la première partie relative à la régulation financière, consacré au renforcement de la lutte contre le blanchiment d'argent provenant d'activités criminelles organisées (articles 19 à 26) et le titre premier de la troisième partie relative à la régulation de l'entreprise, traitant du droit des sociétés commerciales (articles 55 A à 70 bis).
Ont ainsi été examinés quarante et un articles, ce qui représente le tiers des dispositions du projet de loi dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale, les autres volets concernant :
- en première partie, le renforcement de la transparence dans le déroulement des offres publiques d'achat ou d'échange et l'amélioration du fonctionnement des autorités de régulation,
- en deuxième partie consacrée à la régulation de la concurrence, la moralisation des pratiques commerciales, la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et le contrôle des concentrations,
- et, en troisième partie, l'exercice par l'Etat de sa mission d'actionnaire dans les entreprises du secteur public.
Les deux groupes de dispositions examinés par votre commission des Lois, relevant de matières tout à fait distinctes, seront présentés successivement de même que les modifications qu'elle vous proposera d'y apporter par le biais, au total, de cent douze amendements .
I. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT : RENFORCER LE DISPOSITIF LÉGISLATIF
Selon le Fonds monétaire international, les gains financiers blanchis annuellement représentent 500 milliards de dollars. Le Groupe d'action financière (GAFI) évalue pour sa part le montant des sommes blanchies chaque année à 140 milliards de dollars. Selon le même organe, le montant des intérêts encaissés résultant du placement des capitaux de la drogue au cours des dix dernières années s'élèverait à 4.000 milliards de francs. Face à cette situation, de nombreuses initiatives ont été prises pour lutter contre le blanchiment à compter du début des années 1980.
A. DE NOMBREUSES ACTIONS INTERNATIONALES ET EUROPÉENNES
Il y a maintenant deux décennies que les premières initiatives pour lutter contre le blanchiment des capitaux ont été prises au sein d'instances internationales.
Parmi les textes qui ont marqué cette prise de conscience progressive, peuvent être cités :
- la recommandation du Conseil de l'Europe du 27 juin 1980 relative aux mesures de lutte contre le transfert et la mise à l'abri des capitaux illicites ; cette recommandation incitait notamment les Etats à imposer aux établissements financiers la vérification de l'identité de leurs clients et la constitution de réserves de billets dont la numérotation pourrait être signalée aux autorités, en cas d'utilisation à des fins criminelles ;
- la convention de Vienne du 20 décembre 1988, signée dans le cadre de l'Organisation des Nations-Unies ; ce texte prévoit notamment l'incrimination des opérations de blanchiment et de recel de l'argent provenant du trafic de stupéfiants ;
- les quarante recommandations du Groupe d'action financière (GAFI) ; ce groupe a été créé lors de la réunion du sommet économique du G7 à l'Arche de la Défense en juillet 1989 ; il est chargé d'évaluer les résultats de la coopération déjà mise en oeuvre pour empêcher l'utilisation du système bancaire et des institutions financières aux fins de blanchir l'argent sale et d'étudier des mesures préventives supplémentaires en la matière ;
- la directive communautaire du 10 juin 1991 2 ( * ) , qui invite les Etats membres de l'Union européenne à mettre en place des instruments juridiques de surveillance en matière de blanchiment ; la directive prévoit notamment l'obligation pour les banques d'identifier leurs clients au moment de l'ouverture d'un compte, l'obligation de surveiller et d'analyser toutes les opérations inhabituelles ou complexes, enfin l'obligation de signaler aux autorités administratives ou judiciaires toute transaction suspecte.
* 1 Rapport pour avis n° 2309 (1999-2000) fait par M. André Vallini au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, p. 8.
* 2 Directive n° 91/308 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux